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摘 要：康熙时期，两淮盐政与清宫发生了经济联系，至乾嘉时期，两淮盐政成为清宫财政的主要来源，其输解的银两占内务府总收入的一半以上。道光以后，两淮的这种地位逐步弱化，至同光时期，其在清宫财政收入体系中的地位不断边缘化。这种财政地位的变化是清代两淮盐务发展的缩影。
关键词：清季；两淮盐政；困境；清宫；财政 中图分类号：K249
文献标识码：A 文章编号：1003—9864（2015）02—0003—08
盐课在清代国家税收中占据重要地位，而两淮盐课更是重中之重。时人有“两淮岁课，当天下租庸之半”之誉，其“损益盈虚，动关国计”①。其实，两淮盐课不仅对户部财政有重大影响，还对清宫财政有更为重要的意义，并在乾嘉之际成为清宫最为重要的财源之一，但嘉庆以后，随着两淮盐业遭遇困境，它对清宫产生了极为不利的影响。
两淮盐业的困境
清初盐政制度主要取自明代，故有“清之盐法，大率因明制而损益之”② 之语。在经过清初战乱的破坏之后，随着政局的稳定，经济的复苏，两淮盐政迅速恢复，并成为国家税收的重要组成部分。至乾隆年间，清代两淮盐业的生产和运销达至鼎盛。物极必反，在盛况之后有严重的滞销危机潜存其间。进入嘉庆朝，两淮盐业遭遇了困境。
官盐滞销是两淮盐业困境的突出表现。早在嘉庆十五年（1810），淮南、楚西官盐已经滞销，且滞销问题非常严重，以致该年淮盐全部统销。即虽然该年官盐未出售丝毫，但其税课分毫未免，仍由盐商分年赔补。问题在于，这种壅滞并非偶然现象，而是一种常态。嘉庆二十三年，两淮官盐滞销，未能完成额定引数，经奏请准予十年带完。嘉庆二十四年二月，两江总督孙玉庭奏陈两淮盐务时，曾述及官盐窘困情形，“节年岸引未畅”。两淮盐政阿克当阿亦云：“各商因连年岸滞引壅，资本占搁，商力已形竭蹶。”而英和所奏更能反映淮盐滞销的状况，“近年淮引滞销，以致课迟运绌。上年（指嘉庆二十四年）湖广、江西两省缺销至二十五万引。……今（指嘉庆二十五年）江西各县复缺销至九万余引之多，较往年为尤甚”③。其湖广、江西缺销引数分别约占其总数的1/4和1/3④，由此可见滞销之严重。
嘉庆末年的淮盐滞销问题，迫使清政府采取措施改变现状。道光元年（1821），清政府决定改变既往“按盐船到岸先后，由盐道验明加封，挨次轮开提售”的“封轮之法”，实行“暂停封轮，允许散卖”的办法，以缓解盐船长期积压口岸的现象，从而使得商人尽快收回成本，加快资金的流转。这一方案并未改变淮盐滞销的现状，反而加剧了两淮盐商的经济困境。这是因为随着散卖制度的实行，一些商人售盐“漫无次第，岸店惟以速售为能，不顾场商成本，互相跌价”，其价低者“每包仅售银二钱三四分”。长此以往，这必将给盐商带来巨大损失，使得他们产生了畏惧，严重影响了销盐的积极性。“自上年六月至十一月止，所开盐船尚有二百余万砠未售。”道光二年七月，两淮盐政曾燠奏陈两淮官盐散卖的严峻形势，“至督臣孙玉庭以上年散轮后，比前岁多销十七万余引，以为转滞为畅，殊不知抢售跌价，水贩骤集，故销数稍多而仍不能足额，此中大商之亏折固多，而小商消乏而去者确有数人，如再任其散卖，则此总散商四十余家，必致同归消乏”。至道光四年九月，鉴于淮盐开轮销售以来，“水贩乘机压价，愈熟愈巧，岸商只顾行销，几视抢跌为捷径”，其弊甚大。为此，经湖广总督李鸿宾奏请，设立售盐公局，“佥派汉岸妥商数人每日赴局经理，盐归公卖，价照例定，无论盐船到岸先后，将小商之盐随到随卖，大商之盐按各家所到引数公同合计，逐日均匀派销，毋许于例价外稍有加增，亦不得于例价内私行减跌，一商有违，众商合词拿究”。这样办理兼顾了几方面的利益，“既不同封轮挨售小商向隅，亦不致私跌抢卖，成本亏折，而价无例外之加，民亦无虞买食之贵”①。此举收到一定成效。道光五年，湖南、湖北二省定额应销盐779926引，但实际销盐801093引，多销21167引。其实，这并未根本改变淮盐滞销的问题。道光八年，两淮盐政福珠隆阿奏陈积引带款章程，言及两淮“积引已至两纲”，其“自道光三年清查以后，甲申等纲于额征之外，每纲又有带征银一百六十余万两，统计每年共应征银五百六十余万两”②。道光九年，福珠隆阿述及道光八年盐务情况亦未有好转，“戊子开纲之时，各岸本多存积未销之盐，而铳销之外尚多已请未运之引”，而倡议办理售盐公局之两湖地区，“上年额引滞销，递年陈积”。
淮盐的滞销令国家课税受到极大影响，为了尽可能地减少户部财政的损失，清政府“遇有紧需，本纲不敷动垫，往往预征下纲，令以虚扣抵销钱粮实数，是以本届开纲先已亏课。其预征钱粮，商人虑无征收实据，即以手本开载预征银数呈官钤印，仍付商人收执，而商人匾乏之时又以钤印手本质钱使用”③。预纳使得许多盐商资金短缺，经济压力巨大，甚至一些盐商因此而破产。在此情形之下的国家盐税实乃竭泽而渔的行为，不仅不能解决当前的盐业危机，反使得壅滞问题更加恶化。这对清宫财政形成了压力，需要清政府对两淮盐务进行更有深度的改革。
两淮盐业困局对清宫财政的影响
自康熙始，两淮盐政与清宫财政之间发生了联系，至乾嘉时期，两淮盐政在清宫财政收入体系中占据重要地位。据研究，乾嘉之际两淮盐政输入清宫的银两名目很多。具体而言，主要有两淮盐商报效的备公银两、两淮提引银、清宫放贷的生息银两、清宫人参、貂皮的变价银两、两淮玉贡银等。在不纳入备公银两的前提下，核计乾隆时期两淮入项约占清宫总收入的1/5强，嘉庆时期，则约占其总收入的1/2强①。所以，当两淮盐业遭遇困局，清宫的经济收入亦深受打击。
首先，清宫的人参变价活动遭遇困难。自康熙朝始，清宫即有人参变价，至乾隆朝，清宫的人参变价活动达到了顶峰，其收益节节高升，最多的一年收银50余万两。嘉庆时期，由于人参变价政策的调整，其收益虽有下降，但随着人参加价银的产生，嘉庆后期的收益亦维持在20余万两，最多达到30余万两。进入道光朝，虽然清宫继续发售人参，但两淮地区变价不畅，其参银迟迟不能交解。而且这种迟误有愈演愈烈之势，其参银积压得愈来愈多，以致两淮地方无力支付。 其次，清宫的放贷生息困难。康熙时期，为了增加清宫收益，康熙皇帝将内帑放贷盐商。康熙四十二年（1703），两淮盐商借内务府帑银100万两。康熙五十六年，两淮盐商请求再借皇帑120万两②。此后，清宫将放贷作为内帑获利的最为重要手段。“自乾隆年间内外各衙门发交息本二百三十五万六千余两，嘉庆年间发交息本五百四十五万二千余两，按月一分生息，遇闰加增，于是统计淮纲正杂内外支款共计需银八百余万两”③，以致“每年应完息银七十八万余两”④。在此巨额生息银两之中，有许多本银已经偿清，却还要交纳“无本之息”，这已经成为两淮盐商的沉重负累。尤其是在众多的借贷盐商中，很多款项同为一人，或同几个人，他们承担的利息更重。道光元年，两淮商人应付内务府利息30余万两，其中江广达一人即多达66200两，约占总数的1/5⑤。
再次，两淮盐商无力报效备公银两。备公银两是两淮盐商向皇帝捐献的银两，以为日常支用。据档案显示，自雍正始两淮盐商已有报效备公银两之记载。乾隆时期，两淮盐商的报效次数倍增，且其数额不断增长。至乾隆八旬万寿之际，两淮盐商更是报效银200万两。嘉庆六旬万寿时，两淮盐商虽疲敝已甚，仍然奏请报效银320万两，最终嘉庆赏收200万两。但此时他们却无力一次交纳报效的银两，而是每年50万两，四年交讫⑥。此后，两淮盐商基本无力报效备公银两。
最后，两淮盐商的拖欠成为常态。自嘉庆末年，两淮盐商已经有拖欠内务府银两情事，入道光朝后，这种拖欠出现了新的特点。其一，拖欠的数额不断增大。道光初年，因为盐商疲敝，两淮不能按时筹解内府款项，更为严重的是，其每年新增款项亦无力措办，以致两淮欠项呈滚雪球之势。道光元年，两淮盐商欠内务府银129万两。此后，虽经两淮盐商竭力措交，但其所欠数额依然巨大，至道光十一年，两淮尚欠内府银343万余两⑦。至道光十五年，尚欠内务府银248万余两⑧。至道光二十七年，两淮欠解银191万余两⑨。
为了改变这种不利局面，道光继位伊始，即削减两淮对内务府的欠项。首先，道光皇帝取消了嘉庆朝的两淮玉贡银。两淮向有为皇帝办贡的任务，并有专款银两。嘉庆六年，嘉庆皇帝要求两淮盐政年节时不必呈进玉器，而是将此项办贡银两直接输解内务府，共50万两，分春、秋两次解交完毕①。至嘉庆二十五年十一月，道光皇帝即令免除此项解银，并豁免了两淮拖欠的玉贡银160余万两②。其次，准许两淮盐商分限、展限交纳内务府部分欠银。道光元年，两淮盐政欠交内务府款项包括各项利息银、人参变价银、皮张变价银等共119万余两③。鉴于两淮盐业困难，两淮盐政曾奏请将陈欠银两分限代交④。内务府将两淮应交款项进行了分类：属于各衙门的公用银是必交银，需要年清年款；属于内务府款项，但并非急用银的，则根据情况令其分限，或者是延长交款期限⑤，以化整为零，减小其交款的压力。最后，豁免两淮报捐未解银两。自康熙以来，尤其是乾嘉两朝，每逢国家有重大急需事务，两淮盐商皆有报效，且报效数额非常巨大。据统计，有清一代两淮盐商报效银两多达5400余万两，其中每次报效银两超过100万者27次，超过200万者11次⑥。面对如此频繁、数额巨大的捐输，两淮盐商已经力不从心，他们只能采用分期支付。道光初年，为了缓解其压力，道光皇帝谕令“商捐未解银五百十四万余两全行豁免，其余随时奏请调剂，无不加恩俞允”⑦。
这对清宫的收入产生了极大的影响。道光以前，两淮盐政每年应交内务府正项银20万两，以及人参变价银、玉贡折价银共计88万余两，并其它各处应交银60余万两，而此时清宫每年用项65万余两。以此核计，每年余剩较多，可拨款给户部及盛京等处⑧。至道光二年年底，内务府广储司仅存银3万余两，不敷支发⑨。这是乾嘉以来内务府从未遇到之艰难。更为严重的是，这种情况并非偶有为之，而是常年如此。道光三年十一月，广储司库银不敷支发之用，内务府奏催两淮解交欠银⑩。道光九年，广储司更是仅存银1000余两○11 。在此情况之下，内务府几乎每年都要催促两淮盐政解交欠项。
需要说明的是，此时广储司存银不敷，其根本原因在于入项的萎缩，但既有的财务制度亦是造成这一现状的重要因素。自乾隆中后期以来，随着清宫收入的激增，每年都有大量白银节余。为了便于管理，内务府开始将富余银两拨交户部、盛京等处。乾隆时期其拨交的银两数目甚巨，嘉庆朝拨交数额日趋下降。道光时期，内务府入银渐少，按年拨交不再可行。内务府即改变了将余银拨交户部的成例，而是将其封储库中，以备它用，但若封存过多，且无用项，亦会拨交户部。道光朝的内务府每年都要封存一定数目的银两，其封存数额视其库存而定，但每逢封存，皆会将两淮应交银两纳入可支配的银两范畴。所以，这才有上文中的内务府存银不敷之事。
在这种情形之下，清宫用银的不敷并非绝对，但两淮欠项的存在使得这种不敷凸显。为此，内务府和道光皇帝不得不寻求解决之道，以缓解用银不敷的难题。
清代宫廷的应对
对于两淮盐政的困境，内务府并无深刻的感触，反而认为，既然道光皇帝豁免了其大量交银任务，那么盐商应该感恩，应该积极筹款，并解交内务府。实际情况则是，两淮的交银情况并未好转，欠解仍然严重。在此情况之下，内务府应对乏策。
继续坚持人参变价制度是其应对的手段之一。道光朝的人参变价延用了嘉庆朝的制度，其人参加价银制度令两淮盐商深受其害，巨额的参银成为他们的沉重负担。早在嘉庆末年，两淮盐商已有欠解参银问题，至道光年间，参银几乎每年都有欠解。对此，两淮地方认为官盐壅滞，商人无力购买，人参变价非常困难，应予以取消。内务府认为人参变价对两淮盐商的获利而言，微乎其微，应继续承担人参变价任务。鉴于取消人参变价不被允许，两淮地方又积极奏请降低人参价格。经过不懈的努力，至道光十六年，人参加价银取消，两淮的人参变价价格恢复到嘉庆中期的标准，其变价压力有所缓解。但这只是治标，而非治本，至道光二十四年，由于鸦片战争的爆发，粤海关的人参变价亦遭遇困难，故请求停止售变人参。借此机会，内务府改变了原有的人参变价办法，将其不再发交两淮与粤海关变价，而是发交两淮等二十一处售卖。此时两淮承担的变价数目稍有缩减，其总价值仍然占据总量的1/2左右。两淮的变价处境并未因此而有所改观，至道光二十七年，两淮仅将道光二十四年的参价银交讫，二十五年至二十七年只交过参银99685两，尚欠137797两①。为此，道光二十八年，内务府以两淮人参滞销，再次大幅降价，其收效依然甚微。至咸丰初年，内务府更是将人参变价改为了人参摊派交进银制度，即不再发售人参，而是令两淮等二十一处直接交银，以为宫中应用，但仍以人参为名目。 筹拨粤海关款项是其应对的手段之二。自康熙以来，粤海关即是清宫财政的重要来源。乾隆后期，其每年拨解清宫的款项即多达11万两。嘉庆初年，又增加了停修造办米艇银3万余两。核计二项即有14万余两。所以，在两淮交银困难，而内务府需银甚急的情况下，内务府不得不另辟途径，筹集款项。道光十年，内务府奏请道光皇帝，令粤海关每年在应解户部的关税盈余银两内拨银30万两解交内务府广储司。自此形成定例，一直延用至清朝灭亡。
分纲带征是两淮的常用手段。早在雍正时期，对于积欠盐课，即准许分年与各该年课税一同征收②，即为带征。乾隆时期，带征已常见之记载。嘉庆、道光年间，两淮带征盐课成为盐政解决税赋不足的常用办法，并将这一办法引入到解决内府欠项之中。道光八年，两淮盐政福隆珠阿即奏请将两淮“应交拖欠各款银九十八万余两，又请分展带征”③。两江总督陶澍接管盐政之后，即奏请将两淮所欠内府参银96万余两分五年带完。至道光十六年，只带完33万余两④。
垫放则是其又一重要手段。在清代，逢有国家急需，两淮盐商多有报效，并先由运库垫支，然后再由商人按期归还。道光时期，因为两淮拖欠内帑数目甚多，按年多有拖欠，有时即以运库银两垫放，这可以暂时满足内务府需要。道光二十四、二十五两年，两淮因此每年可向内务府解交各款银70余万两，令银库“尚敷支发”。然而，这种办法弊端很大。由于淮盐销售不畅，盐商资金不能回流，库款严重不足，不能继续向内务府提供银两，“至二十六年仅解到银四十余万两，储备即形支绌，乃本年共解到银三十二万余两”①。
当然，这一切都是治标的手段，并不能从根本上解决两淮官盐壅滞的问题。陶澍接任两江总督之后，得以兼管两淮盐政。在此期间，他对淮北盐法进行了改革，这即是废引改票制度。陶澍通过实行裁革专商、裁汰浮费、畅通盐路等举措，基本上实现了降低盐价、增加盐课的目的。此后逐步推及淮南及长芦，亦未能改变整个盐政疲敝的局面。
尾声：作为内府财源的两淮盐政地位的边缘化
终其道光一朝，两淮盐政虽遭遇困境，但仍在艰难维持。至咸丰时期，由于太平天国运动的爆发及迅速蔓延至长江流域，两淮官盐的沿江引地陷入混乱，淮盐销售遭遇空前危机。两淮盐课所得无几。咸丰五年，骆秉璋曾述及两淮盐课情况，“国家两淮盐课，正杂各款每岁共银六百余万两，为经入一大宗。三载以来，兵饷增数千万之出，盐课失二千万之入”②。在这种情况之下，国家尚无所得，更何况内府。
清政府镇压太平天国运动后，两江督抚积极规复淮盐，这其中尤以两江总督曾国藩为要。曾国藩对晚清两淮盐政改革产生了重大影响。在两江总督任上，他收复了川盐济楚的失地，在淮南推行保价整轮，在淮北实施改票轮售。曾国藩的改革取得一定成效，他曾言及当时淮盐运销情况，“江西销路渐次开通，请运尚属踊跃，湖南新盐售销亦颇畅旺”③。问题在于，此时两淮所得主要供应洋务、军需等用款，至于内府所需则为户部拨款所取代。
户部拨款始于咸丰朝。太平天国运动的爆发，不仅令清宫的财源遭遇沉重打击，而且一些尚能供应的经费，亦常常被军需等所截用。此外，咸丰皇帝为供应军需，于咸丰元年发内府银100万两支援前线，甚至还熔化宫中大量金质器皿，共重27030两，熔铸金条8503块④，以为经费。诸多因素共同作用之下，内府财政陷入困境，为此请求户部支援。由此，自咸丰七年始直至清朝灭亡，清宫一直仰赖户部拨款。
起初，清宫借拨户部款项数额较小，且频次较少，入同治朝后，不仅借拨频繁，且数额激增。户部对此疲于应付。至同治四年，为对清宫借拨无度予以限制，经相关部门核议，皆认为“各省欠款太巨，遽令批解，势必不能，而借支部库，又非长策”，所以，他们决定“设法变通，酌核解款，及暂行添拨”。他们设想各省关分档归款，“凡历年欠款，数在百万以外者，或解五万，或解八万；数在十万以外者，或解五千，或解八千；数在一二万者，或解一半，或扫数全解。至现年解款，除粤海关公用银三十万两仍尽数报解不准蒂欠外，其余数在二三十万者，或解三成，或解四成；数在二三万者，或解五成，或解六成；数在二三千者，或解一半，或扫数全解”⑤。具体的执行方法则是先令地方督抚考察各欠款机构的还款能力，奏闻户部，再由户部按提前一年，确定其来年解银数目。其每年解银总数为30万两，以为内用。同治七年，又加拨30万两①。二者合计，户部每年指拨各省关向清宫解银60万两。至光绪时期，清宫用项不断增加，原有款项不敷支用，为此于光绪十九年，户部又添拨50万两。
在以上诸项输解清宫的款项中，两淮仍然占据一定分量。在同治六年②、七年户部指拨的60万两银两中，两淮各承担有6万两③。同治十年④、十一年⑤，直至光绪三年⑥，两淮皆各承担5万两。光绪四年以后，又不断有所变化。光绪四年至光绪十二年，两淮每年应交银15万两，光绪十三年至十五年，每年交银12万两。至光绪十六年⑦、十八年⑧，两淮则没有承担此项交银任务。甚至在光绪二十二年户部指拨的经费中，亦未见到其踪影⑨。由于笔者未能阅见此后该项指拨经费清单，故不能确定两淮是否还有承担该项拨银任务。但随着户部添拨50万两内府用银任务的颁行，两淮亦位列其中。此时两淮承担的解银任务较轻，据档案显示，在光绪二十二年⑩ 以及光绪二十七年○11 两淮皆只需解银2万两。
不仅如此，两淮所欠清宫各项帑利银依然存在，至同治七年，两淮共欠清宫各款银741万余两，并有推展分限银347万余两○12 ，二者合计共约1088万余两。由于清宫经费不足，清帝时常令两江总督筹措解运。光绪四年，清帝以同治及其皇后梓宫奉安，宫中“差务繁多，需款甚亟”为由，令两淮从历年拖欠各款利息银1400余万两之中筹解银10万两。其“所解款项，仍由欠款内拨还，以清款目” ○13 。此后，清帝亦多次谕令两淮解运此种款项，但所解有限。
两淮继续承担人参摊派交进银。咸丰五年，内务府改变了原有的人参摊派交进银制度，决定嗣后即使没有人参变价，二十一处关差亦要交进银两，并明确规定了其所交银两的数目。其中两淮应交参价银5万两，但常常拖欠。
两淮还有报效银两。此时虽然盐务困难，但地方用款甚多，两淮盐商亦时有报效，但却无力继续如乾嘉之际那样多次报效宫中。据档案显示，清季两淮盐商对宫中报效，规模最大的一次是光绪二十年，慈禧太后六旬万寿之际，两淮盐商报效银两多达40万两○14。
综合来看，此时两淮所承担的内府款项数额急剧下降。从承担解拨银两数目看，最多时为15万两，为总指拨数量的1/4，仅为粤海关解交内府公费银的1/2。至光绪十九年以后，其所解数额更少，只有2万两，仅占添拨总数的1/25，占各省关所拨解银110万两的1/55。而此时粤海关承担的解银任务则不断增加，一些年份超过了100万两，约占清宫总支出的1/3至1/2强。这一切都显示出两淮盐政在清宫财政体系中地位的下降，从原来最为重要的财源转为无关紧要，其地位日益边缘化。
总之，咸丰以后的两淮盐政虽然在清宫财政体系中继续扮演一定的角色，但这种角色已经变得日益边缘化，乾嘉之际的那种举足轻重的优势不再。其在清宫财政体系中的变化是清代两淮盐务发展的缩影。尽管其财力日益窘困，内务府仍然竭力索求银两。这既有历史的惯性因素，但根本原因则是在内府与外库财政互相独立的观念主导下，因其所欠利银巨大，清宫的索取更为理直气壮。
关键词：清季；两淮盐政；困境；清宫；财政 中图分类号：K249
文献标识码：A 文章编号：1003—9864（2015）02—0003—08
盐课在清代国家税收中占据重要地位，而两淮盐课更是重中之重。时人有“两淮岁课，当天下租庸之半”之誉，其“损益盈虚，动关国计”①。其实，两淮盐课不仅对户部财政有重大影响，还对清宫财政有更为重要的意义，并在乾嘉之际成为清宫最为重要的财源之一，但嘉庆以后，随着两淮盐业遭遇困境，它对清宫产生了极为不利的影响。
两淮盐业的困境
清初盐政制度主要取自明代，故有“清之盐法，大率因明制而损益之”② 之语。在经过清初战乱的破坏之后，随着政局的稳定，经济的复苏，两淮盐政迅速恢复，并成为国家税收的重要组成部分。至乾隆年间，清代两淮盐业的生产和运销达至鼎盛。物极必反，在盛况之后有严重的滞销危机潜存其间。进入嘉庆朝，两淮盐业遭遇了困境。
官盐滞销是两淮盐业困境的突出表现。早在嘉庆十五年（1810），淮南、楚西官盐已经滞销，且滞销问题非常严重，以致该年淮盐全部统销。即虽然该年官盐未出售丝毫，但其税课分毫未免，仍由盐商分年赔补。问题在于，这种壅滞并非偶然现象，而是一种常态。嘉庆二十三年，两淮官盐滞销，未能完成额定引数，经奏请准予十年带完。嘉庆二十四年二月，两江总督孙玉庭奏陈两淮盐务时，曾述及官盐窘困情形，“节年岸引未畅”。两淮盐政阿克当阿亦云：“各商因连年岸滞引壅，资本占搁，商力已形竭蹶。”而英和所奏更能反映淮盐滞销的状况，“近年淮引滞销，以致课迟运绌。上年（指嘉庆二十四年）湖广、江西两省缺销至二十五万引。……今（指嘉庆二十五年）江西各县复缺销至九万余引之多，较往年为尤甚”③。其湖广、江西缺销引数分别约占其总数的1/4和1/3④，由此可见滞销之严重。
嘉庆末年的淮盐滞销问题，迫使清政府采取措施改变现状。道光元年（1821），清政府决定改变既往“按盐船到岸先后，由盐道验明加封，挨次轮开提售”的“封轮之法”，实行“暂停封轮，允许散卖”的办法，以缓解盐船长期积压口岸的现象，从而使得商人尽快收回成本，加快资金的流转。这一方案并未改变淮盐滞销的现状，反而加剧了两淮盐商的经济困境。这是因为随着散卖制度的实行，一些商人售盐“漫无次第，岸店惟以速售为能，不顾场商成本，互相跌价”，其价低者“每包仅售银二钱三四分”。长此以往，这必将给盐商带来巨大损失，使得他们产生了畏惧，严重影响了销盐的积极性。“自上年六月至十一月止，所开盐船尚有二百余万砠未售。”道光二年七月，两淮盐政曾燠奏陈两淮官盐散卖的严峻形势，“至督臣孙玉庭以上年散轮后，比前岁多销十七万余引，以为转滞为畅，殊不知抢售跌价，水贩骤集，故销数稍多而仍不能足额，此中大商之亏折固多，而小商消乏而去者确有数人，如再任其散卖，则此总散商四十余家，必致同归消乏”。至道光四年九月，鉴于淮盐开轮销售以来，“水贩乘机压价，愈熟愈巧，岸商只顾行销，几视抢跌为捷径”，其弊甚大。为此，经湖广总督李鸿宾奏请，设立售盐公局，“佥派汉岸妥商数人每日赴局经理，盐归公卖，价照例定，无论盐船到岸先后，将小商之盐随到随卖，大商之盐按各家所到引数公同合计，逐日均匀派销，毋许于例价外稍有加增，亦不得于例价内私行减跌，一商有违，众商合词拿究”。这样办理兼顾了几方面的利益，“既不同封轮挨售小商向隅，亦不致私跌抢卖，成本亏折，而价无例外之加，民亦无虞买食之贵”①。此举收到一定成效。道光五年，湖南、湖北二省定额应销盐779926引，但实际销盐801093引，多销21167引。其实，这并未根本改变淮盐滞销的问题。道光八年，两淮盐政福珠隆阿奏陈积引带款章程，言及两淮“积引已至两纲”，其“自道光三年清查以后，甲申等纲于额征之外，每纲又有带征银一百六十余万两，统计每年共应征银五百六十余万两”②。道光九年，福珠隆阿述及道光八年盐务情况亦未有好转，“戊子开纲之时，各岸本多存积未销之盐，而铳销之外尚多已请未运之引”，而倡议办理售盐公局之两湖地区，“上年额引滞销，递年陈积”。
淮盐的滞销令国家课税受到极大影响，为了尽可能地减少户部财政的损失，清政府“遇有紧需，本纲不敷动垫，往往预征下纲，令以虚扣抵销钱粮实数，是以本届开纲先已亏课。其预征钱粮，商人虑无征收实据，即以手本开载预征银数呈官钤印，仍付商人收执，而商人匾乏之时又以钤印手本质钱使用”③。预纳使得许多盐商资金短缺，经济压力巨大，甚至一些盐商因此而破产。在此情形之下的国家盐税实乃竭泽而渔的行为，不仅不能解决当前的盐业危机，反使得壅滞问题更加恶化。这对清宫财政形成了压力，需要清政府对两淮盐务进行更有深度的改革。
两淮盐业困局对清宫财政的影响
自康熙始，两淮盐政与清宫财政之间发生了联系，至乾嘉时期，两淮盐政在清宫财政收入体系中占据重要地位。据研究，乾嘉之际两淮盐政输入清宫的银两名目很多。具体而言，主要有两淮盐商报效的备公银两、两淮提引银、清宫放贷的生息银两、清宫人参、貂皮的变价银两、两淮玉贡银等。在不纳入备公银两的前提下，核计乾隆时期两淮入项约占清宫总收入的1/5强，嘉庆时期，则约占其总收入的1/2强①。所以，当两淮盐业遭遇困局，清宫的经济收入亦深受打击。
首先，清宫的人参变价活动遭遇困难。自康熙朝始，清宫即有人参变价，至乾隆朝，清宫的人参变价活动达到了顶峰，其收益节节高升，最多的一年收银50余万两。嘉庆时期，由于人参变价政策的调整，其收益虽有下降，但随着人参加价银的产生，嘉庆后期的收益亦维持在20余万两，最多达到30余万两。进入道光朝，虽然清宫继续发售人参，但两淮地区变价不畅，其参银迟迟不能交解。而且这种迟误有愈演愈烈之势，其参银积压得愈来愈多，以致两淮地方无力支付。 其次，清宫的放贷生息困难。康熙时期，为了增加清宫收益，康熙皇帝将内帑放贷盐商。康熙四十二年（1703），两淮盐商借内务府帑银100万两。康熙五十六年，两淮盐商请求再借皇帑120万两②。此后，清宫将放贷作为内帑获利的最为重要手段。“自乾隆年间内外各衙门发交息本二百三十五万六千余两，嘉庆年间发交息本五百四十五万二千余两，按月一分生息，遇闰加增，于是统计淮纲正杂内外支款共计需银八百余万两”③，以致“每年应完息银七十八万余两”④。在此巨额生息银两之中，有许多本银已经偿清，却还要交纳“无本之息”，这已经成为两淮盐商的沉重负累。尤其是在众多的借贷盐商中，很多款项同为一人，或同几个人，他们承担的利息更重。道光元年，两淮商人应付内务府利息30余万两，其中江广达一人即多达66200两，约占总数的1/5⑤。
再次，两淮盐商无力报效备公银两。备公银两是两淮盐商向皇帝捐献的银两，以为日常支用。据档案显示，自雍正始两淮盐商已有报效备公银两之记载。乾隆时期，两淮盐商的报效次数倍增，且其数额不断增长。至乾隆八旬万寿之际，两淮盐商更是报效银200万两。嘉庆六旬万寿时，两淮盐商虽疲敝已甚，仍然奏请报效银320万两，最终嘉庆赏收200万两。但此时他们却无力一次交纳报效的银两，而是每年50万两，四年交讫⑥。此后，两淮盐商基本无力报效备公银两。
最后，两淮盐商的拖欠成为常态。自嘉庆末年，两淮盐商已经有拖欠内务府银两情事，入道光朝后，这种拖欠出现了新的特点。其一，拖欠的数额不断增大。道光初年，因为盐商疲敝，两淮不能按时筹解内府款项，更为严重的是，其每年新增款项亦无力措办，以致两淮欠项呈滚雪球之势。道光元年，两淮盐商欠内务府银129万两。此后，虽经两淮盐商竭力措交，但其所欠数额依然巨大，至道光十一年，两淮尚欠内府银343万余两⑦。至道光十五年，尚欠内务府银248万余两⑧。至道光二十七年，两淮欠解银191万余两⑨。
为了改变这种不利局面，道光继位伊始，即削减两淮对内务府的欠项。首先，道光皇帝取消了嘉庆朝的两淮玉贡银。两淮向有为皇帝办贡的任务，并有专款银两。嘉庆六年，嘉庆皇帝要求两淮盐政年节时不必呈进玉器，而是将此项办贡银两直接输解内务府，共50万两，分春、秋两次解交完毕①。至嘉庆二十五年十一月，道光皇帝即令免除此项解银，并豁免了两淮拖欠的玉贡银160余万两②。其次，准许两淮盐商分限、展限交纳内务府部分欠银。道光元年，两淮盐政欠交内务府款项包括各项利息银、人参变价银、皮张变价银等共119万余两③。鉴于两淮盐业困难，两淮盐政曾奏请将陈欠银两分限代交④。内务府将两淮应交款项进行了分类：属于各衙门的公用银是必交银，需要年清年款；属于内务府款项，但并非急用银的，则根据情况令其分限，或者是延长交款期限⑤，以化整为零，减小其交款的压力。最后，豁免两淮报捐未解银两。自康熙以来，尤其是乾嘉两朝，每逢国家有重大急需事务，两淮盐商皆有报效，且报效数额非常巨大。据统计，有清一代两淮盐商报效银两多达5400余万两，其中每次报效银两超过100万者27次，超过200万者11次⑥。面对如此频繁、数额巨大的捐输，两淮盐商已经力不从心，他们只能采用分期支付。道光初年，为了缓解其压力，道光皇帝谕令“商捐未解银五百十四万余两全行豁免，其余随时奏请调剂，无不加恩俞允”⑦。
这对清宫的收入产生了极大的影响。道光以前，两淮盐政每年应交内务府正项银20万两，以及人参变价银、玉贡折价银共计88万余两，并其它各处应交银60余万两，而此时清宫每年用项65万余两。以此核计，每年余剩较多，可拨款给户部及盛京等处⑧。至道光二年年底，内务府广储司仅存银3万余两，不敷支发⑨。这是乾嘉以来内务府从未遇到之艰难。更为严重的是，这种情况并非偶有为之，而是常年如此。道光三年十一月，广储司库银不敷支发之用，内务府奏催两淮解交欠银⑩。道光九年，广储司更是仅存银1000余两○11 。在此情况之下，内务府几乎每年都要催促两淮盐政解交欠项。
需要说明的是，此时广储司存银不敷，其根本原因在于入项的萎缩，但既有的财务制度亦是造成这一现状的重要因素。自乾隆中后期以来，随着清宫收入的激增，每年都有大量白银节余。为了便于管理，内务府开始将富余银两拨交户部、盛京等处。乾隆时期其拨交的银两数目甚巨，嘉庆朝拨交数额日趋下降。道光时期，内务府入银渐少，按年拨交不再可行。内务府即改变了将余银拨交户部的成例，而是将其封储库中，以备它用，但若封存过多，且无用项，亦会拨交户部。道光朝的内务府每年都要封存一定数目的银两，其封存数额视其库存而定，但每逢封存，皆会将两淮应交银两纳入可支配的银两范畴。所以，这才有上文中的内务府存银不敷之事。
在这种情形之下，清宫用银的不敷并非绝对，但两淮欠项的存在使得这种不敷凸显。为此，内务府和道光皇帝不得不寻求解决之道，以缓解用银不敷的难题。
清代宫廷的应对
对于两淮盐政的困境，内务府并无深刻的感触，反而认为，既然道光皇帝豁免了其大量交银任务，那么盐商应该感恩，应该积极筹款，并解交内务府。实际情况则是，两淮的交银情况并未好转，欠解仍然严重。在此情况之下，内务府应对乏策。
继续坚持人参变价制度是其应对的手段之一。道光朝的人参变价延用了嘉庆朝的制度，其人参加价银制度令两淮盐商深受其害，巨额的参银成为他们的沉重负担。早在嘉庆末年，两淮盐商已有欠解参银问题，至道光年间，参银几乎每年都有欠解。对此，两淮地方认为官盐壅滞，商人无力购买，人参变价非常困难，应予以取消。内务府认为人参变价对两淮盐商的获利而言，微乎其微，应继续承担人参变价任务。鉴于取消人参变价不被允许，两淮地方又积极奏请降低人参价格。经过不懈的努力，至道光十六年，人参加价银取消，两淮的人参变价价格恢复到嘉庆中期的标准，其变价压力有所缓解。但这只是治标，而非治本，至道光二十四年，由于鸦片战争的爆发，粤海关的人参变价亦遭遇困难，故请求停止售变人参。借此机会，内务府改变了原有的人参变价办法，将其不再发交两淮与粤海关变价，而是发交两淮等二十一处售卖。此时两淮承担的变价数目稍有缩减，其总价值仍然占据总量的1/2左右。两淮的变价处境并未因此而有所改观，至道光二十七年，两淮仅将道光二十四年的参价银交讫，二十五年至二十七年只交过参银99685两，尚欠137797两①。为此，道光二十八年，内务府以两淮人参滞销，再次大幅降价，其收效依然甚微。至咸丰初年，内务府更是将人参变价改为了人参摊派交进银制度，即不再发售人参，而是令两淮等二十一处直接交银，以为宫中应用，但仍以人参为名目。 筹拨粤海关款项是其应对的手段之二。自康熙以来，粤海关即是清宫财政的重要来源。乾隆后期，其每年拨解清宫的款项即多达11万两。嘉庆初年，又增加了停修造办米艇银3万余两。核计二项即有14万余两。所以，在两淮交银困难，而内务府需银甚急的情况下，内务府不得不另辟途径，筹集款项。道光十年，内务府奏请道光皇帝，令粤海关每年在应解户部的关税盈余银两内拨银30万两解交内务府广储司。自此形成定例，一直延用至清朝灭亡。
分纲带征是两淮的常用手段。早在雍正时期，对于积欠盐课，即准许分年与各该年课税一同征收②，即为带征。乾隆时期，带征已常见之记载。嘉庆、道光年间，两淮带征盐课成为盐政解决税赋不足的常用办法，并将这一办法引入到解决内府欠项之中。道光八年，两淮盐政福隆珠阿即奏请将两淮“应交拖欠各款银九十八万余两，又请分展带征”③。两江总督陶澍接管盐政之后，即奏请将两淮所欠内府参银96万余两分五年带完。至道光十六年，只带完33万余两④。
垫放则是其又一重要手段。在清代，逢有国家急需，两淮盐商多有报效，并先由运库垫支，然后再由商人按期归还。道光时期，因为两淮拖欠内帑数目甚多，按年多有拖欠，有时即以运库银两垫放，这可以暂时满足内务府需要。道光二十四、二十五两年，两淮因此每年可向内务府解交各款银70余万两，令银库“尚敷支发”。然而，这种办法弊端很大。由于淮盐销售不畅，盐商资金不能回流，库款严重不足，不能继续向内务府提供银两，“至二十六年仅解到银四十余万两，储备即形支绌，乃本年共解到银三十二万余两”①。
当然，这一切都是治标的手段，并不能从根本上解决两淮官盐壅滞的问题。陶澍接任两江总督之后，得以兼管两淮盐政。在此期间，他对淮北盐法进行了改革，这即是废引改票制度。陶澍通过实行裁革专商、裁汰浮费、畅通盐路等举措，基本上实现了降低盐价、增加盐课的目的。此后逐步推及淮南及长芦，亦未能改变整个盐政疲敝的局面。
尾声：作为内府财源的两淮盐政地位的边缘化
终其道光一朝，两淮盐政虽遭遇困境，但仍在艰难维持。至咸丰时期，由于太平天国运动的爆发及迅速蔓延至长江流域，两淮官盐的沿江引地陷入混乱，淮盐销售遭遇空前危机。两淮盐课所得无几。咸丰五年，骆秉璋曾述及两淮盐课情况，“国家两淮盐课，正杂各款每岁共银六百余万两，为经入一大宗。三载以来，兵饷增数千万之出，盐课失二千万之入”②。在这种情况之下，国家尚无所得，更何况内府。
清政府镇压太平天国运动后，两江督抚积极规复淮盐，这其中尤以两江总督曾国藩为要。曾国藩对晚清两淮盐政改革产生了重大影响。在两江总督任上，他收复了川盐济楚的失地，在淮南推行保价整轮，在淮北实施改票轮售。曾国藩的改革取得一定成效，他曾言及当时淮盐运销情况，“江西销路渐次开通，请运尚属踊跃，湖南新盐售销亦颇畅旺”③。问题在于，此时两淮所得主要供应洋务、军需等用款，至于内府所需则为户部拨款所取代。
户部拨款始于咸丰朝。太平天国运动的爆发，不仅令清宫的财源遭遇沉重打击，而且一些尚能供应的经费，亦常常被军需等所截用。此外，咸丰皇帝为供应军需，于咸丰元年发内府银100万两支援前线，甚至还熔化宫中大量金质器皿，共重27030两，熔铸金条8503块④，以为经费。诸多因素共同作用之下，内府财政陷入困境，为此请求户部支援。由此，自咸丰七年始直至清朝灭亡，清宫一直仰赖户部拨款。
起初，清宫借拨户部款项数额较小，且频次较少，入同治朝后，不仅借拨频繁，且数额激增。户部对此疲于应付。至同治四年，为对清宫借拨无度予以限制，经相关部门核议，皆认为“各省欠款太巨，遽令批解，势必不能，而借支部库，又非长策”，所以，他们决定“设法变通，酌核解款，及暂行添拨”。他们设想各省关分档归款，“凡历年欠款，数在百万以外者，或解五万，或解八万；数在十万以外者，或解五千，或解八千；数在一二万者，或解一半，或扫数全解。至现年解款，除粤海关公用银三十万两仍尽数报解不准蒂欠外，其余数在二三十万者，或解三成，或解四成；数在二三万者，或解五成，或解六成；数在二三千者，或解一半，或扫数全解”⑤。具体的执行方法则是先令地方督抚考察各欠款机构的还款能力，奏闻户部，再由户部按提前一年，确定其来年解银数目。其每年解银总数为30万两，以为内用。同治七年，又加拨30万两①。二者合计，户部每年指拨各省关向清宫解银60万两。至光绪时期，清宫用项不断增加，原有款项不敷支用，为此于光绪十九年，户部又添拨50万两。
在以上诸项输解清宫的款项中，两淮仍然占据一定分量。在同治六年②、七年户部指拨的60万两银两中，两淮各承担有6万两③。同治十年④、十一年⑤，直至光绪三年⑥，两淮皆各承担5万两。光绪四年以后，又不断有所变化。光绪四年至光绪十二年，两淮每年应交银15万两，光绪十三年至十五年，每年交银12万两。至光绪十六年⑦、十八年⑧，两淮则没有承担此项交银任务。甚至在光绪二十二年户部指拨的经费中，亦未见到其踪影⑨。由于笔者未能阅见此后该项指拨经费清单，故不能确定两淮是否还有承担该项拨银任务。但随着户部添拨50万两内府用银任务的颁行，两淮亦位列其中。此时两淮承担的解银任务较轻，据档案显示，在光绪二十二年⑩ 以及光绪二十七年○11 两淮皆只需解银2万两。
不仅如此，两淮所欠清宫各项帑利银依然存在，至同治七年，两淮共欠清宫各款银741万余两，并有推展分限银347万余两○12 ，二者合计共约1088万余两。由于清宫经费不足，清帝时常令两江总督筹措解运。光绪四年，清帝以同治及其皇后梓宫奉安，宫中“差务繁多，需款甚亟”为由，令两淮从历年拖欠各款利息银1400余万两之中筹解银10万两。其“所解款项，仍由欠款内拨还，以清款目” ○13 。此后，清帝亦多次谕令两淮解运此种款项，但所解有限。
两淮继续承担人参摊派交进银。咸丰五年，内务府改变了原有的人参摊派交进银制度，决定嗣后即使没有人参变价，二十一处关差亦要交进银两，并明确规定了其所交银两的数目。其中两淮应交参价银5万两，但常常拖欠。
两淮还有报效银两。此时虽然盐务困难，但地方用款甚多，两淮盐商亦时有报效，但却无力继续如乾嘉之际那样多次报效宫中。据档案显示，清季两淮盐商对宫中报效，规模最大的一次是光绪二十年，慈禧太后六旬万寿之际，两淮盐商报效银两多达40万两○14。
综合来看，此时两淮所承担的内府款项数额急剧下降。从承担解拨银两数目看，最多时为15万两，为总指拨数量的1/4，仅为粤海关解交内府公费银的1/2。至光绪十九年以后，其所解数额更少，只有2万两，仅占添拨总数的1/25，占各省关所拨解银110万两的1/55。而此时粤海关承担的解银任务则不断增加，一些年份超过了100万两，约占清宫总支出的1/3至1/2强。这一切都显示出两淮盐政在清宫财政体系中地位的下降，从原来最为重要的财源转为无关紧要，其地位日益边缘化。
总之，咸丰以后的两淮盐政虽然在清宫财政体系中继续扮演一定的角色，但这种角色已经变得日益边缘化，乾嘉之际的那种举足轻重的优势不再。其在清宫财政体系中的变化是清代两淮盐务发展的缩影。尽管其财力日益窘困，内务府仍然竭力索求银两。这既有历史的惯性因素，但根本原因则是在内府与外库财政互相独立的观念主导下，因其所欠利银巨大，清宫的索取更为理直气壮。