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摘要:在我国民事执行实践中,“执行难”、“执行乱”的现象较为突出,但我国民事诉讼法修改时未明确规定检察机关对民事执行活动的监督权,导致目前法院的民事执行活动尚无来自外部的合法有效的监督。要切实维护当事人和案外人的合法权益,维护法院的司法权威,维护法权权威与司法公正,应当赋予检察机关对民事执行的监督权。
关键词:民事执行;检察机关;执行监督
中图分类号:D916.3 文献标识码:A文章编号:1008-4428(2009)10-110-02
一、问题的提出
从上个世纪80年代末至今,随着执行案件的增多,“执行难”、“执行乱”的问题逐渐成为影响社会安定和谐的痼疾。在生活中甚至出现权利人“拍卖”民事判决书的司法怪状。笔者认为,在民事强制执行实践中出现的“执行难”、“执行乱”的问题,其产生的原因是复杂的,民事强制执行监督不力就是其中一个重要的原因。目前对检察机关能否对民事执行活动进行监督,学术界、实务界肯定者与否定者均有之。为此,本文拟从监督的角度出发,探讨检察机关对民事执行活动进行检察监督的价值所在,并对构建检察机关民事执行监督权提出几点粗浅的建议。
二、检察机关对民事执行活动进行法律监督的价值分析
(一)民事执行权的本质决定了其必须要有民事执行检察监督
民事执行权是国家执行机关强制义务人履行民事义务而实现权利人民事权利的权力。它是一种国家公权力。在我国,民事执行权由人民法院行使。然而权力与生俱来即具有侵略性、扩张性与腐蚀性,如果不加强监督,它就可能成为“脱缰之马”,“异化”成侵害国家利益与国民权益的工具[1]。“现行的执行权运行机制不完善,关键问题是对执行权的行使缺少有效的监督制约,个人说了算,很多问题就发生在这个过程中。我们的执行法官占全国法院工作人员的十分之一,发生的问题却占了三分之一,这不是偶然现象,是一个必然的结果。”[2]同时执行过程中,执行主体权力较大,且行使随意性较强,侵犯当事人权益的情况屡屡发生,而当事人或利害关系人却无法通过有效的程序、制度来获得救济。如按照《民事诉讼法》的规定,法院在民事执行过程中作出的民事执行裁定一经作出当即生效,尤其是一旦法院作出的被执行主体的追加、变更、执行异议等涉及实体性权利的裁定发生错误,当事人对该裁定既不能上诉也不能申请复议,必然会对当事人或案外人造成重大损害。在执行过程中,还会出现一些错误执行案外人的财产、超范围执行、执行标的错误等滥用职权的行为,以及依法应对被执行人财产进行调查、查封、扣押、冻结、拍卖等但不作为或拖延执行,为被执行人转移财产打开了方便之门。
为了解决“执行难”、“执行乱”问题,加强执行活动的法律监督,1998年颁布的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》用8个条文规定了对民事执行的法律监督。2000年,最高人民法院在《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题》中更加明确规定了在执行过程中高级人民法院在最高人民法院的监督和指导下,对下级人民法院执行的统一管理和监督、指导作用,并明确了监督的具体方式。但这种监督仅仅是法院的一种内部监督,缺乏透明度,且当事人自己则缺乏启动监督程序的权力。而各级党委、人大、新闻媒体对民事执行活动的监督,在严格意义上讲更类似于信访意义上的监督,难以对执行权的具体运作起到约束作用。
为了更好的解决“执行难”、“执行乱”问题,弥补法院内部监督以及人大等其他监督方式的不足,有必要明确检察机关对民事执行的监督权。通过检察机关的介入,一方面对执行权滥用的倾向进行有效预防、遏制;另一方面当当事人的权利起受到侵害时,可以由当事人自己启动监督程序,使其受到侵害的权利得到及时的救济。
(二)检察机关的性质、职责决定了其有权对民事执行活动进行监督
宪法第一百二十九条规定“人民检察院是国家的法律监督机关”,《人民检察院组织法》第一条也作了同样的规定。这就决定了检察机关的性质和职能,国家将法律监督权力赋予了检察机关。而上述条文在赋予检察机关法律监督权的同时,并未对监督的范围作出任何限制性的规定。因此,笔者认为,应当以此为基础,对《民事诉讼法》第十四条规定中的“审判活动”进行正确理解。这里所称的“审判活动”应当是广义上的概念,而不仅仅局限于法院解决纠纷的诉讼活动。首先从立法上看,立法将民事执行程序纳入《民事诉讼法》之中。检察机关对民事审判活动实行法律监督是《民事诉讼法》的一项基本原则,统率全法。1991年4月2日,全国人大法律委员会主任王汉斌在《关于〈中华人民共和国民事诉讼法(试行)〉修改草案的说明》中指出:“执行时审判工作的一个十分重要的环节,它关系到法律和人民法院的尊严,有效地保障公民、法人和其他组织的合法权益,维护正常的社会经济秩序。目前有些地方人民法院在审判工作中执行难的问题比较突出。”可见,在《民事诉讼法》制定当时,不仅立法上对 “审判活动”采用的是广义论,而且就立法本意上看,民事执行显然也是包括在民事审判工作和审判活动中的。检察机关的民事执行的监督属于对民事诉讼监督的内容。其次,从民事审判和民事执行的关系来看,前者是后者的前提和基础,后者是前者的继续和发展,两者密不可分,只不过是在不同的诉讼阶段依照法定程序保护同一当事人的同一权利。[3]故笔者认为,检察机关作为行使国家法律监督权的专门机关,有权监督国家法律的统一实施与执行。检察机关不仅对法院审判活动有权进行监督,而且对法院的执行活动也有权进行监督。
三、构建检察机关民事执行监督权的几点立法构想
由于现行民诉法缺乏具体可操作的民事执行检察监督的规定,存在严重的立法漏洞,要彻底根治执行乱、执行难的问题,必须对民事执行检察监督的基本原则与监督方式进行立法,并尽可能将其具体化,以增强权威性和可操作性,以确保民事诉讼法的统一正确实施,维护法律权威与司法公正。
(一)确立执行检察监督原则。按照检察机关法律监督职能要求,执行检察监督原则应主要包括:1、法定原则,即监督权力法定、监督对象、事由法定、方式法定、程序法定;2、中立性原则,即检察机关要站在国家法制的立场上进行执行检察监督,而不是当事人的代理人;3、事后监督原则,即在执行程序结束或某一法律文书(如执行中止、变更被执行人裁定)作出之后进行监督。此处的执行程序结束时指某一阶段程序,而不是全部执行完毕。
(二)明确执行检察监督的方式。民事执行活动包括执行裁决和执行实施两种。[4]对于执行裁决,根据《民事诉讼法》第一百八十五条的规定,检察机关对法院的生效裁判如果发现确有错误,可以按照审判监督程序提出抗诉。对于执行实施行为进行监督,则不能采用抗诉方式,可以采用检察建议方式,向执行机构指出并要求纠正违反程序法和实体法有关规定的行为,确保公正执行维护社会正义。对于违法程度较为严重的情形,则可以向执行机构发出纠正违法通知书。当然,不论是提起抗诉还是提出检察建议、发出纠正违法通知书,都要以当事人或利害关系人的申请为前提。没有当事人或利害关系人提出申请,检察机关不应主动介入。
综上,检察机关对民事执行监督能起到保障和制约两个方面的作用,对合法的执行依法加以保障,对违法的执行加以制约,维护司法公正和司法权威,构建民事执行程序检察监督是法治的必然要求。
参考文献:
[1] 赵钢.民事执行检察监督的程序设计[N].检察日报,2007-05-22(03).
[2] 沈德咏.构建执行工作新模式[N].人民法院报,2001-07-23(08).
[3] 胡胜,陈莺,浅议民事执行监督[N].山西省政法管理干部学院学报,第21卷第2期
[4] 江伟,常廷彬,论检察机关对民事执行活动的法律监督[N].中南大学学报(社会科学版),第13卷第5期.
作者简介:
高峰,江苏省泰州市海陵区人民检察院。
关键词:民事执行;检察机关;执行监督
中图分类号:D916.3 文献标识码:A文章编号:1008-4428(2009)10-110-02
一、问题的提出
从上个世纪80年代末至今,随着执行案件的增多,“执行难”、“执行乱”的问题逐渐成为影响社会安定和谐的痼疾。在生活中甚至出现权利人“拍卖”民事判决书的司法怪状。笔者认为,在民事强制执行实践中出现的“执行难”、“执行乱”的问题,其产生的原因是复杂的,民事强制执行监督不力就是其中一个重要的原因。目前对检察机关能否对民事执行活动进行监督,学术界、实务界肯定者与否定者均有之。为此,本文拟从监督的角度出发,探讨检察机关对民事执行活动进行检察监督的价值所在,并对构建检察机关民事执行监督权提出几点粗浅的建议。
二、检察机关对民事执行活动进行法律监督的价值分析
(一)民事执行权的本质决定了其必须要有民事执行检察监督
民事执行权是国家执行机关强制义务人履行民事义务而实现权利人民事权利的权力。它是一种国家公权力。在我国,民事执行权由人民法院行使。然而权力与生俱来即具有侵略性、扩张性与腐蚀性,如果不加强监督,它就可能成为“脱缰之马”,“异化”成侵害国家利益与国民权益的工具[1]。“现行的执行权运行机制不完善,关键问题是对执行权的行使缺少有效的监督制约,个人说了算,很多问题就发生在这个过程中。我们的执行法官占全国法院工作人员的十分之一,发生的问题却占了三分之一,这不是偶然现象,是一个必然的结果。”[2]同时执行过程中,执行主体权力较大,且行使随意性较强,侵犯当事人权益的情况屡屡发生,而当事人或利害关系人却无法通过有效的程序、制度来获得救济。如按照《民事诉讼法》的规定,法院在民事执行过程中作出的民事执行裁定一经作出当即生效,尤其是一旦法院作出的被执行主体的追加、变更、执行异议等涉及实体性权利的裁定发生错误,当事人对该裁定既不能上诉也不能申请复议,必然会对当事人或案外人造成重大损害。在执行过程中,还会出现一些错误执行案外人的财产、超范围执行、执行标的错误等滥用职权的行为,以及依法应对被执行人财产进行调查、查封、扣押、冻结、拍卖等但不作为或拖延执行,为被执行人转移财产打开了方便之门。
为了解决“执行难”、“执行乱”问题,加强执行活动的法律监督,1998年颁布的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》用8个条文规定了对民事执行的法律监督。2000年,最高人民法院在《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题》中更加明确规定了在执行过程中高级人民法院在最高人民法院的监督和指导下,对下级人民法院执行的统一管理和监督、指导作用,并明确了监督的具体方式。但这种监督仅仅是法院的一种内部监督,缺乏透明度,且当事人自己则缺乏启动监督程序的权力。而各级党委、人大、新闻媒体对民事执行活动的监督,在严格意义上讲更类似于信访意义上的监督,难以对执行权的具体运作起到约束作用。
为了更好的解决“执行难”、“执行乱”问题,弥补法院内部监督以及人大等其他监督方式的不足,有必要明确检察机关对民事执行的监督权。通过检察机关的介入,一方面对执行权滥用的倾向进行有效预防、遏制;另一方面当当事人的权利起受到侵害时,可以由当事人自己启动监督程序,使其受到侵害的权利得到及时的救济。
(二)检察机关的性质、职责决定了其有权对民事执行活动进行监督
宪法第一百二十九条规定“人民检察院是国家的法律监督机关”,《人民检察院组织法》第一条也作了同样的规定。这就决定了检察机关的性质和职能,国家将法律监督权力赋予了检察机关。而上述条文在赋予检察机关法律监督权的同时,并未对监督的范围作出任何限制性的规定。因此,笔者认为,应当以此为基础,对《民事诉讼法》第十四条规定中的“审判活动”进行正确理解。这里所称的“审判活动”应当是广义上的概念,而不仅仅局限于法院解决纠纷的诉讼活动。首先从立法上看,立法将民事执行程序纳入《民事诉讼法》之中。检察机关对民事审判活动实行法律监督是《民事诉讼法》的一项基本原则,统率全法。1991年4月2日,全国人大法律委员会主任王汉斌在《关于〈中华人民共和国民事诉讼法(试行)〉修改草案的说明》中指出:“执行时审判工作的一个十分重要的环节,它关系到法律和人民法院的尊严,有效地保障公民、法人和其他组织的合法权益,维护正常的社会经济秩序。目前有些地方人民法院在审判工作中执行难的问题比较突出。”可见,在《民事诉讼法》制定当时,不仅立法上对 “审判活动”采用的是广义论,而且就立法本意上看,民事执行显然也是包括在民事审判工作和审判活动中的。检察机关的民事执行的监督属于对民事诉讼监督的内容。其次,从民事审判和民事执行的关系来看,前者是后者的前提和基础,后者是前者的继续和发展,两者密不可分,只不过是在不同的诉讼阶段依照法定程序保护同一当事人的同一权利。[3]故笔者认为,检察机关作为行使国家法律监督权的专门机关,有权监督国家法律的统一实施与执行。检察机关不仅对法院审判活动有权进行监督,而且对法院的执行活动也有权进行监督。
三、构建检察机关民事执行监督权的几点立法构想
由于现行民诉法缺乏具体可操作的民事执行检察监督的规定,存在严重的立法漏洞,要彻底根治执行乱、执行难的问题,必须对民事执行检察监督的基本原则与监督方式进行立法,并尽可能将其具体化,以增强权威性和可操作性,以确保民事诉讼法的统一正确实施,维护法律权威与司法公正。
(一)确立执行检察监督原则。按照检察机关法律监督职能要求,执行检察监督原则应主要包括:1、法定原则,即监督权力法定、监督对象、事由法定、方式法定、程序法定;2、中立性原则,即检察机关要站在国家法制的立场上进行执行检察监督,而不是当事人的代理人;3、事后监督原则,即在执行程序结束或某一法律文书(如执行中止、变更被执行人裁定)作出之后进行监督。此处的执行程序结束时指某一阶段程序,而不是全部执行完毕。
(二)明确执行检察监督的方式。民事执行活动包括执行裁决和执行实施两种。[4]对于执行裁决,根据《民事诉讼法》第一百八十五条的规定,检察机关对法院的生效裁判如果发现确有错误,可以按照审判监督程序提出抗诉。对于执行实施行为进行监督,则不能采用抗诉方式,可以采用检察建议方式,向执行机构指出并要求纠正违反程序法和实体法有关规定的行为,确保公正执行维护社会正义。对于违法程度较为严重的情形,则可以向执行机构发出纠正违法通知书。当然,不论是提起抗诉还是提出检察建议、发出纠正违法通知书,都要以当事人或利害关系人的申请为前提。没有当事人或利害关系人提出申请,检察机关不应主动介入。
综上,检察机关对民事执行监督能起到保障和制约两个方面的作用,对合法的执行依法加以保障,对违法的执行加以制约,维护司法公正和司法权威,构建民事执行程序检察监督是法治的必然要求。
参考文献:
[1] 赵钢.民事执行检察监督的程序设计[N].检察日报,2007-05-22(03).
[2] 沈德咏.构建执行工作新模式[N].人民法院报,2001-07-23(08).
[3] 胡胜,陈莺,浅议民事执行监督[N].山西省政法管理干部学院学报,第21卷第2期
[4] 江伟,常廷彬,论检察机关对民事执行活动的法律监督[N].中南大学学报(社会科学版),第13卷第5期.
作者简介:
高峰,江苏省泰州市海陵区人民检察院。