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中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022）年》明确提出，“发展乡村普惠金融”“建立健全农村信用体系”。一段时期以来，按照党中央、国务院关于“三农”工作和社会信用体系建设的决策部署，各地方、各有关部门扎实推进农村信用体系建设，农村信用环境显著改善，乡村普惠金融不断深化，为农业增产、农民增收提供了资金保障。“十四五”时期，全面推进乡村振兴为农村信用体系建设赋予了新的内涵和使命。有关方面应当在认真总结前期成效的基础上，深入研究当前农村信用体系仍然存在的问题和短板，以改进工作组织方式、加强信息归集共享、优化信用评级机制为切入点，进一步发挥农村信用体系的基础性作用，推动乡村普惠金融走向纵深。
一、农村信用体系对发展乡村普惠金融的重要意义
普惠金融（Inclusive Finance）是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。由于农户和农业经营主体信息不对称、信用不充分等原因，我国长期存在农村金融供给不足的现象，农村地区成为普惠金融的主战场和主阵地。“尤努斯”模式的本土试验表明，我国农村地区并不缺乏信用，农户和农业经营主体有着迫切的借贷需求且具有良好的还贷意愿，农村金融生态欠佳的根本原因是缺少一个健全的信用体系。
二、当前我国农村信用体系存在的问题和短板
（一）农村信用体系与农村经济社会特征不匹配
当前，我国农村正处在从“圈层社会”向契约社会转轨的过程中，二元结构下的农村经济和信用形式存在着明显有别于城市的特征。这些特征加大了农村信用体系建设的难度，对普惠金融的深化形成了掣肘。首先，我国农村地区的市场化程度相对较低，信用体系建设更多地依赖于政府的引导和推动。而部分地方政府未能充分认识农村信用体系对当地经济社会发展的重要性，在政策支持、资金投入、人员配置等方面的支持力度严重不足。其次，农村经济活动范围相对狭小，不同地区的经济社会发展存在明显的地域性特征，其信用特征也存在显著差异，这与信用体系广泛覆盖、标准统一、充分共享、结果互认的内在逻辑相矛盾。再次，依附于农村经济的信用及其信用信息具有量小、零散的特点，而且农村地区信息化、数字化程度相对较低，信用信息采集难度大、成本高、效率低，使得征信业务在农村地区难以广泛、高效开展。
（二）农村信用信息的采集共享机制尚未健全
由于客观条件制约和推动力度不足，当前我国大部分农村地区还未实现信用信息的充分归集和有效共享，涉农金融机构难以实现对农户和农业经营主体的“精准画像”，尽调成本过高导致普惠金融服务覆盖面难以扩大，信用体系对普惠金融的支撑作用还有待加强。一是缺少专业化的征信机构。由于农村地区市场化程度较低，且信用信息采集成本较高，第三方信用服务机构进入农村市场的积极性不高。在很多地区，农村信用合作社实质上充当了信用信息采集机构，而这一安排违背了征信业务的“第三方”原则，缺少客观性。同时，中国人民银行征信系统尚未对村镇银行、小额借贷公司等涉农村金融机构实现对接全覆盖，且不掌握未与金融机构产生借贷关系农户和农业经营主体的信用信息。二是信用信息未能充分共享。多数地区尚未制定统一的农户和农业经营主体信用信息采集标准，也未建立数据交换的信息化基础设施，不具备信用信息有效共享的基础条件。同时，多数农村信用合作社采集的信用信息只供本系统内部使用，缺少与其他涉农金融机构的共享共用机制，信用信息的广泛、深化应用受到局限。此外，乡镇一级政府掌握着大量与信用强相关的政府信息，而多数涉农金融机构和征信机构较难获得并利用此类信息。
（三）农户和农业经营主体信用评级方法不尽合理
信用评级是农村信用体系运行的关键一环，可为涉农金融机构提供信贷决策参考，从而降低尽调成本，提高农户和农业经营主体贷款可得性。然而，当前多数农村地区信用评级方法还不够科学合理，一定程度上制约了农村信用体系支撑普惠金融的作用。主要问题表现在：一是信用评价指标缺乏统一标准。各地信用评价标准不一致，部分评价指标生搬硬套，评价方法主观性强、随意性大，无法全面真实地反映农户和农业经营主体信用状况。虽然一些地方政府出台了管理办法，但在执行中主观因素占比过大，甚至存在失真、失实的现象。二是评价结果应用范围较为局限。一方面，由于各类评级主体偏好不一，评级结果各异，甚至存在不同机构对同一主体的评价结果存在极大差异的情况，评价结果难以在不同机构间共享使用。另一方面，评级结果与评级对象生产生活关联度较低，难以形成对失信农户的制约，因此评级结果应用场景需要进一步拓展。三是多数地方评价周期长，结果更新慢，无法及时准确反映农户和农业经营主体信用状况，以至于评级结果的可用性较差。
三、优化我国农村信用体系的对策建议
（一）构建与农村经济社会特征相匹配的信用体系
1、双轮驱动，坚持“政府先行，市场跟进”的原则，形成多元互补的农村信用体系
基层地方政府应当在农村信用体系建设中发挥主导作用，将构建农村信用体系列入当地乡村振兴规划的重点工程，统一协调农村信用体系的各个构成，依托各区县政府、各有关部门系统性分步推进。鼓励有条件的地方建立准公益性征信机构，突出公共产品属性，在数据交换平台建设和运营、信用评级指标设计和实施、信用产品的开发和应用等方面发挥先导性、基础性作用。同时，探索引导市场化征信机构进入“三农”领域，借助其在城市征信业务中积累的成熟经验和先进技术，开展公共信用信息、金融信用信息和市场信用信息的整合共享和深度应用，为涉农金融机构提供征信服务。
2、因地制宜，根据各地自身特点有针对性地开展农村信用體系建设
农村信用活动具有范围狭小的特点，因此以县为单位开展农村信用体系建设更为适宜。建设过程中要科学把握各地差异和特点，不能搞“一刀切”，不宜搞统一模式，要根据当地社会文化特征、经济发展水平、信息化程度、产业结构和布局精准施策。在前期实践过程中，部分地区结合当地特色形成的农村信用体系建设模式和经验，可供各地在结合自身实际的基础上参考借鉴。例如，广西田东涉农金融机构结合当地芒果产业发展前景和农户信用状况，为芒果种植大户发放信用担保贷款。江苏睢宁根据当地农村电商云集的特点，启动“征信+电商”双轮驱动计划，实施信用培育和信贷增信等一系列举措，为农户开展电子商务提供“电商贷”等金融服务。 3、双管齐下，探索打造官方信用和民间信用相结合的双重保障体系
民间信用由特殊圈层内部某人的“口碑”积累而成，虽然这种民间信用机制不够规范，但其采集成本极低，在特定圈层内可方便地共享，一定程度上可起到“贷前调查”的作用。涉农金融机构可探索在传统征信的基础上，鼓励基层信贷员对借款人的“口碑”和“人品”进行了解，如有无赌博嗜好等，并作为信贷决策的参考因素。
（二）优化农村信用信息的采集共享应用机制
1、完善和创新信用信息采集工作
一是要加强对信用信息采集工作的监督管理，注重对信息主体的权益保护，明确信用信息采集的边界，确保信息采集和使用机构严格按照《征信业管理条例》有关规定开展信息采集工作。二是要探索通过数字化手段开展信用信息采集。借助手机客户端将信息采集端口拓展到专职采集员、农户、企业、三农金融服务室、金融机构、政府部门等六类信息提供者，建立信息主体自主发起信息更新的机制，实现农户信用信息采集的分散化、动态化和交叉验证。三是有条件的地方可以建立专门的信用信息采集机构，提高信息采集的专业化程度。如邳州市在农村地区共设立540个金融综合服务站，作为农信信息采集和更新的中枢，通过将贷款业务申请与信息采集绑定的方式大幅提升信息采集的针对性和更新效率。
2、推动信用信息依法有序共享
各市县应当建立多部门参与的信用信息归集共享协调机制，按照各部门权责事项清单制定公共信用信息基础目录，明确各项信息的更新周期和频率，建立监督考核奖励机制，确保有关部门共享信用信息的积极性。加快制定信用信息采集标准规范，统一数据内容、数据格式、数据接口等要求，便于数据在不同平台间顺畅有序流动，打破“重复采集、多头采集”的局面，实现“一次录入，多次使用”的效果。建立完善信用信息基础设施，推动各市县构建域内共享的涉农信用信息数据库，对各类主体基本信息、土地承包经营权流转信息、银行信贷信息、水电煤气信息以及行政许可、行政处罚等信息进行归集。以统一社会信用代码为标识，实现对新型农业经营主体信用信息的归集共享和穿透式应用。探索通过市场化方式将农村信用合作社前期积累的农户信用信息进行采购、加工和整合，并纳入涉农信用信息数据库。
3、建立健全农村信用综合服务平台
各地方可依托本地信用信息共享平台建立具有地方特色的农村信用综合服务平台，深入开发农村“信易贷”，推动乡村数字普惠金融落地见效。不断完善平台功能，建立产品发布、供需匹配、白名单筛选、贷后跟踪监测等功能，结合农村用户特点和使用习惯持续优化功能，切实提升平台便捷度和友好度。加强信用信息深度应用，与全国“信易贷”平台、当地涉农信用信息数据库充分对接，与当地涉农金融机构依法共享各类信用信息，改善银企信息不对称。鼓励涉农金融机构运用信用信息开发风控模型，创新金融产品和金融服务，并通过平台发布和推广，提高信用状况良好农户和农业经营主体贷款可得性。绘制县域金融生态图谱，运用数据可视化手段全面反映区域宏观金融环境，为提供政府有关部门和金融机构提供决策参考。
（三）科学设计农户和农业经营主体信用评级方法
1、改进和完善农村信用评级工作机制
一是加强顶层制度设计，建议国家层面出台农户和农业经营主体信用评级管理办法，明确信用评级工作的总体思路、评级程序和业务规则、监督管理、法律责任等内容，确保信用评级工作有章可循、稳步推进。二是各地方可按照“一县一策、一村一法”的原则，结合本地特点建立信用评级工作实施细则，明确信用评级实施主体及其权利和责任，形成严谨的信用评级流程规范，严明工作纪律和违纪责任，严格限制人为干预评级结果的现象。三是拓展评级结果应用范围和应用场景。严格按照本地区统一的评级指标实施评级工作，不断提高评级结果的实效性和准确性，及时将评级结果推送至涉农金融机构，并对应用情况和效果进行跟踪。探索将评级结果与财政补贴、荣誉奖励、税费减免等挂钩，鼓励政府部门将评级结果作为开展信用分级分类监管的依据。開展诚信宣传活动，鼓励农户守信、用信，关爱自身信用状况。四是提高信用评级结果更新周期，加强信用评级与信用信息采集的协同联动，有条件的地方可探索建立评级结果实时更新。定期开展对农户和农业经营主体信用等级复评工作。
2、科学设计农村信用评级指标体系
一是建议国家层面制定农村信用评级基础指标体系，从基本情况、生产资料情况、收入情况、信贷信息、履约记录等维度全面反映农户和农业经营主体信用状况。二是各地方在基础指标体系的基础上，结合当地实际情况对评级指标进行细化设计，充分运用本地信用信息资源，开发操作性强、能客观反映主体信用状况的评级模型，确保定量分析的主导地位，在最大程度上减少人为干预。三是优化和规范评级指标制定流程，建议各地社会信用体系建设工作领导小组牵头负责评级指标制定工作，邀请专家学者和专业评级机构参与评级指标设计，就评级指标广泛征求有关方面意见。
（作者单位：国家公共信用信息中心）
一、农村信用体系对发展乡村普惠金融的重要意义
普惠金融（Inclusive Finance）是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。由于农户和农业经营主体信息不对称、信用不充分等原因，我国长期存在农村金融供给不足的现象，农村地区成为普惠金融的主战场和主阵地。“尤努斯”模式的本土试验表明，我国农村地区并不缺乏信用，农户和农业经营主体有着迫切的借贷需求且具有良好的还贷意愿，农村金融生态欠佳的根本原因是缺少一个健全的信用体系。
二、当前我国农村信用体系存在的问题和短板
（一）农村信用体系与农村经济社会特征不匹配
当前，我国农村正处在从“圈层社会”向契约社会转轨的过程中，二元结构下的农村经济和信用形式存在着明显有别于城市的特征。这些特征加大了农村信用体系建设的难度，对普惠金融的深化形成了掣肘。首先，我国农村地区的市场化程度相对较低，信用体系建设更多地依赖于政府的引导和推动。而部分地方政府未能充分认识农村信用体系对当地经济社会发展的重要性，在政策支持、资金投入、人员配置等方面的支持力度严重不足。其次，农村经济活动范围相对狭小，不同地区的经济社会发展存在明显的地域性特征，其信用特征也存在显著差异，这与信用体系广泛覆盖、标准统一、充分共享、结果互认的内在逻辑相矛盾。再次，依附于农村经济的信用及其信用信息具有量小、零散的特点，而且农村地区信息化、数字化程度相对较低，信用信息采集难度大、成本高、效率低，使得征信业务在农村地区难以广泛、高效开展。
（二）农村信用信息的采集共享机制尚未健全
由于客观条件制约和推动力度不足，当前我国大部分农村地区还未实现信用信息的充分归集和有效共享，涉农金融机构难以实现对农户和农业经营主体的“精准画像”，尽调成本过高导致普惠金融服务覆盖面难以扩大，信用体系对普惠金融的支撑作用还有待加强。一是缺少专业化的征信机构。由于农村地区市场化程度较低，且信用信息采集成本较高，第三方信用服务机构进入农村市场的积极性不高。在很多地区，农村信用合作社实质上充当了信用信息采集机构，而这一安排违背了征信业务的“第三方”原则，缺少客观性。同时，中国人民银行征信系统尚未对村镇银行、小额借贷公司等涉农村金融机构实现对接全覆盖，且不掌握未与金融机构产生借贷关系农户和农业经营主体的信用信息。二是信用信息未能充分共享。多数地区尚未制定统一的农户和农业经营主体信用信息采集标准，也未建立数据交换的信息化基础设施，不具备信用信息有效共享的基础条件。同时，多数农村信用合作社采集的信用信息只供本系统内部使用，缺少与其他涉农金融机构的共享共用机制，信用信息的广泛、深化应用受到局限。此外，乡镇一级政府掌握着大量与信用强相关的政府信息，而多数涉农金融机构和征信机构较难获得并利用此类信息。
（三）农户和农业经营主体信用评级方法不尽合理
信用评级是农村信用体系运行的关键一环，可为涉农金融机构提供信贷决策参考，从而降低尽调成本，提高农户和农业经营主体贷款可得性。然而，当前多数农村地区信用评级方法还不够科学合理，一定程度上制约了农村信用体系支撑普惠金融的作用。主要问题表现在：一是信用评价指标缺乏统一标准。各地信用评价标准不一致，部分评价指标生搬硬套，评价方法主观性强、随意性大，无法全面真实地反映农户和农业经营主体信用状况。虽然一些地方政府出台了管理办法，但在执行中主观因素占比过大，甚至存在失真、失实的现象。二是评价结果应用范围较为局限。一方面，由于各类评级主体偏好不一，评级结果各异，甚至存在不同机构对同一主体的评价结果存在极大差异的情况，评价结果难以在不同机构间共享使用。另一方面，评级结果与评级对象生产生活关联度较低，难以形成对失信农户的制约，因此评级结果应用场景需要进一步拓展。三是多数地方评价周期长，结果更新慢，无法及时准确反映农户和农业经营主体信用状况，以至于评级结果的可用性较差。
三、优化我国农村信用体系的对策建议
（一）构建与农村经济社会特征相匹配的信用体系
1、双轮驱动，坚持“政府先行，市场跟进”的原则，形成多元互补的农村信用体系
基层地方政府应当在农村信用体系建设中发挥主导作用，将构建农村信用体系列入当地乡村振兴规划的重点工程，统一协调农村信用体系的各个构成，依托各区县政府、各有关部门系统性分步推进。鼓励有条件的地方建立准公益性征信机构，突出公共产品属性，在数据交换平台建设和运营、信用评级指标设计和实施、信用产品的开发和应用等方面发挥先导性、基础性作用。同时，探索引导市场化征信机构进入“三农”领域，借助其在城市征信业务中积累的成熟经验和先进技术，开展公共信用信息、金融信用信息和市场信用信息的整合共享和深度应用，为涉农金融机构提供征信服务。
2、因地制宜，根据各地自身特点有针对性地开展农村信用體系建设
农村信用活动具有范围狭小的特点，因此以县为单位开展农村信用体系建设更为适宜。建设过程中要科学把握各地差异和特点，不能搞“一刀切”，不宜搞统一模式，要根据当地社会文化特征、经济发展水平、信息化程度、产业结构和布局精准施策。在前期实践过程中，部分地区结合当地特色形成的农村信用体系建设模式和经验，可供各地在结合自身实际的基础上参考借鉴。例如，广西田东涉农金融机构结合当地芒果产业发展前景和农户信用状况，为芒果种植大户发放信用担保贷款。江苏睢宁根据当地农村电商云集的特点，启动“征信+电商”双轮驱动计划，实施信用培育和信贷增信等一系列举措，为农户开展电子商务提供“电商贷”等金融服务。 3、双管齐下，探索打造官方信用和民间信用相结合的双重保障体系
民间信用由特殊圈层内部某人的“口碑”积累而成，虽然这种民间信用机制不够规范，但其采集成本极低，在特定圈层内可方便地共享，一定程度上可起到“贷前调查”的作用。涉农金融机构可探索在传统征信的基础上，鼓励基层信贷员对借款人的“口碑”和“人品”进行了解，如有无赌博嗜好等，并作为信贷决策的参考因素。
（二）优化农村信用信息的采集共享应用机制
1、完善和创新信用信息采集工作
一是要加强对信用信息采集工作的监督管理，注重对信息主体的权益保护，明确信用信息采集的边界，确保信息采集和使用机构严格按照《征信业管理条例》有关规定开展信息采集工作。二是要探索通过数字化手段开展信用信息采集。借助手机客户端将信息采集端口拓展到专职采集员、农户、企业、三农金融服务室、金融机构、政府部门等六类信息提供者，建立信息主体自主发起信息更新的机制，实现农户信用信息采集的分散化、动态化和交叉验证。三是有条件的地方可以建立专门的信用信息采集机构，提高信息采集的专业化程度。如邳州市在农村地区共设立540个金融综合服务站，作为农信信息采集和更新的中枢，通过将贷款业务申请与信息采集绑定的方式大幅提升信息采集的针对性和更新效率。
2、推动信用信息依法有序共享
各市县应当建立多部门参与的信用信息归集共享协调机制，按照各部门权责事项清单制定公共信用信息基础目录，明确各项信息的更新周期和频率，建立监督考核奖励机制，确保有关部门共享信用信息的积极性。加快制定信用信息采集标准规范，统一数据内容、数据格式、数据接口等要求，便于数据在不同平台间顺畅有序流动，打破“重复采集、多头采集”的局面，实现“一次录入，多次使用”的效果。建立完善信用信息基础设施，推动各市县构建域内共享的涉农信用信息数据库，对各类主体基本信息、土地承包经营权流转信息、银行信贷信息、水电煤气信息以及行政许可、行政处罚等信息进行归集。以统一社会信用代码为标识，实现对新型农业经营主体信用信息的归集共享和穿透式应用。探索通过市场化方式将农村信用合作社前期积累的农户信用信息进行采购、加工和整合，并纳入涉农信用信息数据库。
3、建立健全农村信用综合服务平台
各地方可依托本地信用信息共享平台建立具有地方特色的农村信用综合服务平台，深入开发农村“信易贷”，推动乡村数字普惠金融落地见效。不断完善平台功能，建立产品发布、供需匹配、白名单筛选、贷后跟踪监测等功能，结合农村用户特点和使用习惯持续优化功能，切实提升平台便捷度和友好度。加强信用信息深度应用，与全国“信易贷”平台、当地涉农信用信息数据库充分对接，与当地涉农金融机构依法共享各类信用信息，改善银企信息不对称。鼓励涉农金融机构运用信用信息开发风控模型，创新金融产品和金融服务，并通过平台发布和推广，提高信用状况良好农户和农业经营主体贷款可得性。绘制县域金融生态图谱，运用数据可视化手段全面反映区域宏观金融环境，为提供政府有关部门和金融机构提供决策参考。
（三）科学设计农户和农业经营主体信用评级方法
1、改进和完善农村信用评级工作机制
一是加强顶层制度设计，建议国家层面出台农户和农业经营主体信用评级管理办法，明确信用评级工作的总体思路、评级程序和业务规则、监督管理、法律责任等内容，确保信用评级工作有章可循、稳步推进。二是各地方可按照“一县一策、一村一法”的原则，结合本地特点建立信用评级工作实施细则，明确信用评级实施主体及其权利和责任，形成严谨的信用评级流程规范，严明工作纪律和违纪责任，严格限制人为干预评级结果的现象。三是拓展评级结果应用范围和应用场景。严格按照本地区统一的评级指标实施评级工作，不断提高评级结果的实效性和准确性，及时将评级结果推送至涉农金融机构，并对应用情况和效果进行跟踪。探索将评级结果与财政补贴、荣誉奖励、税费减免等挂钩，鼓励政府部门将评级结果作为开展信用分级分类监管的依据。開展诚信宣传活动，鼓励农户守信、用信，关爱自身信用状况。四是提高信用评级结果更新周期，加强信用评级与信用信息采集的协同联动，有条件的地方可探索建立评级结果实时更新。定期开展对农户和农业经营主体信用等级复评工作。
2、科学设计农村信用评级指标体系
一是建议国家层面制定农村信用评级基础指标体系，从基本情况、生产资料情况、收入情况、信贷信息、履约记录等维度全面反映农户和农业经营主体信用状况。二是各地方在基础指标体系的基础上，结合当地实际情况对评级指标进行细化设计，充分运用本地信用信息资源，开发操作性强、能客观反映主体信用状况的评级模型，确保定量分析的主导地位，在最大程度上减少人为干预。三是优化和规范评级指标制定流程，建议各地社会信用体系建设工作领导小组牵头负责评级指标制定工作，邀请专家学者和专业评级机构参与评级指标设计，就评级指标广泛征求有关方面意见。
（作者单位：国家公共信用信息中心）