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针对此起全国瞩目的天水高考舞弊，
本刊记者调查中了解到，很多人认为应该从法律角度对高考舞弊的相关行为进行界定，或者对现行的法律条文重新进行司法解释，将高考舞弊行为纳入现行的刑罚体系；另有人认为，应该推进制度建设，还考生一个干干净净的高考环境。
针对高考中的舞弊现象，北京大学社会学系博士生导师夏学銮和华东政法大学宪法学教研室主任朱应平应本刊之邀，分别从社会制度和法治建设等角度发表各自独到见解。
替考案暴露公权滥施，现行法律规约乏力
朱应平：无论高考作弊案情如何复杂多样，其关键之一是，总有一些公权部门及其领导干部在其中动用公权予以组织或协助，在此意义上，也可以说，高考作弊是权力腐败的体现，遏制高考作弊必须从防范公权滥施、严厉惩处违法人员开始。
对违法者进行惩罚毕竟只是一种事后制裁措施，很难起到有效防范作用，因此预防高考舞弊行为，必须把防范关口和环节向前推进。高考是一项十分严密的国家教育考试，从报名到考试有许多复杂的手续要办理，至少经过公安部门、学校和教育行政部门的层层把关和审查。为什么这么多部门和这么多的审查环节都不能把天水替考行为阻挡在实施之前？
无可否认，因为那些掌握公权的部门和单位没有尽到自己的责任。说到底，还是现行立法对于高考事前和事中环节的权力控制不严，还不足以有效地防范作弊行为。
2004年教育部出台的《国家教育考试违规处理办法》对考试工作人员违法违纪责任作了规定，其中第13-16条中，对考试工作人员应当履行职责，及违反职责应当承担的责任作出规定。但是上述均属于实体性责任的规定，主要局限于内部责任如行政处分等，而且有的只是教育机构建议其他部门行政处分。
如第13条规定：“考试工作人员应当认真履行工作职责，在考试管理、组织及评卷等工作过程中，有下列行为之一的，应当停止其参加当年及下一年度的国家教育考试工作，并由教育考试机构或者建议其所在单位视情节轻重分别给予相应的行政处分”。这些规定虽有一定的作用，但是这部规章有明显的不足：
第一，它只是一部规章，规范位阶较低，权威性不高。
第二，虽然在其中有关刑事责任的内容，如第14条规定，“情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”。但是由于刑事责任只能由法律设定，而《刑法》对何种情况构成犯罪没有具体规定，因此，该规章对犯罪行为的规定实际上形同虚设。
第三，该规章没有对相关公权部门和工作人员权力运作程序作出规定，无法防范工作人员违法失职。
2007年，首部规范国家教育考试的地方性法规《重庆市国家教育考试条例》出台，其中对“报名应考”程序作了部分规定。如第7条规定，报考人员应当按照教育考试机构公布的时间、地点和方式报名，并提交报考条件所要求的有效证件和其他书面证明材料。任何单位和个人不得为考生提供虚假证明材料。第8条又规定，教育考试机构对符合国家教育考试条件的报考人员核发准考证。第三章《命题制卷》基本没有程序性规定、第四章《考试实施》、第五章《试卷评判》、第六章《安全保密》等虽包括了一些程序性规定，但是，上述程序内容对与考生考试密切相关的公权行使程序性规定不多；而且这只是一部地方性法规，其实施的地域有限。因此，该部地方性法规也不能有效地发挥约束公权的作用。
“为什么没有一部高考法”
夏学銮：高考不仅关系着千万学子的前途，而且关系着千家万户的命运。高考几乎是目前中国普通老百姓改变其社会地位、实现向上流社会流动的唯一机会或途径。高考还关系着国家管理人才的选拔和培养，关系着未来公务员的素质和品行。无论是从个人还是从制度层面看问题，高考都是一个不容忽视的大问题。
但是，从管理方面来说，目前的高考体制漏洞百出，丑闻迭起。泄露高考试题者有之，冒名顶替者有之，集体作弊者有之，而且高考移民层出不穷，作弊手段花样翻新。在高考舞弊愈演愈烈，正在严重威胁社会诚信体系的基本底线之际，法律躲到哪里去了？在高考治理上法律绝对不能缺位。改革开放以来，我国的立法工作有了很大的进步。让人难以理解的是，为什么至今我国没有一部高考法？正是法律的滞后导致目前高考舞弊的猖獗。
年复一年的高考丑闻呼唤着一部高考大法的出台，天水替考案如果能启动中国高考法的立法进程，也是它对中国高考制度的一大贡献。
朱应平：现行立法对公权部门和工作人员的权力约束和监督力度较弱，难以防范高考违法行为。建议加快《考试法》的立法进度，将实践中那些行之有效的措施上升为法律规范，加强对公权运作制度尤其是程序性制度的控制。此法可从以下两方面加强约束。
其一，完善与考生报名有关的户籍和身份管理制度。无论是《教育法》、《高等教育法》还是一些地方性法规，均未对此作出具有足够约束力的规定。而目前高考作弊总是离不开伪造户籍证明和身份证件。因此，必须严肃这方面的管理制度。对于与高考有关的户籍和身份证的管理要严于一般的户籍和身份证管理。
2005年教育部办公厅、公安部办公厅《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》中的规定对公安机关作了严格的要求，如果得到执行，可以防范替考等违法行为的实施。
一些地方对公安机关户籍和身份证审核也有具体规定。如河南省《2008年普通高校招生全国统一考试报名资格审查工作的通知》从三方面加强了对户籍和身份证的管理。该规定对公安部门提出了严格的要求，既包括实体权力的要求，也包括大量的程序性要求，这些规定大大减小了公安部门滥用裁量权的机会，可以更好地防范违法办理户籍和身份证行为的发生。这无疑从源头上堵住了高考作弊的重要关口。
其二，完善有关考生报名方面的制度。报名涉及学校办理和教育行政部门审查两部分。目前法律法规规章均未对此作出规定，只是一些规范性文件在调整。
前述《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》规定了两方面要求：首先，各省级招生委员会要切实加强本地高考考生报名资格审查工作。要根据本地实际，完善户籍学籍双认定、高中学籍电子注册、居民身份证核查、报名资格公示等各种行之有效的高考考生报名资格审查办法；对边远地区和高考录取分数线通常较低、高考移民现象较易出现的地区，要在高考报名工作开始前，联合相关部门加强对考生情况的审查；对于持有外地公安机关签发的居民身份证的考生要重点核查，发现问题及时处理；对于凭虚假材料报名、在不同省份重复报名或通过办理非正常户口迁移手续后报名的考生，一经查实，应按照有关规定取消其考试或录取资格，已经入学的应取消其学籍。对组织或参与高考移民活动以及为伪造中学学籍档案等行为提供便利的教育行政部门、学校及其他教育系统的人员，要一律予以党纪政纪处理，触犯法律的要移送司法机关依法处理。其次，落实高考报名资格审查工作责任制。要按照“谁主管、谁负责”的原则，将高考报名资格审查责任明确到岗、落实到人；要充分发挥行政监督、群众监督和舆论监督的重要作用，强化对工作重点环节、重点岗位、重点时段的监督检查，加大对工作中徇私舞弊、弄虚作假行为的查处力度；对涉及高考移民的违法违规案件，除依法追究当事人的责任外，也要严肃追究单位主管领导及有关责任人的相关责任。一些地方教育部门如安徽、河南等省对此作了更具体的规定。
统一招生分数就公平了？
夏学銮：教育公平是当前民众所关注的热点问题之一，也是需要各级政府认真关注、谨慎从事的一项重要工作。要坚决打击高考舞弊行为和招生工作的违规行为，维护高考制度的严肃性和公平性，进一步完善和规范现行高考制度。有人以为全国实行统一的招生分数线就公平了，这是十分天真的想法，它代表的是一种空想主义的狭隘公平观。因为按照统一分数线招生的结果，将会造成东部教育发达地区对高等教育的垄断，西部和少数民族地区的学子享受高等教育的权利将会被统一分数线制度无情地剥夺，这是严重的制度不公平。
统一招生分数线充其量只是一种自然法则下的结果公平，自然法则下的结果公平并不是真正的正义。因为这种结果公平背后所隐藏的是可怕的弱肉强食哲学，弱肉强食哲学只适合于动物界而不适合于人类社会。人类社会所奉行的是抑强扶弱法则，比如，这一法则在高考这个问题上的具体表现就是扶植教育不发达地区，为其设定与其社会、经济、教育发展水平相适应的分数线，以便使一定数量的学子能够踏进高等学府的大门，以期达到为落后地区培养高等人才、促进落后地区经济、政治、文化、社会全面发展的目的。
按地区划分不同的分数线和不同的录取率是以不同地区经济、社会、教育发展的不平衡为客观依据的。经济、社会、教育发展水平高的地区，其考生的录取分数线和录取率也高。现在的做法是根据各地发展状况分配相应的招生名额，从制度上做到大体公平，各省市再按照本地考生的考试分数段制定出各类学校、各种层次的录取分数线，力争达到相对公平。这就是目前我国实行的全国计划、地区竞争的高考制度。
各省市采取不同的计分体制（例如有900分制和700分制之分），进一步加剧了高考招生工作中的混乱。鉴于地区录取工作是在相同的计分体系下进行，这种不同计分体制对录取公平不会产生制度性的影响。但是，有些地区的干部群众，利用这种不同计分体制所造成的地区录取分数差，作为教育不公平甚至进行地区攻击的论据显然是站不住脚的。因为900分制下的800分和700分制下的600分实际相差不多。所以，重视教育公平的人士首先要致力于统一高考计分体系的工作。这种让许多考生和家长愤愤不平的虚高计分体制影响人们对教育公平的认知，影响人心和谐和社会和谐，是到了彻底破除的时候了。
根据中国的国情和各地发展的不平衡特点，按地区制定相应的录取分数线是比较公正的制度，我们的老祖宗就是这样做的，因为它符合“不患寡而患不均，不患贫而患不安”的传统价值理念。我们所要做的是应该不断完善这一制度，而不是彻底否定这一制度。高考移民的行为就是要彻底否定这一相对公正的制度。因为，他们的行为是对西部和少数民族地区学子高等教育权利赤裸裸的侵犯和蛮横的剥夺。在这里，我们看到的是动物世界的优胜劣汰的生存竞争法则，而没有丝毫公平正义可言！■
本刊记者调查中了解到，很多人认为应该从法律角度对高考舞弊的相关行为进行界定，或者对现行的法律条文重新进行司法解释，将高考舞弊行为纳入现行的刑罚体系；另有人认为，应该推进制度建设，还考生一个干干净净的高考环境。
针对高考中的舞弊现象，北京大学社会学系博士生导师夏学銮和华东政法大学宪法学教研室主任朱应平应本刊之邀，分别从社会制度和法治建设等角度发表各自独到见解。
替考案暴露公权滥施，现行法律规约乏力
朱应平：无论高考作弊案情如何复杂多样，其关键之一是，总有一些公权部门及其领导干部在其中动用公权予以组织或协助，在此意义上，也可以说，高考作弊是权力腐败的体现，遏制高考作弊必须从防范公权滥施、严厉惩处违法人员开始。
对违法者进行惩罚毕竟只是一种事后制裁措施，很难起到有效防范作用，因此预防高考舞弊行为，必须把防范关口和环节向前推进。高考是一项十分严密的国家教育考试，从报名到考试有许多复杂的手续要办理，至少经过公安部门、学校和教育行政部门的层层把关和审查。为什么这么多部门和这么多的审查环节都不能把天水替考行为阻挡在实施之前？
无可否认，因为那些掌握公权的部门和单位没有尽到自己的责任。说到底，还是现行立法对于高考事前和事中环节的权力控制不严，还不足以有效地防范作弊行为。
2004年教育部出台的《国家教育考试违规处理办法》对考试工作人员违法违纪责任作了规定，其中第13-16条中，对考试工作人员应当履行职责，及违反职责应当承担的责任作出规定。但是上述均属于实体性责任的规定，主要局限于内部责任如行政处分等，而且有的只是教育机构建议其他部门行政处分。
如第13条规定：“考试工作人员应当认真履行工作职责，在考试管理、组织及评卷等工作过程中，有下列行为之一的，应当停止其参加当年及下一年度的国家教育考试工作，并由教育考试机构或者建议其所在单位视情节轻重分别给予相应的行政处分”。这些规定虽有一定的作用，但是这部规章有明显的不足：
第一，它只是一部规章，规范位阶较低，权威性不高。
第二，虽然在其中有关刑事责任的内容，如第14条规定，“情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”。但是由于刑事责任只能由法律设定，而《刑法》对何种情况构成犯罪没有具体规定，因此，该规章对犯罪行为的规定实际上形同虚设。
第三，该规章没有对相关公权部门和工作人员权力运作程序作出规定，无法防范工作人员违法失职。
2007年，首部规范国家教育考试的地方性法规《重庆市国家教育考试条例》出台，其中对“报名应考”程序作了部分规定。如第7条规定，报考人员应当按照教育考试机构公布的时间、地点和方式报名，并提交报考条件所要求的有效证件和其他书面证明材料。任何单位和个人不得为考生提供虚假证明材料。第8条又规定，教育考试机构对符合国家教育考试条件的报考人员核发准考证。第三章《命题制卷》基本没有程序性规定、第四章《考试实施》、第五章《试卷评判》、第六章《安全保密》等虽包括了一些程序性规定，但是，上述程序内容对与考生考试密切相关的公权行使程序性规定不多；而且这只是一部地方性法规，其实施的地域有限。因此，该部地方性法规也不能有效地发挥约束公权的作用。
“为什么没有一部高考法”
夏学銮：高考不仅关系着千万学子的前途，而且关系着千家万户的命运。高考几乎是目前中国普通老百姓改变其社会地位、实现向上流社会流动的唯一机会或途径。高考还关系着国家管理人才的选拔和培养，关系着未来公务员的素质和品行。无论是从个人还是从制度层面看问题，高考都是一个不容忽视的大问题。
但是，从管理方面来说，目前的高考体制漏洞百出，丑闻迭起。泄露高考试题者有之，冒名顶替者有之，集体作弊者有之，而且高考移民层出不穷，作弊手段花样翻新。在高考舞弊愈演愈烈，正在严重威胁社会诚信体系的基本底线之际，法律躲到哪里去了？在高考治理上法律绝对不能缺位。改革开放以来，我国的立法工作有了很大的进步。让人难以理解的是，为什么至今我国没有一部高考法？正是法律的滞后导致目前高考舞弊的猖獗。
年复一年的高考丑闻呼唤着一部高考大法的出台，天水替考案如果能启动中国高考法的立法进程，也是它对中国高考制度的一大贡献。
朱应平：现行立法对公权部门和工作人员的权力约束和监督力度较弱，难以防范高考违法行为。建议加快《考试法》的立法进度，将实践中那些行之有效的措施上升为法律规范，加强对公权运作制度尤其是程序性制度的控制。此法可从以下两方面加强约束。
其一，完善与考生报名有关的户籍和身份管理制度。无论是《教育法》、《高等教育法》还是一些地方性法规，均未对此作出具有足够约束力的规定。而目前高考作弊总是离不开伪造户籍证明和身份证件。因此，必须严肃这方面的管理制度。对于与高考有关的户籍和身份证的管理要严于一般的户籍和身份证管理。
2005年教育部办公厅、公安部办公厅《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》中的规定对公安机关作了严格的要求，如果得到执行，可以防范替考等违法行为的实施。
一些地方对公安机关户籍和身份证审核也有具体规定。如河南省《2008年普通高校招生全国统一考试报名资格审查工作的通知》从三方面加强了对户籍和身份证的管理。该规定对公安部门提出了严格的要求，既包括实体权力的要求，也包括大量的程序性要求，这些规定大大减小了公安部门滥用裁量权的机会，可以更好地防范违法办理户籍和身份证行为的发生。这无疑从源头上堵住了高考作弊的重要关口。
其二，完善有关考生报名方面的制度。报名涉及学校办理和教育行政部门审查两部分。目前法律法规规章均未对此作出规定，只是一些规范性文件在调整。
前述《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》规定了两方面要求：首先，各省级招生委员会要切实加强本地高考考生报名资格审查工作。要根据本地实际，完善户籍学籍双认定、高中学籍电子注册、居民身份证核查、报名资格公示等各种行之有效的高考考生报名资格审查办法；对边远地区和高考录取分数线通常较低、高考移民现象较易出现的地区，要在高考报名工作开始前，联合相关部门加强对考生情况的审查；对于持有外地公安机关签发的居民身份证的考生要重点核查，发现问题及时处理；对于凭虚假材料报名、在不同省份重复报名或通过办理非正常户口迁移手续后报名的考生，一经查实，应按照有关规定取消其考试或录取资格，已经入学的应取消其学籍。对组织或参与高考移民活动以及为伪造中学学籍档案等行为提供便利的教育行政部门、学校及其他教育系统的人员，要一律予以党纪政纪处理，触犯法律的要移送司法机关依法处理。其次，落实高考报名资格审查工作责任制。要按照“谁主管、谁负责”的原则，将高考报名资格审查责任明确到岗、落实到人；要充分发挥行政监督、群众监督和舆论监督的重要作用，强化对工作重点环节、重点岗位、重点时段的监督检查，加大对工作中徇私舞弊、弄虚作假行为的查处力度；对涉及高考移民的违法违规案件，除依法追究当事人的责任外，也要严肃追究单位主管领导及有关责任人的相关责任。一些地方教育部门如安徽、河南等省对此作了更具体的规定。
统一招生分数就公平了？
夏学銮：教育公平是当前民众所关注的热点问题之一，也是需要各级政府认真关注、谨慎从事的一项重要工作。要坚决打击高考舞弊行为和招生工作的违规行为，维护高考制度的严肃性和公平性，进一步完善和规范现行高考制度。有人以为全国实行统一的招生分数线就公平了，这是十分天真的想法，它代表的是一种空想主义的狭隘公平观。因为按照统一分数线招生的结果，将会造成东部教育发达地区对高等教育的垄断，西部和少数民族地区的学子享受高等教育的权利将会被统一分数线制度无情地剥夺，这是严重的制度不公平。
统一招生分数线充其量只是一种自然法则下的结果公平，自然法则下的结果公平并不是真正的正义。因为这种结果公平背后所隐藏的是可怕的弱肉强食哲学，弱肉强食哲学只适合于动物界而不适合于人类社会。人类社会所奉行的是抑强扶弱法则，比如，这一法则在高考这个问题上的具体表现就是扶植教育不发达地区，为其设定与其社会、经济、教育发展水平相适应的分数线，以便使一定数量的学子能够踏进高等学府的大门，以期达到为落后地区培养高等人才、促进落后地区经济、政治、文化、社会全面发展的目的。
按地区划分不同的分数线和不同的录取率是以不同地区经济、社会、教育发展的不平衡为客观依据的。经济、社会、教育发展水平高的地区，其考生的录取分数线和录取率也高。现在的做法是根据各地发展状况分配相应的招生名额，从制度上做到大体公平，各省市再按照本地考生的考试分数段制定出各类学校、各种层次的录取分数线，力争达到相对公平。这就是目前我国实行的全国计划、地区竞争的高考制度。
各省市采取不同的计分体制（例如有900分制和700分制之分），进一步加剧了高考招生工作中的混乱。鉴于地区录取工作是在相同的计分体系下进行，这种不同计分体制对录取公平不会产生制度性的影响。但是，有些地区的干部群众，利用这种不同计分体制所造成的地区录取分数差，作为教育不公平甚至进行地区攻击的论据显然是站不住脚的。因为900分制下的800分和700分制下的600分实际相差不多。所以，重视教育公平的人士首先要致力于统一高考计分体系的工作。这种让许多考生和家长愤愤不平的虚高计分体制影响人们对教育公平的认知，影响人心和谐和社会和谐，是到了彻底破除的时候了。
根据中国的国情和各地发展的不平衡特点，按地区制定相应的录取分数线是比较公正的制度，我们的老祖宗就是这样做的，因为它符合“不患寡而患不均，不患贫而患不安”的传统价值理念。我们所要做的是应该不断完善这一制度，而不是彻底否定这一制度。高考移民的行为就是要彻底否定这一相对公正的制度。因为，他们的行为是对西部和少数民族地区学子高等教育权利赤裸裸的侵犯和蛮横的剥夺。在这里，我们看到的是动物世界的优胜劣汰的生存竞争法则，而没有丝毫公平正义可言！■