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【摘 要】2007年全国金融工作会议上提出,要按照分类指导、“一行一策”的原则,推进政策性银行采用商业化运作方式改革,向真正意义上的银行转型。笔者讨论了政策性银行产生的历史根源、存在的主要问题,并在此基础上提出改革的基本思路。
【关键词】政策性银行;困境;改革;思路
中图分类号:F831.1 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2009)09-0047-01
1 政策性银行成立的背景
1994年,为了改变工、农、中、建四大国有专业银行既从事商业经营、又承担大量政策性任务的状况,实行政策性业务与商业性业务分离,国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等三大政策性银行相继成立。三家政策性银行均直属国务院领导,由国家财政全额拨付资本金。
政策性银行的成立是国家逐步转变经济管理方式的配套措施, 即国家把建设投资区分为政策性投资和竞争性投资, 国家由以往承包全部投资改变为只负责政策性投资, 而把有竞争力的投资转交给市场由包括商业银行在内的社会投资者完成, 国家集中精力于那些缺少盈利性或基本无利可图的公共设施建设和基础设施等政策性投资项目, 政策性银行就是国家进行政策性投融资的主要渠道之一。
2 政策性银行面临的困境
2.1 政策性银行弱化应有功能
虽然政府在出资成立政策性银行时,通过各种方式表达了三家政策性银行应当从事何种业务,但是却并没有指出它们不应该从事哪些业务。经营目标的模糊性,使政策性银行的具体运行模式难以达到最有效率的状况。在竞争中,利用政策的优势与商业银行争食;在政策和市场上两头讨巧,实际上是在某些投资领域实行垄断获得盈利。比如国家开发银行为在重大、优质项目的竞争中,利用特定的贷款品种争夺商业银行的贷款业务已是公开的事实,这种差别利率形成了政策性银行的竞争优势。
2.2 缺乏完善健全的政策体系
我国关于政策性银行的立法非常缺乏,我国政策性银行成立 10 多年了,既没有关于政策性银行或政策性银行业务的规制法律,又没有一个明确的运作规范和改革模式,更没有禁止政策性银行仿造商业银行运作模式的法规。在国外,政策性银行都有明确的法律条款规定其性质和职能。而时至现在我国还没有出台相关的政策性银行法规,只有国务院(1994)22号文作为政策性银行的依据,但具体内容已不适合发展要求。由于立法的缺乏,使得我国政策性银行职能不清、任务不明。
2.3 运作不规范引发经营问题
由于没有形成政策性银行运行模式规范,所以政策性银行一开始就在变相套用商业银行的运作模式。同时还存在政策性银行的法人治理结构不完善,尚未建立有效的内部激励和约束机制;我国政策性银行的单位性质虽然是企业,但行政色彩较浓,迫切需要转型;资本金和呆坏账准备金严重不足,缺少稳定的低成本资金来源,发展基础薄弱等问题。
3 政策性银行功能转变的路径
从全球范围看,政策性银行转型可谓势在必行。随着市场机制的日益成熟,政策性银行的传统作用,即依靠国家资源提供政策性信贷资金,逐渐受到质疑。从国际经验来看,到 20 世纪 80年代,各国政策性机构纷纷转型,有的业务收缩,有的机构转型,或商业化,或综合开发。而在我国,关于政策性银行转型的思路上,定位问题始终争议颇多,直到2007年的全国金融工作会议上才对政策性银行的转型明确定位为“商业化银行”,将按“一行一策”原则,分步制定、实施政策性银行改革方案。
(1)要增强政策性银行的资金实力。①适当补充政策性银行资本金,在对进行负债规模控制的同时,应适当增加资本金,以提高其支持力度和抗风险能力。②建立稳定的资金来源渠道,确保政策性银行能够获取充足、优惠、稳定的资金。③实行优惠的税收政策,适当减免政策性银行的营业税和所得税。④完善政策性银行的补贴机制。
(2)要实行政银分离,有机结合、动态发展,明确经营目标。政策性银行作为政府和市场的有机结合体,一方面可以依托政府优势克服市场失灵,实现政府目标,另一方面又可以运用市場机制进行微观层面的运营管理,从而将两者的优势有效互补与融合。这种互补与融合不应体现为政府与市场简单的交叉,因为实行简单的交叉只会造成监管、运营的混乱与效率的低下。
(3)要根据本国国情和实际需要, 以及外部经济环境和金融体系的成熟程度, 及时调整其职能和业务范围。现阶段,在一些条件还不成熟的情况下,政策性银行应体现国家经济战略, 具备健全法人治理结构和良好市场业绩, 分工合理,具有充分活力和国际竞争力的非营利性机构。具体到产权结构和经营方式上, 则应本着实事求是“一行一策”和保证现有政策性金融体系基本稳定的原则, 适度调整其未来的市场定位, 使其在不同领域以不同形式发挥作用。
(4)要加强政策性银行的风险管理,提高信贷资产质量,实现信贷审批与信贷管理的自主化;要明确界定财政、政策性银行业务活动的范围不能将应由财政承担的职责任务强加给政策性银行。结合政策性金融机构业务的特点,适当引进国内外商业银行诸如资产流动比率、提取坏账准备金和最低资本充足率等做法,合理有效地防范、管理和控制政策性银行风险。
(5)要完善治理结构, 健全风险防范机制。①进一步改善内部治理。可以考虑在适当的时机引进外部股东实现股权多元化, 但现阶段政府应保持控股股东的地位,不能一下放开。②建立负债规模控制机制。这不仅是保证将其发展规模和速度控制在国家财力承受范围之内的需要, 也是防范金融风险的需要。
【关键词】政策性银行;困境;改革;思路
中图分类号:F831.1 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2009)09-0047-01
1 政策性银行成立的背景
1994年,为了改变工、农、中、建四大国有专业银行既从事商业经营、又承担大量政策性任务的状况,实行政策性业务与商业性业务分离,国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等三大政策性银行相继成立。三家政策性银行均直属国务院领导,由国家财政全额拨付资本金。
政策性银行的成立是国家逐步转变经济管理方式的配套措施, 即国家把建设投资区分为政策性投资和竞争性投资, 国家由以往承包全部投资改变为只负责政策性投资, 而把有竞争力的投资转交给市场由包括商业银行在内的社会投资者完成, 国家集中精力于那些缺少盈利性或基本无利可图的公共设施建设和基础设施等政策性投资项目, 政策性银行就是国家进行政策性投融资的主要渠道之一。
2 政策性银行面临的困境
2.1 政策性银行弱化应有功能
虽然政府在出资成立政策性银行时,通过各种方式表达了三家政策性银行应当从事何种业务,但是却并没有指出它们不应该从事哪些业务。经营目标的模糊性,使政策性银行的具体运行模式难以达到最有效率的状况。在竞争中,利用政策的优势与商业银行争食;在政策和市场上两头讨巧,实际上是在某些投资领域实行垄断获得盈利。比如国家开发银行为在重大、优质项目的竞争中,利用特定的贷款品种争夺商业银行的贷款业务已是公开的事实,这种差别利率形成了政策性银行的竞争优势。
2.2 缺乏完善健全的政策体系
我国关于政策性银行的立法非常缺乏,我国政策性银行成立 10 多年了,既没有关于政策性银行或政策性银行业务的规制法律,又没有一个明确的运作规范和改革模式,更没有禁止政策性银行仿造商业银行运作模式的法规。在国外,政策性银行都有明确的法律条款规定其性质和职能。而时至现在我国还没有出台相关的政策性银行法规,只有国务院(1994)22号文作为政策性银行的依据,但具体内容已不适合发展要求。由于立法的缺乏,使得我国政策性银行职能不清、任务不明。
2.3 运作不规范引发经营问题
由于没有形成政策性银行运行模式规范,所以政策性银行一开始就在变相套用商业银行的运作模式。同时还存在政策性银行的法人治理结构不完善,尚未建立有效的内部激励和约束机制;我国政策性银行的单位性质虽然是企业,但行政色彩较浓,迫切需要转型;资本金和呆坏账准备金严重不足,缺少稳定的低成本资金来源,发展基础薄弱等问题。
3 政策性银行功能转变的路径
从全球范围看,政策性银行转型可谓势在必行。随着市场机制的日益成熟,政策性银行的传统作用,即依靠国家资源提供政策性信贷资金,逐渐受到质疑。从国际经验来看,到 20 世纪 80年代,各国政策性机构纷纷转型,有的业务收缩,有的机构转型,或商业化,或综合开发。而在我国,关于政策性银行转型的思路上,定位问题始终争议颇多,直到2007年的全国金融工作会议上才对政策性银行的转型明确定位为“商业化银行”,将按“一行一策”原则,分步制定、实施政策性银行改革方案。
(1)要增强政策性银行的资金实力。①适当补充政策性银行资本金,在对进行负债规模控制的同时,应适当增加资本金,以提高其支持力度和抗风险能力。②建立稳定的资金来源渠道,确保政策性银行能够获取充足、优惠、稳定的资金。③实行优惠的税收政策,适当减免政策性银行的营业税和所得税。④完善政策性银行的补贴机制。
(2)要实行政银分离,有机结合、动态发展,明确经营目标。政策性银行作为政府和市场的有机结合体,一方面可以依托政府优势克服市场失灵,实现政府目标,另一方面又可以运用市場机制进行微观层面的运营管理,从而将两者的优势有效互补与融合。这种互补与融合不应体现为政府与市场简单的交叉,因为实行简单的交叉只会造成监管、运营的混乱与效率的低下。
(3)要根据本国国情和实际需要, 以及外部经济环境和金融体系的成熟程度, 及时调整其职能和业务范围。现阶段,在一些条件还不成熟的情况下,政策性银行应体现国家经济战略, 具备健全法人治理结构和良好市场业绩, 分工合理,具有充分活力和国际竞争力的非营利性机构。具体到产权结构和经营方式上, 则应本着实事求是“一行一策”和保证现有政策性金融体系基本稳定的原则, 适度调整其未来的市场定位, 使其在不同领域以不同形式发挥作用。
(4)要加强政策性银行的风险管理,提高信贷资产质量,实现信贷审批与信贷管理的自主化;要明确界定财政、政策性银行业务活动的范围不能将应由财政承担的职责任务强加给政策性银行。结合政策性金融机构业务的特点,适当引进国内外商业银行诸如资产流动比率、提取坏账准备金和最低资本充足率等做法,合理有效地防范、管理和控制政策性银行风险。
(5)要完善治理结构, 健全风险防范机制。①进一步改善内部治理。可以考虑在适当的时机引进外部股东实现股权多元化, 但现阶段政府应保持控股股东的地位,不能一下放开。②建立负债规模控制机制。这不仅是保证将其发展规模和速度控制在国家财力承受范围之内的需要, 也是防范金融风险的需要。