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人们常说财政部门是“当家理财”的。其实,在民主政治制度下,就本质而言,公共财政的最高“当家人”是人民代表机构——各级人民代表大会及其常委会,他们才有权批准财政收入的开征和每年财政资金的使用方案;即使在行政层面,公共财政的直接“当家人”也是各级政府以及领导政府的各级党委。从理财角度考察,各级政府是财政预算编制和执行的法定主体,负责征收和使用财政资金的各个公共部门在理财方面都承担着一定责任因而也拥有相应的权力;财政部门作为综合管理公共财政事务的专设行政机关,只是党委、政府理财的参谋部、组织部和总账房。因此,严格地讲,财政部门对公共财政,既不是“当家人”,也不是完全意义上的“理财人”——难以承担全部的理财责任,从而也不具有完备的财政权。尽管如此,各级财政部门对于有效发挥财政职能、促进科学发展、增进人民福祉仍担负着极其重大而光荣的使命。这是由公共财政的重要性所决定的。经济学鼻祖亚当·斯密说过,公共财政乃“庶政之母”。从现代经济学角度看,金融是现代市场经济的“心脏”,而公共财政则是现代公共经济的“心脏”,是政府发挥职能的主要物质基础和基本政策手段。同时,公共财政具有经济和政治双重性质,公共财政制度和管理水平如何,直接影响财政职能的有效发挥,进而影响经济社会科学发展,以至关系到政治现代化程度,与国家兴盛、人民幸福紧密关联。
公共财政职能的有效发挥需要具备一系列条件。除了其他因素以外,最重要的是全面构建起一整套现代公共财政体系,具体包括公共财政收入体系、公共财政支出体系、公共财政预算体系、公共财政政策体系、公共财政责权配置规则体系、公共财政制度体系、公共财政管理体系和公共财政监督体系八个方面。经过30年来改革发展,我国公共财政体系与以前相比有了巨大进步,但距离现代化要求还相差甚远,集中表现为科学化水平不高、民主化程度不强、法治化级别不够。有鉴于此,党的十七大明确提出完善公共财政体系的任务,近期中央领导进一步强调要加快构建适应科学发展观要求的财政体制。所以,我们必须以不断提高我国公共财政体系的现代化水平为目标,坚持不懈地全面推进财政领域的改革创新。
一、公共财政收入体系的创新
从本质上看,公共财政收入是社会成员为获得公共物品和公共服务所支付的价格,即广义政府为满足社会公共需要、凭借政治权力和财产权利、通过各种途径取得的各种形式收入的总和,包括:公共权力机构凭借政治权力征收的税款、规费、罚没,凭借财产权利获取的租赋、利润、利息和使用费、出让金,以及凭借公信力组织的债务收入。
从大类上区分,财政收入包括税收和非税收入两种。税收又可分为流转税、收益税、财产税、资源税和行为税。非税收入则包括各种国有资产收益、收费、罚没和债务收入等。现代财政收入一般以税收为主体,以非税收入为补充,前者一般占公共收入的90%左右。
从形式上区分,财政收入有货币收入和实物收入两种。前者占公共收入的比例随着社会经济商品化进程逐步提高,现代公共收入几乎全部都是货币形式的。
从功能角度考察,财政收入具有保障公共支出和调节经济社会生活两大功能。随着经济社会发展,公共权力机构对公共收入调节功能的运用越来越广泛、越来越自觉。比如,运用税收调节经济发展方式、促进科技进步、防止污染、保护环境、缩小收入差距,运用罚没手段辅助惩治不法行为,运用国债调节社会供求,甚至运用税收和收费调节人类本身的生育行为,等等。
目前,我国公共财政收入体系改革创新的主要方向和任务包括:(一)全面提升财政收入的立法层次,所有税收都要有法律依据,非税收入至少也要有地方法规作为征收依据;(二)增强财政收入的调节功能,充分发挥各项财政收入促进经济社会科学发展的作用;(三)取消预算外收入,将所有政府收入纳入统一的政府预算管理,置于各级人民代表大会及其常委会的监督之下;(四)将适宜变为税的各种基金和收费全部升级为税收,以提高征收和管理的规范程度;(五)通过立、改、废,进一步健全和完善税收体系。
二、公共财政支出体系的改革创新
公共财政支出是公共权力机构根据一定时期内实现自身职能的需要,对通过各种渠道、各种形式集中起来的财政资金在不同用途上进行的分配和使用。财政支出直接为国家行使职能提供财力保证,维持国家机器正常运转,支撑向公民、企业和其他经济活动主体提供公共物品和公共服务的公共经济活动。财政支出结构体现政府施政目标和政策意图,反映政府活动的方向和范围,弥补市场机制自发调节的缺陷,调节和引导民间经济资源的配置,调控民间经济运行的规模与结构,促进科技进步、经济质量提高和可持续发展,从而保证整个社会资源合理配置、有效利用和国民经济健康发展。
公共财政支出体系通常由公共权力机构运转支出、公益性社会事业发展支出、社会保障和公共福利支出、公共工程支出、经济和社会调节支出五部分构成。从与使用主体是否一致的角度,公共支出形式可分为直接支出和转移支付两种,其中转移支付还可从接受对象角度进一步分为政府间转移支付和对公民、企业及其他组织的转移性支出。
公共财政支出的功能包括保障和调节两大方面。保障就是为公共权力机构行使职能、提供公共物品和公共服务供给经费。从这个角度看,公共财政资金就如同营卫细胞组织物质和能量的血液;公共权力机构存在和发挥职能,一刻也离不开公共支出。调节就是通过支出预算安排与具体执行,引导经济活动主体的行为方向,调节经济社会结构。
目前,我国公共财政支出体系改革创新的主要方向和任务在于:(一)按照政府与市场分工规律,进一步明晰财政供给范围,彻底解决“越位”与“缺位”并存的问题;(二)按照效益外溢性原理,清晰界定各级政府的支出责任,解决好经济社会发展领域财政支出责任纵向交叉重叠的问题;(三)分类整合一般预算、政府基金和预算外资金,集中财力办大事;(四)提升财政支出管理的科学化、精细化水平;(五)强化财政支出的绩效问责机制,进一步提高财政支出效果。
三、公共财政预算体系的改革创新
公共财政预算是一定时期内的公共财政收支计划,其基本功能是将财政收入和财政支出这两个财政资金运行阶段从数量与结构上对接起来,达到某种平衡(从传统意义上的年度平衡到凯恩斯主义的周期平衡)。公共预算作为统筹安排全部公共收支的事务,在功能方面如同动物的“心脏”,处于整个公共财政运作的中心环节。
公共预算体系,依据财政资金运行两大阶段通常分为公共收入预算和公共支出预算;按其所计划的时期分为年度预算和中长期预算。目前我国的公共预算体系是按照财政资金性质和用途构建的,包括一般预算、政府基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算和预算外收支计划;同时依据组织方式,又将公共预算按照政府功能预算和各个公共管理部门预算两种形式具体编制和执行。
财政预算编制和执行是公共权力机构实施公共财政政策的基本载体,从而是公共财政发挥资源配置和稳定发展职能的主要途径。公共收入计划决定社会资源总量中公共经济与民间经济各自所占份额,公共支出计划则将公共财政资源分别配置于公共权力机构的各种具体职能,即不同种类公共物品和公共服务的生产或提供上。不仅如此,公共收入和支出预算还具体决定公共财政调节民间经济活动、调控社会需求总量和控制居民收入差距的力度与结构。
目前,我国公共财政预算体系改革创新的主要方向和任务在于:(一)强化政府预算的完整性,将所有政府收支全部纳入预算管理,置于人民代议机关的决策与监督之下;(二)将预算审核管理权集中于同级政府财政部门,取消其他部门对预算资金的二次分配权,以便使财政资金配置更好地服务于政府施政目标;(三)建立健全一般公共预算、基金预算、社会保障预算和国有资本经营预算既相对独立又相互衔接的复式预算体系;(四)强化零基预算法和标准预算法的应用,提升预算编制的精细化水平,将预算编制得更加科学;(五)普遍实行预算资金的绩效管理,强化各个公共部门使用财政资金的绩效责任;(六)有序推进参与式预算,提高社会公众参与公共预算选择的深度,扩大预算民主。
四、公共财政政策体系的改革创新
政策是指政治活动主体的施政策略,也泛指各种社会组织为实现目标而自觉制定的倾向性对策方略。公共财政政策就是公共权力机构为实现自身职能目标而制定的指导财政事务的施政策略。公共财政收支及其预算在遵循其自身基本规律的前提下,必须在财政政策指导下进行。因此,公共财政政策是制导公共财政全部活动的引擎。
公共财政政策体系包括公共收入政策、公共支出政策和公共预算政策等。具体而言,公共收入政策又包括税收政策和各种非税收入政策,公共支出政策也可以按其内部类别细分,公共预算政策则可分为总量政策和结构政策。公共预算总量政策按其对社会总供求的影响,又可分为扩张性政策、紧缩性政策和中性政策。公共财政政策的不同组成部分各有其特殊功能。公共权力机构根据每个时期的调控需要和不同部分财政政策的特有功能,对它们既可以单独运用,也可以组合运用。
当前,我国财政政策体系改革创新的主要方向和任务在于:(一)从定性角度,强化政策制定和出台的科学论证机制,最大限度地避免政策的负效应;(二)从定量角度,要兼顾需要与可能,对政策引起的减收和增支进行可行性论证,避免超过财政承受能力出台政策,以保证政策得到贯彻落实;(三)赋予财政部门按照统筹平衡原则对政策进行定性和定量分析论证的职能,克服政出多门导致的重复、抵触、超过承受力等种种弊端。总之,要努力增强财政政策体系的科学性,提高政策效果。
五、公共财政责权配置规则体系的改革创新
由于公共财政资金是营卫整个公共权力机构系统所有细胞组织物质和能量的“血液”,所以,公共财政管理涉及公共权力机构的各方面、各层次所有总分组织,他们都不同程度地担负着公共财政管理职责,并应享有相应的管理权力。只有在公共权力机构的横向各系统、纵向各层级主体之间明晰而合理地配置公共财政责任和权力,才能保证整个公共财政有序和有效运行。不同方向的公共财政责权配置都需要遵循一定规则,这些配置规则构成复杂的系统,就是所谓公共财政体制。
公共财政体制是纵横交错的庞大系统,包括一个基础环节和横向、纵向两大系列。然而,通常人们说到财政体制不仅忽略其基础环节、只知纵向而不知横向,而且又将纵向财政体制仅仅归结为财政收入划分,由此造成只见树木、不见森林的误解。
公共财政体制的基础环节,是整个公共财政的责任与权力,具体表现为由公共经济与民间经济分界所决定的公共财政收范围。其合理边界应当是市场机制配置资源“失灵”的领域;超过这一边界就是“越位”,达不到这一边界就“缺位”。
横向财政体制包括两个层次:其一,是同一层级公共权力机构内部立法、行政、司法三大主体之间财政管理责权的配置;其二,是行政机关即狭义的政府内部财政部门与其他公共管理部门之间财政管理责权的配置。
纵向财政体制实际上也包括两个层次:其一,是各层级公共权力机构之间财政责权的配置,具体包括财政支出责任划分、财政收入决策责权和财政收入归属划分、财政转移支付三个环环相扣的组成部分;其二,是同级行政机关内部纵向财政管理责权的划分,包括政府与其财政部门之间、财政部门与其他公共事务管理部门之间、各个公共事务部门与其二级三级预算单位之间财政管理责权的划分。
无论横向还是纵向财政体制,都可按其责权集散程度区分为两种基本模式:一种是相对集权模式,另一种是相对分权模式。集权的财政体制有利于高层公共权力机构统筹全局地配置公共资源,分权的财政体制有利于调动多个公共事务管理主体的积极性,可谓各有其长、各有其短。科学的财政体制应当取二者之长、避二者所短。
当前,我国公共财政体制改革创新的主要方向和任务在于:(一)进一步明晰划分财政配置资源和市场配置资源的范围,避免政府投入的挤出效应;(二)将横向财政体制科学化提上改革日程,在立法、行政、司法机关之间以及不同行政部门之间正确而明晰地配置财政管理责权;(三)推进纵向财政体制的科学化,正确而明晰地划分各层级政府的财政支出责任,相应调适政府间财政收入归属和财政收入权的划分,按照扩大一般、收缩专项的原则调整政府间转移支付结构;(四)实现财政体制的法制化,增强其稳定性。
此外,财政制度、财政管理和财政监督体系同样面临改革创新任务,限于篇幅,在此存而不论。
(作者单位:河北省财政厅)
公共财政职能的有效发挥需要具备一系列条件。除了其他因素以外,最重要的是全面构建起一整套现代公共财政体系,具体包括公共财政收入体系、公共财政支出体系、公共财政预算体系、公共财政政策体系、公共财政责权配置规则体系、公共财政制度体系、公共财政管理体系和公共财政监督体系八个方面。经过30年来改革发展,我国公共财政体系与以前相比有了巨大进步,但距离现代化要求还相差甚远,集中表现为科学化水平不高、民主化程度不强、法治化级别不够。有鉴于此,党的十七大明确提出完善公共财政体系的任务,近期中央领导进一步强调要加快构建适应科学发展观要求的财政体制。所以,我们必须以不断提高我国公共财政体系的现代化水平为目标,坚持不懈地全面推进财政领域的改革创新。
一、公共财政收入体系的创新
从本质上看,公共财政收入是社会成员为获得公共物品和公共服务所支付的价格,即广义政府为满足社会公共需要、凭借政治权力和财产权利、通过各种途径取得的各种形式收入的总和,包括:公共权力机构凭借政治权力征收的税款、规费、罚没,凭借财产权利获取的租赋、利润、利息和使用费、出让金,以及凭借公信力组织的债务收入。
从大类上区分,财政收入包括税收和非税收入两种。税收又可分为流转税、收益税、财产税、资源税和行为税。非税收入则包括各种国有资产收益、收费、罚没和债务收入等。现代财政收入一般以税收为主体,以非税收入为补充,前者一般占公共收入的90%左右。
从形式上区分,财政收入有货币收入和实物收入两种。前者占公共收入的比例随着社会经济商品化进程逐步提高,现代公共收入几乎全部都是货币形式的。
从功能角度考察,财政收入具有保障公共支出和调节经济社会生活两大功能。随着经济社会发展,公共权力机构对公共收入调节功能的运用越来越广泛、越来越自觉。比如,运用税收调节经济发展方式、促进科技进步、防止污染、保护环境、缩小收入差距,运用罚没手段辅助惩治不法行为,运用国债调节社会供求,甚至运用税收和收费调节人类本身的生育行为,等等。
目前,我国公共财政收入体系改革创新的主要方向和任务包括:(一)全面提升财政收入的立法层次,所有税收都要有法律依据,非税收入至少也要有地方法规作为征收依据;(二)增强财政收入的调节功能,充分发挥各项财政收入促进经济社会科学发展的作用;(三)取消预算外收入,将所有政府收入纳入统一的政府预算管理,置于各级人民代表大会及其常委会的监督之下;(四)将适宜变为税的各种基金和收费全部升级为税收,以提高征收和管理的规范程度;(五)通过立、改、废,进一步健全和完善税收体系。
二、公共财政支出体系的改革创新
公共财政支出是公共权力机构根据一定时期内实现自身职能的需要,对通过各种渠道、各种形式集中起来的财政资金在不同用途上进行的分配和使用。财政支出直接为国家行使职能提供财力保证,维持国家机器正常运转,支撑向公民、企业和其他经济活动主体提供公共物品和公共服务的公共经济活动。财政支出结构体现政府施政目标和政策意图,反映政府活动的方向和范围,弥补市场机制自发调节的缺陷,调节和引导民间经济资源的配置,调控民间经济运行的规模与结构,促进科技进步、经济质量提高和可持续发展,从而保证整个社会资源合理配置、有效利用和国民经济健康发展。
公共财政支出体系通常由公共权力机构运转支出、公益性社会事业发展支出、社会保障和公共福利支出、公共工程支出、经济和社会调节支出五部分构成。从与使用主体是否一致的角度,公共支出形式可分为直接支出和转移支付两种,其中转移支付还可从接受对象角度进一步分为政府间转移支付和对公民、企业及其他组织的转移性支出。
公共财政支出的功能包括保障和调节两大方面。保障就是为公共权力机构行使职能、提供公共物品和公共服务供给经费。从这个角度看,公共财政资金就如同营卫细胞组织物质和能量的血液;公共权力机构存在和发挥职能,一刻也离不开公共支出。调节就是通过支出预算安排与具体执行,引导经济活动主体的行为方向,调节经济社会结构。
目前,我国公共财政支出体系改革创新的主要方向和任务在于:(一)按照政府与市场分工规律,进一步明晰财政供给范围,彻底解决“越位”与“缺位”并存的问题;(二)按照效益外溢性原理,清晰界定各级政府的支出责任,解决好经济社会发展领域财政支出责任纵向交叉重叠的问题;(三)分类整合一般预算、政府基金和预算外资金,集中财力办大事;(四)提升财政支出管理的科学化、精细化水平;(五)强化财政支出的绩效问责机制,进一步提高财政支出效果。
三、公共财政预算体系的改革创新
公共财政预算是一定时期内的公共财政收支计划,其基本功能是将财政收入和财政支出这两个财政资金运行阶段从数量与结构上对接起来,达到某种平衡(从传统意义上的年度平衡到凯恩斯主义的周期平衡)。公共预算作为统筹安排全部公共收支的事务,在功能方面如同动物的“心脏”,处于整个公共财政运作的中心环节。
公共预算体系,依据财政资金运行两大阶段通常分为公共收入预算和公共支出预算;按其所计划的时期分为年度预算和中长期预算。目前我国的公共预算体系是按照财政资金性质和用途构建的,包括一般预算、政府基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算和预算外收支计划;同时依据组织方式,又将公共预算按照政府功能预算和各个公共管理部门预算两种形式具体编制和执行。
财政预算编制和执行是公共权力机构实施公共财政政策的基本载体,从而是公共财政发挥资源配置和稳定发展职能的主要途径。公共收入计划决定社会资源总量中公共经济与民间经济各自所占份额,公共支出计划则将公共财政资源分别配置于公共权力机构的各种具体职能,即不同种类公共物品和公共服务的生产或提供上。不仅如此,公共收入和支出预算还具体决定公共财政调节民间经济活动、调控社会需求总量和控制居民收入差距的力度与结构。
目前,我国公共财政预算体系改革创新的主要方向和任务在于:(一)强化政府预算的完整性,将所有政府收支全部纳入预算管理,置于人民代议机关的决策与监督之下;(二)将预算审核管理权集中于同级政府财政部门,取消其他部门对预算资金的二次分配权,以便使财政资金配置更好地服务于政府施政目标;(三)建立健全一般公共预算、基金预算、社会保障预算和国有资本经营预算既相对独立又相互衔接的复式预算体系;(四)强化零基预算法和标准预算法的应用,提升预算编制的精细化水平,将预算编制得更加科学;(五)普遍实行预算资金的绩效管理,强化各个公共部门使用财政资金的绩效责任;(六)有序推进参与式预算,提高社会公众参与公共预算选择的深度,扩大预算民主。
四、公共财政政策体系的改革创新
政策是指政治活动主体的施政策略,也泛指各种社会组织为实现目标而自觉制定的倾向性对策方略。公共财政政策就是公共权力机构为实现自身职能目标而制定的指导财政事务的施政策略。公共财政收支及其预算在遵循其自身基本规律的前提下,必须在财政政策指导下进行。因此,公共财政政策是制导公共财政全部活动的引擎。
公共财政政策体系包括公共收入政策、公共支出政策和公共预算政策等。具体而言,公共收入政策又包括税收政策和各种非税收入政策,公共支出政策也可以按其内部类别细分,公共预算政策则可分为总量政策和结构政策。公共预算总量政策按其对社会总供求的影响,又可分为扩张性政策、紧缩性政策和中性政策。公共财政政策的不同组成部分各有其特殊功能。公共权力机构根据每个时期的调控需要和不同部分财政政策的特有功能,对它们既可以单独运用,也可以组合运用。
当前,我国财政政策体系改革创新的主要方向和任务在于:(一)从定性角度,强化政策制定和出台的科学论证机制,最大限度地避免政策的负效应;(二)从定量角度,要兼顾需要与可能,对政策引起的减收和增支进行可行性论证,避免超过财政承受能力出台政策,以保证政策得到贯彻落实;(三)赋予财政部门按照统筹平衡原则对政策进行定性和定量分析论证的职能,克服政出多门导致的重复、抵触、超过承受力等种种弊端。总之,要努力增强财政政策体系的科学性,提高政策效果。
五、公共财政责权配置规则体系的改革创新
由于公共财政资金是营卫整个公共权力机构系统所有细胞组织物质和能量的“血液”,所以,公共财政管理涉及公共权力机构的各方面、各层次所有总分组织,他们都不同程度地担负着公共财政管理职责,并应享有相应的管理权力。只有在公共权力机构的横向各系统、纵向各层级主体之间明晰而合理地配置公共财政责任和权力,才能保证整个公共财政有序和有效运行。不同方向的公共财政责权配置都需要遵循一定规则,这些配置规则构成复杂的系统,就是所谓公共财政体制。
公共财政体制是纵横交错的庞大系统,包括一个基础环节和横向、纵向两大系列。然而,通常人们说到财政体制不仅忽略其基础环节、只知纵向而不知横向,而且又将纵向财政体制仅仅归结为财政收入划分,由此造成只见树木、不见森林的误解。
公共财政体制的基础环节,是整个公共财政的责任与权力,具体表现为由公共经济与民间经济分界所决定的公共财政收范围。其合理边界应当是市场机制配置资源“失灵”的领域;超过这一边界就是“越位”,达不到这一边界就“缺位”。
横向财政体制包括两个层次:其一,是同一层级公共权力机构内部立法、行政、司法三大主体之间财政管理责权的配置;其二,是行政机关即狭义的政府内部财政部门与其他公共管理部门之间财政管理责权的配置。
纵向财政体制实际上也包括两个层次:其一,是各层级公共权力机构之间财政责权的配置,具体包括财政支出责任划分、财政收入决策责权和财政收入归属划分、财政转移支付三个环环相扣的组成部分;其二,是同级行政机关内部纵向财政管理责权的划分,包括政府与其财政部门之间、财政部门与其他公共事务管理部门之间、各个公共事务部门与其二级三级预算单位之间财政管理责权的划分。
无论横向还是纵向财政体制,都可按其责权集散程度区分为两种基本模式:一种是相对集权模式,另一种是相对分权模式。集权的财政体制有利于高层公共权力机构统筹全局地配置公共资源,分权的财政体制有利于调动多个公共事务管理主体的积极性,可谓各有其长、各有其短。科学的财政体制应当取二者之长、避二者所短。
当前,我国公共财政体制改革创新的主要方向和任务在于:(一)进一步明晰划分财政配置资源和市场配置资源的范围,避免政府投入的挤出效应;(二)将横向财政体制科学化提上改革日程,在立法、行政、司法机关之间以及不同行政部门之间正确而明晰地配置财政管理责权;(三)推进纵向财政体制的科学化,正确而明晰地划分各层级政府的财政支出责任,相应调适政府间财政收入归属和财政收入权的划分,按照扩大一般、收缩专项的原则调整政府间转移支付结构;(四)实现财政体制的法制化,增强其稳定性。
此外,财政制度、财政管理和财政监督体系同样面临改革创新任务,限于篇幅,在此存而不论。
(作者单位:河北省财政厅)