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摘要:实行省直管县财政体制是进一步明确中央和省级政府责任,发挥省级政府的区域财力调节作用,缓解县乡财政困难、促进县域经济发展,进而实现城乡协调发展的重要举措。本文就目前省管县财政体制存在问题以及采取的改进措施进行了思考和分析。
关键词:省直管县 财政体制 改革
0 引言
1994年税制改革后,我国推行了“省管市”、“市管县”的分税制财政体制,形成中央、省、市、县、乡镇复杂的五级财政。这种财政体制在发挥重要作用的同时,也暴露出许多弊端。从2000年开始,省以下财政体制改革逐渐兴起,2005年6月,温总理在农村税费改革工作会议上指出:“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’试点”;2006年,中央一号文件明确提出,有条件的地方可以加快推进“省直管县”财政管理体制的改革; 十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”,“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。2009年财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标,即2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。“省直管县”为政府解决县乡财政困难、推动县域经济发展发挥着重要作用,“省直管县”有利于缓解县级财政困难,实现地区间公共服务的均等化,促进县域经济发展,加快社会主义新农村建设。但“省直管县”财政体制在发挥着重要作用的同时,也存在着一些问题。
1 “省直管县”财政体制存在的问题
1.1 行政管理体制与财政管理体制相冲突 财权与事权相匹配,是财政体制的核心问题,也是划分各级政府支出责任的基础。但实行省直管县财政体制后,大大增加了省级财政的事权责任,取消了市级行政单元在本市域范围内集中财力的权力,市级行政单元只能在城区范围内集中财力,对于原来管县的市来说,市级财力下降较多,对其财权冲击较大。由于行政管理体制没有同步改革,市级事权与财权不对称问题突出。
1.2 削减市级帮带县级财政发展的积极性 体制的变化淡化了市级财政对县级财政的直接管理,使县级财政脱离市级财政,市级财政帮扶县级政府的积极性被削弱。省对市县实行“偏平式”管理,县级能否做到正常运转、工资是否兑现,主要责任在省级而不在市级,市也不再对省出台县级增支政策和项目资金给予配套,市级财政从对县级财政的管理职责中退出。县域经济的发展、县级财政的困难和存在的问题主要由县级自己解决,省级财政只能制定相应的政策进行调节来帮助县级财政,这样减少了县级财政的依赖性,将对县级财政的管理能力带来很大压力。
1.3 实行省管县财政体制使省级财政面临更严重的信息不对称问题 同市级财政对县级财政的管理相比,信息不对称问题在省级财政直接对县级财政的管理中被放大。不论在地理条件、环境资源、人口资源还是行政规模上,即使是同一个市管辖的县一级之间也会存在巨大的差异,因此造成县域经济发展不平衡。随着以分散、自由为核心的市场经济体制的确立与运行,区域经济关系的日益密切,使得县域经济情况更加复杂。无法获取各个县级财政的正确信息,依据各自特点做出合理决策,进行有效的管理和扶持,是省级财政在财政体制改革后必须解决的一个重大的问题。
1.4 财政内部配套设施不健全 “省直管县”体制改革与国家体制和现行的法律法规不相适应,配套的政策法规还没有出台。省级部门在扩权中定位模糊,使得事权、财权难以界定,转移支付资金分配办法客观性、规范性不够,人为因素较大,沉淀了原有体制下的市级既得利益,用于均等化转移支付资金总量偏小。
1.5 “省直管县”财政体制下,使政府间竞争更加激烈 政府间纵向竞争方面,上级政府希望将事权向下集中,而为了提高自身管理调控能力,又集中了本辖区内大部分的财政资金,下级政府为了应付这种局面,势必通过各种手段尽力推脱事权和滞留财政资金,这就形成了不同层级的政府间财政竞争。政府间横向竞争方面,省直管县后,县一级竞争者数目增加,原先处于不同地级市管辖下的县一级直接参与财政资源的争夺,原先处于同一地级市管辖下的县一级利益冲突更加明显和复杂,其引发的竞争也就不可避免的升温,县与县、县与市之间可能引发的过度竞争无疑将会给省政府的工作带来巨大的压力。
2 关于省直管县体制改革的几点建议
省直管县体制改革,触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面,面对改革中存在的问题,提出以下几点建议以推进省直管县体制改革。
2.1 明确地方各级政府职能,逐步划清政府间事权 实行省管县财政管理体制改革,要明确责任、理顺关系,从体制和机制上解决上级政府“权大责小”、下级政府“权小责大”以及事权财权不对称等问题。省、市县政府要结合实际,在全面履行职责的基础上,突出各层级政府履行职责的重点和各自应承担的责任,形成全面衔接、分工合理的职能体系。县级政府要加快建设服务型政府,减少行政干预,防止新的区域分割,从根本上理顺地方各级政府间的财政关系。
2.2 推进行政管理体制改革 通过财政体制的“扁平化”,渐进带动行政体制的“扁平化”。财政管理体制的扁平化主要体现在以推行省直接管县为核心的省以下财政管理体制减少层级的创新。通过财政体制的“扁平化”,有望渐进带动行政体制“扁平化”。政府管理体系随着财政体制的“扁平化”,可有效实现政府机构的精简,降低行政运行成本,促使政府职能合理定位,并提升整个社会、经济、生活的统筹协调水平。
2.3 完善地方税收体系,规范各级地方政府税权划分,不断规范分税制。划分财力是为了给各级政府履行职责提供物质保证,事权是财权划分的基础。目前基层政府财政困难就是因为没有与事权相匹配的财权,财力远远跟不上支出扩大的要求。“省直管县”后,从规范省以下分税制的角度出发,应由中央来设计一个全国性、规范化的省以下分税制财政体制方案,各省在这一框架下因地制宜地去贯彻落实,遵循财权与事权相对等的原则,在明确了事权的基础上财权当然也要重新界定,并且应以法律的形式固定下来。
2.4 完善相关配套措施改革 省以下财政体制改革的重要目标是减少政府级次,提高政府的管理效率。这将涉及政绩考核标准、行政管理体制和监管制度等一系列配套改革。综合考虑各地经济发展水平、省内市县行政单位数量、人口规模等因素,推进“省管县”体制改革与相关的制度配套。首先,要严格公务员遴选、聘任制度,保持公务员队伍的流动性和高素质性;其次,建立科学合理的省对县考核指标体系,应建立符合科学发展观的政绩考核办法,对财政收支平衡的主要责任者,设定科学合理的考核指标,对县乡财政管理实施绩效评价制度,以提高其责任意识和基本保障能力,促使县级政府依法行政、科学决策、民主管理,保持经济社会的协调发展。再次,实行“省直管县”以后,省级政府一方面要为县域经济的发展提供各种有利条件,同时也应加强和改善对县级政府的管理与监督,使县域经济健康、稳定、可持续发展。最后,规范和完善地方财政转移支付制度。提高转移支付总量和增加转移支付规模,调整转移支付的项目结构,加大均衡性作用强的项目比例,完善转移支付办法,制定转移支付方面的法律,加强专项转移支付的监管。
参考文献:
[1]贾康,阎坤.完善省以下财政体制改革的中长期思考.管理世界,2005,(8).
[2]李天祥.关于完善我国分税制财政体制的构想[J].山东财政学院学报,2005,(5).
[3]刘凌波.“省管县”财政体制改革的实践与思考[J].宏观经济管理,2005,(10).
[4]贾若祥.我国省直管县有关问题探讨[J].中国经贸导刊,2007,(10).
[5]熊文钊,曹旭东.“省直管县”改革的冷思考[J].行政论坛,2008,(5).
关键词:省直管县 财政体制 改革
0 引言
1994年税制改革后,我国推行了“省管市”、“市管县”的分税制财政体制,形成中央、省、市、县、乡镇复杂的五级财政。这种财政体制在发挥重要作用的同时,也暴露出许多弊端。从2000年开始,省以下财政体制改革逐渐兴起,2005年6月,温总理在农村税费改革工作会议上指出:“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’试点”;2006年,中央一号文件明确提出,有条件的地方可以加快推进“省直管县”财政管理体制的改革; 十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”,“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。2009年财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标,即2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。“省直管县”为政府解决县乡财政困难、推动县域经济发展发挥着重要作用,“省直管县”有利于缓解县级财政困难,实现地区间公共服务的均等化,促进县域经济发展,加快社会主义新农村建设。但“省直管县”财政体制在发挥着重要作用的同时,也存在着一些问题。
1 “省直管县”财政体制存在的问题
1.1 行政管理体制与财政管理体制相冲突 财权与事权相匹配,是财政体制的核心问题,也是划分各级政府支出责任的基础。但实行省直管县财政体制后,大大增加了省级财政的事权责任,取消了市级行政单元在本市域范围内集中财力的权力,市级行政单元只能在城区范围内集中财力,对于原来管县的市来说,市级财力下降较多,对其财权冲击较大。由于行政管理体制没有同步改革,市级事权与财权不对称问题突出。
1.2 削减市级帮带县级财政发展的积极性 体制的变化淡化了市级财政对县级财政的直接管理,使县级财政脱离市级财政,市级财政帮扶县级政府的积极性被削弱。省对市县实行“偏平式”管理,县级能否做到正常运转、工资是否兑现,主要责任在省级而不在市级,市也不再对省出台县级增支政策和项目资金给予配套,市级财政从对县级财政的管理职责中退出。县域经济的发展、县级财政的困难和存在的问题主要由县级自己解决,省级财政只能制定相应的政策进行调节来帮助县级财政,这样减少了县级财政的依赖性,将对县级财政的管理能力带来很大压力。
1.3 实行省管县财政体制使省级财政面临更严重的信息不对称问题 同市级财政对县级财政的管理相比,信息不对称问题在省级财政直接对县级财政的管理中被放大。不论在地理条件、环境资源、人口资源还是行政规模上,即使是同一个市管辖的县一级之间也会存在巨大的差异,因此造成县域经济发展不平衡。随着以分散、自由为核心的市场经济体制的确立与运行,区域经济关系的日益密切,使得县域经济情况更加复杂。无法获取各个县级财政的正确信息,依据各自特点做出合理决策,进行有效的管理和扶持,是省级财政在财政体制改革后必须解决的一个重大的问题。
1.4 财政内部配套设施不健全 “省直管县”体制改革与国家体制和现行的法律法规不相适应,配套的政策法规还没有出台。省级部门在扩权中定位模糊,使得事权、财权难以界定,转移支付资金分配办法客观性、规范性不够,人为因素较大,沉淀了原有体制下的市级既得利益,用于均等化转移支付资金总量偏小。
1.5 “省直管县”财政体制下,使政府间竞争更加激烈 政府间纵向竞争方面,上级政府希望将事权向下集中,而为了提高自身管理调控能力,又集中了本辖区内大部分的财政资金,下级政府为了应付这种局面,势必通过各种手段尽力推脱事权和滞留财政资金,这就形成了不同层级的政府间财政竞争。政府间横向竞争方面,省直管县后,县一级竞争者数目增加,原先处于不同地级市管辖下的县一级直接参与财政资源的争夺,原先处于同一地级市管辖下的县一级利益冲突更加明显和复杂,其引发的竞争也就不可避免的升温,县与县、县与市之间可能引发的过度竞争无疑将会给省政府的工作带来巨大的压力。
2 关于省直管县体制改革的几点建议
省直管县体制改革,触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面,面对改革中存在的问题,提出以下几点建议以推进省直管县体制改革。
2.1 明确地方各级政府职能,逐步划清政府间事权 实行省管县财政管理体制改革,要明确责任、理顺关系,从体制和机制上解决上级政府“权大责小”、下级政府“权小责大”以及事权财权不对称等问题。省、市县政府要结合实际,在全面履行职责的基础上,突出各层级政府履行职责的重点和各自应承担的责任,形成全面衔接、分工合理的职能体系。县级政府要加快建设服务型政府,减少行政干预,防止新的区域分割,从根本上理顺地方各级政府间的财政关系。
2.2 推进行政管理体制改革 通过财政体制的“扁平化”,渐进带动行政体制的“扁平化”。财政管理体制的扁平化主要体现在以推行省直接管县为核心的省以下财政管理体制减少层级的创新。通过财政体制的“扁平化”,有望渐进带动行政体制“扁平化”。政府管理体系随着财政体制的“扁平化”,可有效实现政府机构的精简,降低行政运行成本,促使政府职能合理定位,并提升整个社会、经济、生活的统筹协调水平。
2.3 完善地方税收体系,规范各级地方政府税权划分,不断规范分税制。划分财力是为了给各级政府履行职责提供物质保证,事权是财权划分的基础。目前基层政府财政困难就是因为没有与事权相匹配的财权,财力远远跟不上支出扩大的要求。“省直管县”后,从规范省以下分税制的角度出发,应由中央来设计一个全国性、规范化的省以下分税制财政体制方案,各省在这一框架下因地制宜地去贯彻落实,遵循财权与事权相对等的原则,在明确了事权的基础上财权当然也要重新界定,并且应以法律的形式固定下来。
2.4 完善相关配套措施改革 省以下财政体制改革的重要目标是减少政府级次,提高政府的管理效率。这将涉及政绩考核标准、行政管理体制和监管制度等一系列配套改革。综合考虑各地经济发展水平、省内市县行政单位数量、人口规模等因素,推进“省管县”体制改革与相关的制度配套。首先,要严格公务员遴选、聘任制度,保持公务员队伍的流动性和高素质性;其次,建立科学合理的省对县考核指标体系,应建立符合科学发展观的政绩考核办法,对财政收支平衡的主要责任者,设定科学合理的考核指标,对县乡财政管理实施绩效评价制度,以提高其责任意识和基本保障能力,促使县级政府依法行政、科学决策、民主管理,保持经济社会的协调发展。再次,实行“省直管县”以后,省级政府一方面要为县域经济的发展提供各种有利条件,同时也应加强和改善对县级政府的管理与监督,使县域经济健康、稳定、可持续发展。最后,规范和完善地方财政转移支付制度。提高转移支付总量和增加转移支付规模,调整转移支付的项目结构,加大均衡性作用强的项目比例,完善转移支付办法,制定转移支付方面的法律,加强专项转移支付的监管。
参考文献:
[1]贾康,阎坤.完善省以下财政体制改革的中长期思考.管理世界,2005,(8).
[2]李天祥.关于完善我国分税制财政体制的构想[J].山东财政学院学报,2005,(5).
[3]刘凌波.“省管县”财政体制改革的实践与思考[J].宏观经济管理,2005,(10).
[4]贾若祥.我国省直管县有关问题探讨[J].中国经贸导刊,2007,(10).
[5]熊文钊,曹旭东.“省直管县”改革的冷思考[J].行政论坛,2008,(5).