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摘要我国农村社会养老保险的发展历程从上世纪80年代至今,经历了四个阶段的发展。针对其面临的外部挑战和固有弊端,不少地区均开展了积极探索与改革。基于此,国务院于2009年9月颁布《关于新农村社会养老保险试点的指导意见》。作为试点之一的湖北省武汉市相应出台《武汉市新型农村社会养老保险试行办法》,开始试点工作。新农保较传统型制度有不少亮点,但仍有进一步改进的空间。
关键词农村社会养老保险 新农保 《关于新农村社会养老保险试点的指导意见》
中图分类号:D632 文献标识码:A
一、 建立新型农村社会养老保险的必要性分析
(一)农村养老问题面临的外部挑战。
第一,人口老龄化日益严重。首先,老龄人口在总人口中比重大。据我国第五次人口普查结果,60岁以上老年人口为12,998万,占总人口的10.46%,其中乡村老年人口为8,556万,占全国老龄总人口的65.83%。其次,老龄化趋势发展迅速,又由于人口基数较大,该问题在农村比城市更突出。这将给农村劳动人口以巨大压力,为家庭养老带来沉重负担,急需农村社会养老保险制度(以下简称“农保制度”)为农村老年人口提供基本保障。
第二,传统家庭养老功能弱化。“养儿防老”这一中国传统养老模式的作用因社会经济转型加速、计划生育政策等因素影响而弱化。一方面,农村家庭结构由大家庭逐步转变为4-2-1或4-2-2模式,由多对夫妇供养一对老人变为一对夫妇供养一至两对老人。随着子女的出生和入学,家庭收入明显向其倾斜,家庭养老功能大大削弱。另一方面,大量青壮年外出打工导致“空巢家庭”的出现,客观上造成独居老人在精力和财力上获得的来自子女的关注和支持有所减少;主观上,传统孝道观念在现代人心中的淡化更加剧了建立农保制度的紧迫性。
第三,城市化和工业化进程冲击小农经济。作为生产和生活资料的土地在农村家庭经济中扮演重要角色,但随着城市化和工业化进程的加快,大量农村土地被政府以较低价格征用,农民得到的补助相比土地资源应该带来的收益显得微不足道,不少农民因此成为无地、无业、无保障的“三无”人员。土地保障功能明显下降,对农村人口养老问题造成潜在威胁。
(二)传统型农村社会养老保险存在的问题。
我国传统型农保制度以家庭自我养老为主、集体养老为辅,其探索过程分四个阶段:第一阶段(1986-1992年)是早期试点阶段;第二阶段(1992-1998年)是试点推广阶段;第三阶段(1998-2003年)为试点衰退、停滞滑坡阶段;第四阶段是2003年以后,进入新农保试点探索阶段。我国传统型农保制度在推行过程中逐步暴露出其固有弊端和实施不力的情况,主要问题如下:
第一,缺乏中央统一立法。农保制度演进过程中最具代表性、专门规范农保制度的法律规范是1992年1月民政部颁布实施的《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》),其他均为在此基础上修改而成的地方性法规。而该方案也因遵循原则、筹资渠道、养老金待遇等方面存在设计缺陷,实际操作性不强。由于缺乏统一立法,不少地区参保率低、基金运行困难,相关工作难以开展。尽管由于地区经济发展不平衡,不可能要求各地实施相同保障水平,但若任由地方政府构建各自的制度标准,必将造成区域间不平等,随着人口的流动性将带来一系列问题。因此,中央的统一原则和宏观调控对各地进行有效而持续的实践十分必要。
第二,保障水平低,覆盖范围不足。《基本方案》中对农民参保采取自愿原则,而中央给予的财力支持严重不足,集体经济整体实力不强,国家和集体的补助不到位,导致“个人缴费为主,集体补助为辅,国家政策扶持”的筹资模式实际成为个人养老储蓄模式,加上农民收入普遍不高,必然导致低保障水平,不少农民干脆放弃参保。
第三,农保基金保值增值困难。《基本方案》规定,“基金以县为单位统一管理,主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。由于缺乏合适的投资渠道和专业的投资人才,社保基金往往被存入银行,而银行利率和通胀率随经济形势的波动让养老保险基金难以保值,更难以增值。同时,缺乏对基金筹集、运营和发放的监督机制,基金被挪用、挤占等违规操作时有发生,加剧了农民对制度的不信任感。县级管理的低统筹造成资金的高度分散和管理不便使安全性问题成为隐患。
第四、制度设计公平灵活性不足。首先,公平性缺失。传统农保制度未设置统筹账户,缺乏社会互济性,保富不保贫——真正需要保障却无力缴纳保费者被排除在外,或被迫选择较低缴费档次,因而将来领取的养老金数额少,但收入较高的农民则多缴多得。其次,灵活性缺乏。制度设计并未充分估计地区间经济发展水平的差异,各地运行同一模式不利于制度推广。而县级统筹制将对保险关系的转移接续造成困难,对流动性人口极为不利。
二、新型农村养老保险的探索与实践
由于传统型农保制度面临严峻的外部挑战,加之固有弊端,建立新农保成为当务之急。各地纷纷开展实践,探索出一条农保改革之路。
在覆盖面和保障水平方面,各地农民积极参保,某些试点地区已实现全面覆盖,养老金待遇水平也有所提高。根据人力资源与社会保障部公布的《2008年全国社会保险情况》,截至2008年,全国已有464个县开展新农保探索,参保人数达1168万人。山东莱芜在2007年实施新农保,全市1070个村的老年农民几乎全部参保,与此前10年参保人数不足6万形成巨大反差。而从2008年起,江苏昆山70周岁以上者的养老金从每月160元提高到220元,70周岁以下者从每月130元提高到190元。北京市新农保规定的基础养老金为每人每月280元,平均养老金水平将上升至400元左右。
在资金筹集方面,主要有三种形式的探索:一是以政府倡导、个人自愿为特征的“自我保障”模式,以山东烟台和江苏阜宁为代表;第二种是以政府和集体经济补贴为特征的“社会保险与社会福利相结合”模式,以广东中山和江苏苏州为代表;第三种是“个人缴费、集体补助、政府扶持相结合”模式,以山东青岛为代表。
在基金管理方面,某些东部地区探索“政府主导下的市场运作”道路,由政府主导保证公益性,市场运作保证效率。政府财政补贴农民,并将包括农民筹资在内的所有资金交给经严格考察的保险公司运作。这种探索不需增加机构和人员,只需通过审计等监管方式,就可解决政府部门的养老保障基金管理难题,为农保基金的运作提供了新思路。
基于各地的探索经验和教训,国务院于2009年9月7日颁布《关于新农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》),我国以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为原则,正式开展新农保试点工作。这是中央首次以政策文件形式对此进行规范,新农保制度在覆盖范围、基金管理、政府补助方面均有明显改进,其进步性主要如下:
首先,在养老金支付结构上分为基础养老金和个人账户养老金两部分。基础养老金由中央和市区财政全额支付,为制度实施提供了有力保障,也在一定程度上提高了农民的参保积极性和未来的养老保障水平。
其次,政府不仅加大补助力度,使新农保养老金告别仅有个人账户积累的局面,还充分考虑地区间经济水平的差异,对中西部地区和东部地区给予不同比例的补助。同时要求地方政府进行配套补助,进一步加大保障力度。
再次,采取政府主导和农民自愿相结合的方式。尽管社会保险以其强制性区别于商业保险,但若强制所有农民参保,势必引发部分居民(如对制度本身或资金管理机构不信任者、因收入限制无法履行缴纳义务者)的抵触心理,不但不利于保障其基本生活,还可能使制度实施陷入僵局。因此,适当改变农保从属于社会保险的强制性特征应当得到支持。新农保提倡政府通过积极引导,配合一定补贴,再加上社会救济等形式,帮助农民实现基本养老保障。
湖北省武汉市目前有农业人口296万人,符合新农保参保条件的约百万。2009年11月21日,武汉市全面启动新农保试点。《武汉市新型农村社会养老保险试行办法》有两大亮点:第一,在国家规定的缴费标准上结合当地农民收入水平,每个档次翻一倍,还增加了1200元这一档次,鼓励农民多缴多得;第二,年满60周岁者领取的基础养老金提高为每月100元,再加上个人账户养老金,可有效减轻农民养老负担。
三、完善新型农村养老保险制度的建议
为进一步加快推进新农保工作,改善制度实施效果,提出如下完善建议:
第一,加快中央统一立法进程。全国统一的社会保障法是规范制度运行的有力保证,可在宏观上引导各地改革实践、约束行政和技术人员操作行为、保证基金筹集的稳定性和保值增值的安全性,确保我国农保事业健康发展。
第二,针对不同人群需求,建立多层次的农保制度。在制度的构建过程中,参保对象的经济能力和所在地区的经济发展水平固然是主要考虑因素,但社会保险作为一项公共产品,不同人群对它的需求状况也不可忽略。有关学者提出,我国农保的参保对象大致可分三类:一般农民、被征地农民和农民工。农保制度应当充分考虑其特点来建立。对被征地农民,政府补贴应主要由安置补助费和土地补偿费的一定比例组成,若仍不足,则由当地政府“兜底”。对有工资收入且流动性较强的农民工群体,因其工种的多样性,应进一步划分:与用人单位建立劳动关系者应被纳入现行制度,参加城镇职工养老保险;返乡务农者可在原籍所在地参保,在城务工期间的农民工养老保险个人账户基金并入原籍农保制度;从事流动性强工种的农民工参照乡镇企业职工养老保险办法参保。
第三,提高保障水平,加大中央和地方财政的支持力度。《指导意见》中规定的基础养老金标准并不足以保障基本生活,尽管有地方性补助和个人账户支持,但对于经济欠发达地区的贫困人口,中央财政补贴无疑是保障的主要来源。中央政府应进一步加大保障力度,对经济发展水平较低的地区予以更大政策倾斜。
第四,规范基金的运营和监管,确保其保值增值。新农保由各级人力资源和社会保障部门履行监管职责,定期公开参保人缴费和待遇等信息,接受公众监督。此外,还可引入独立于基金运营机构之外、具有权威性和公平性的社会监管机构,以制约农保管理部门的活动。
(作者单位:武汉大学)
注释:
曹云清,张占平,李斯.和谐社会下新型农村养老保险制度的思考.经济与管理,2009, 23(3).
张桦.中国农村养老保险制度研究,合作经济与科技,2008,11:116-117 .
董文成.中国农村养老保险制度的困境与问题分析,环渤海经济瞭望,2008,5:28-31.
黄昌炜.完善新型农村养老保险探析.经济与管理,2008,22(11):74-77.
周莹.新型农村社会养老保险制度模式的选择研究.学术交流.2009,9(9):129-133.
赵若彤.我国新型农村养老保险制度的发展思路.现代商业,2009,20:97-98.
万安娜.新型农村养老保险试点推行实践中的思考.大众商务,2009,9:62.
关键词农村社会养老保险 新农保 《关于新农村社会养老保险试点的指导意见》
中图分类号:D632 文献标识码:A
一、 建立新型农村社会养老保险的必要性分析
(一)农村养老问题面临的外部挑战。
第一,人口老龄化日益严重。首先,老龄人口在总人口中比重大。据我国第五次人口普查结果,60岁以上老年人口为12,998万,占总人口的10.46%,其中乡村老年人口为8,556万,占全国老龄总人口的65.83%。其次,老龄化趋势发展迅速,又由于人口基数较大,该问题在农村比城市更突出。这将给农村劳动人口以巨大压力,为家庭养老带来沉重负担,急需农村社会养老保险制度(以下简称“农保制度”)为农村老年人口提供基本保障。
第二,传统家庭养老功能弱化。“养儿防老”这一中国传统养老模式的作用因社会经济转型加速、计划生育政策等因素影响而弱化。一方面,农村家庭结构由大家庭逐步转变为4-2-1或4-2-2模式,由多对夫妇供养一对老人变为一对夫妇供养一至两对老人。随着子女的出生和入学,家庭收入明显向其倾斜,家庭养老功能大大削弱。另一方面,大量青壮年外出打工导致“空巢家庭”的出现,客观上造成独居老人在精力和财力上获得的来自子女的关注和支持有所减少;主观上,传统孝道观念在现代人心中的淡化更加剧了建立农保制度的紧迫性。
第三,城市化和工业化进程冲击小农经济。作为生产和生活资料的土地在农村家庭经济中扮演重要角色,但随着城市化和工业化进程的加快,大量农村土地被政府以较低价格征用,农民得到的补助相比土地资源应该带来的收益显得微不足道,不少农民因此成为无地、无业、无保障的“三无”人员。土地保障功能明显下降,对农村人口养老问题造成潜在威胁。
(二)传统型农村社会养老保险存在的问题。
我国传统型农保制度以家庭自我养老为主、集体养老为辅,其探索过程分四个阶段:第一阶段(1986-1992年)是早期试点阶段;第二阶段(1992-1998年)是试点推广阶段;第三阶段(1998-2003年)为试点衰退、停滞滑坡阶段;第四阶段是2003年以后,进入新农保试点探索阶段。我国传统型农保制度在推行过程中逐步暴露出其固有弊端和实施不力的情况,主要问题如下:
第一,缺乏中央统一立法。农保制度演进过程中最具代表性、专门规范农保制度的法律规范是1992年1月民政部颁布实施的《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》),其他均为在此基础上修改而成的地方性法规。而该方案也因遵循原则、筹资渠道、养老金待遇等方面存在设计缺陷,实际操作性不强。由于缺乏统一立法,不少地区参保率低、基金运行困难,相关工作难以开展。尽管由于地区经济发展不平衡,不可能要求各地实施相同保障水平,但若任由地方政府构建各自的制度标准,必将造成区域间不平等,随着人口的流动性将带来一系列问题。因此,中央的统一原则和宏观调控对各地进行有效而持续的实践十分必要。
第二,保障水平低,覆盖范围不足。《基本方案》中对农民参保采取自愿原则,而中央给予的财力支持严重不足,集体经济整体实力不强,国家和集体的补助不到位,导致“个人缴费为主,集体补助为辅,国家政策扶持”的筹资模式实际成为个人养老储蓄模式,加上农民收入普遍不高,必然导致低保障水平,不少农民干脆放弃参保。
第三,农保基金保值增值困难。《基本方案》规定,“基金以县为单位统一管理,主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。由于缺乏合适的投资渠道和专业的投资人才,社保基金往往被存入银行,而银行利率和通胀率随经济形势的波动让养老保险基金难以保值,更难以增值。同时,缺乏对基金筹集、运营和发放的监督机制,基金被挪用、挤占等违规操作时有发生,加剧了农民对制度的不信任感。县级管理的低统筹造成资金的高度分散和管理不便使安全性问题成为隐患。
第四、制度设计公平灵活性不足。首先,公平性缺失。传统农保制度未设置统筹账户,缺乏社会互济性,保富不保贫——真正需要保障却无力缴纳保费者被排除在外,或被迫选择较低缴费档次,因而将来领取的养老金数额少,但收入较高的农民则多缴多得。其次,灵活性缺乏。制度设计并未充分估计地区间经济发展水平的差异,各地运行同一模式不利于制度推广。而县级统筹制将对保险关系的转移接续造成困难,对流动性人口极为不利。
二、新型农村养老保险的探索与实践
由于传统型农保制度面临严峻的外部挑战,加之固有弊端,建立新农保成为当务之急。各地纷纷开展实践,探索出一条农保改革之路。
在覆盖面和保障水平方面,各地农民积极参保,某些试点地区已实现全面覆盖,养老金待遇水平也有所提高。根据人力资源与社会保障部公布的《2008年全国社会保险情况》,截至2008年,全国已有464个县开展新农保探索,参保人数达1168万人。山东莱芜在2007年实施新农保,全市1070个村的老年农民几乎全部参保,与此前10年参保人数不足6万形成巨大反差。而从2008年起,江苏昆山70周岁以上者的养老金从每月160元提高到220元,70周岁以下者从每月130元提高到190元。北京市新农保规定的基础养老金为每人每月280元,平均养老金水平将上升至400元左右。
在资金筹集方面,主要有三种形式的探索:一是以政府倡导、个人自愿为特征的“自我保障”模式,以山东烟台和江苏阜宁为代表;第二种是以政府和集体经济补贴为特征的“社会保险与社会福利相结合”模式,以广东中山和江苏苏州为代表;第三种是“个人缴费、集体补助、政府扶持相结合”模式,以山东青岛为代表。
在基金管理方面,某些东部地区探索“政府主导下的市场运作”道路,由政府主导保证公益性,市场运作保证效率。政府财政补贴农民,并将包括农民筹资在内的所有资金交给经严格考察的保险公司运作。这种探索不需增加机构和人员,只需通过审计等监管方式,就可解决政府部门的养老保障基金管理难题,为农保基金的运作提供了新思路。
基于各地的探索经验和教训,国务院于2009年9月7日颁布《关于新农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》),我国以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为原则,正式开展新农保试点工作。这是中央首次以政策文件形式对此进行规范,新农保制度在覆盖范围、基金管理、政府补助方面均有明显改进,其进步性主要如下:
首先,在养老金支付结构上分为基础养老金和个人账户养老金两部分。基础养老金由中央和市区财政全额支付,为制度实施提供了有力保障,也在一定程度上提高了农民的参保积极性和未来的养老保障水平。
其次,政府不仅加大补助力度,使新农保养老金告别仅有个人账户积累的局面,还充分考虑地区间经济水平的差异,对中西部地区和东部地区给予不同比例的补助。同时要求地方政府进行配套补助,进一步加大保障力度。
再次,采取政府主导和农民自愿相结合的方式。尽管社会保险以其强制性区别于商业保险,但若强制所有农民参保,势必引发部分居民(如对制度本身或资金管理机构不信任者、因收入限制无法履行缴纳义务者)的抵触心理,不但不利于保障其基本生活,还可能使制度实施陷入僵局。因此,适当改变农保从属于社会保险的强制性特征应当得到支持。新农保提倡政府通过积极引导,配合一定补贴,再加上社会救济等形式,帮助农民实现基本养老保障。
湖北省武汉市目前有农业人口296万人,符合新农保参保条件的约百万。2009年11月21日,武汉市全面启动新农保试点。《武汉市新型农村社会养老保险试行办法》有两大亮点:第一,在国家规定的缴费标准上结合当地农民收入水平,每个档次翻一倍,还增加了1200元这一档次,鼓励农民多缴多得;第二,年满60周岁者领取的基础养老金提高为每月100元,再加上个人账户养老金,可有效减轻农民养老负担。
三、完善新型农村养老保险制度的建议
为进一步加快推进新农保工作,改善制度实施效果,提出如下完善建议:
第一,加快中央统一立法进程。全国统一的社会保障法是规范制度运行的有力保证,可在宏观上引导各地改革实践、约束行政和技术人员操作行为、保证基金筹集的稳定性和保值增值的安全性,确保我国农保事业健康发展。
第二,针对不同人群需求,建立多层次的农保制度。在制度的构建过程中,参保对象的经济能力和所在地区的经济发展水平固然是主要考虑因素,但社会保险作为一项公共产品,不同人群对它的需求状况也不可忽略。有关学者提出,我国农保的参保对象大致可分三类:一般农民、被征地农民和农民工。农保制度应当充分考虑其特点来建立。对被征地农民,政府补贴应主要由安置补助费和土地补偿费的一定比例组成,若仍不足,则由当地政府“兜底”。对有工资收入且流动性较强的农民工群体,因其工种的多样性,应进一步划分:与用人单位建立劳动关系者应被纳入现行制度,参加城镇职工养老保险;返乡务农者可在原籍所在地参保,在城务工期间的农民工养老保险个人账户基金并入原籍农保制度;从事流动性强工种的农民工参照乡镇企业职工养老保险办法参保。
第三,提高保障水平,加大中央和地方财政的支持力度。《指导意见》中规定的基础养老金标准并不足以保障基本生活,尽管有地方性补助和个人账户支持,但对于经济欠发达地区的贫困人口,中央财政补贴无疑是保障的主要来源。中央政府应进一步加大保障力度,对经济发展水平较低的地区予以更大政策倾斜。
第四,规范基金的运营和监管,确保其保值增值。新农保由各级人力资源和社会保障部门履行监管职责,定期公开参保人缴费和待遇等信息,接受公众监督。此外,还可引入独立于基金运营机构之外、具有权威性和公平性的社会监管机构,以制约农保管理部门的活动。
(作者单位:武汉大学)
注释:
曹云清,张占平,李斯.和谐社会下新型农村养老保险制度的思考.经济与管理,2009, 23(3).
张桦.中国农村养老保险制度研究,合作经济与科技,2008,11:116-117 .
董文成.中国农村养老保险制度的困境与问题分析,环渤海经济瞭望,2008,5:28-31.
黄昌炜.完善新型农村养老保险探析.经济与管理,2008,22(11):74-77.
周莹.新型农村社会养老保险制度模式的选择研究.学术交流.2009,9(9):129-133.
赵若彤.我国新型农村养老保险制度的发展思路.现代商业,2009,20:97-98.
万安娜.新型农村养老保险试点推行实践中的思考.大众商务,2009,9:62.