论文部分内容阅读
从本质属性上看，生态安全属于公共安全的重要组成部分，生态安全问题治理需要遵循其特殊规律，从生态防备监测预警、环境污染治理、要素功能恢复、发展方式转变、科技创新支撑、内外有机联动、监督追究问责以及环保理念养成等方面综合系统施策。本文基于甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏问题的回顾，有针对性地提出生态安全问题治理机制的建议，以期推进我国生态治理体系和治理能力的现代化。
一、问题提出
1988年，国务院批准甘肃建立森林和野生动物类型自然保护区（即今天的甘肃祁连山国家级自然保护区，以下简称保护区），总面积198.72万公顷，位于祁连山北坡东、中段。2017年7月20日，中共中央办公厅和国务院办公厅发通报严肃批评甘肃对保护区生态环境破坏的严重问题。之后，甘肃省委、省政府立即安排部署进行全面整改。2019年初，甘肃经过一年多的不懈努力，全面完成了祁连山生态问题年度整改任务，分类退出保护区内144宗矿业权，落实水电站生态流量，实现草原减畜21.97万羊单位，规范运营旅游设施4处，全面解决林草“一地两证”问题。同时，挂牌成立了祁连山国家公园甘肃省管理局，积极推进祁连山国家公园体制试点工作。
二、治理机制
生态安全问题治理是个复杂的系统过程，需要从生态环保理念养成、监测预警防备、环境污染治理、要素功能恢复、发展方式转变、科技创新支撑、内外有机联动以及监督追究问责等方面综合系统施策。规范化、制度化、法治化和科学化是现代政府治理的基本逻辑，为此，治理甘肃生态安全问题需要健全一套有效的相互关联作用的生态安全运行机制。主要包括以下十个方面。
（一）防备监测预警机制。危机管理的理念随着理论发展和实践拓展，实现由重事后处置向重事前预防预警转变，防“未病”治“小病”，已成为现代危机治理的基本理念之一，所以生态危机治理首先要做好预防准备和监测预警工作。既要对国家自然保护、生态功能区、生态屏障区、生态脆弱区、生态破坏区的监测进行常态监测，又要运用科技手段对外来物种、生物多样性、气候、土壤、地质、水质、大气等重点生态环境要素进行精准预警。
（二）信息共享沟通机制。掌握准确可靠的信息是进行科学研判和正确决策的基本前提和有力保障。要将信息的监测-汇总-分析-加工-运用-反馈的循环反复过程作为生态危机治理政策制定的基本依据。生态危机治理的信息交换是信息上行和下行的双向有效互动。在生态危机事件处置活动中，既要做到及时、准确、全面的信息上报和发布，更要在此基础上结合各自权责和危机演化规律，果断临机决策和有效处置。
（三）深度整改落实机制。一分部署，九分落实。各级党政一把手是生态危机治理和生态文明建设的第一责任人。一要有权威的整改组织机构。成立统一领导、统一指挥、统一协调的党政一把手挂帅的整改领导小组。二要有健全的工作责任制度。建立包整治、包验收、包建档、定领导、定任务、定时限、定责任的“三包四定”整改落实机制。三要有专业的智囊出谋划策。政府通过购买服务邀请和委托第三方开展生态危机治理的方案制定、课题调研、专项论证、技术认证和项目评估等工作。
（四）多元主体联动机制。我们要将善治的治理理念嵌入生态危机治理之中。要完善党委领导、政府主导和社会力量参与的多方治理机制。要强化政府部门纵横向之间、政府部门与群体组织之间的良性联动，形成多主体共治合力。要加强和改进生态危机治理协调联动的工作方法和机制构建，明确机制的共同目标和共同责任。要组织开展生态危机治理应急演练、经验分享等活动，深化人、财、物和信息等联动要素的有效整合。
（五）科技创新支撑机制。生态环境保护需要科技创新做好全面支撑。要以习近平生态文明思想为指导，完善科技创新能力体系，努力建构生态环境治理科技支撑体系。要从生態环境质量持续改善的科技需求出发，加大科技研发力度，推进产学研用协同创新，促进科技成果转化，有力支撑生态环境治理能力现代化。要充分发挥多学科基础性、前瞻性和引领性研究作用，加强对环境问题的超前预判。
（六）生态补偿协调机制。政府通过转移支付方式进行生态移民，对生态功能区的农牧民群众进行资金补充和政策补助，进而从生态脆弱区和生态功能区退出人类社会活动，减少对自然生态的干预和破坏，这是我国探索出的生态危机治理有益经验，需要进一步加强和完善。要加快生态补偿立法进程，特别是实施细则和具体意见。要加大中央政府财政的转移支付力度，对于生态保护做得好的地区要进行奖励。要多渠道筹措生态补偿资金，建立横向和纵向互补的生态补偿机制。
（七）绿色产业先导机制。培育经济社会发展新的增长点，要通过转变经济发展方式、调整经济结构、优化产业布局，实现由粗放式向节约式的转型、由高投入、高污染和高消耗向高效率、高质量和高技术的转变。要实现经济发展和环境保护双轮驱动。要制定和完善环保产业激励政策，积极引导资金向环保产业流动。要有力推进“企业+合作组织+基地+农户”的生产经营模式，大力发展绿色环保农业。要积极发展生态观光旅游，开发文化生态旅游产品，实现自然风光美与社会文化美的有机融合。
（八）社会组织参与机制。要完善新时代中国特色社会主义生态治理的社会组织参与机制。社会组织具有组织社会分散力量参与环境保护、紧贴群众生活开展环境宣教、推动环境监督以及开展环境维权等独特作用。要充分发挥社会组织作为政府生态治理“好帮手”和公民生态利益诉求“代言人”的作用。要拓宽社会组织影响环境公共政策的途径，进一步提升其协商机制的有效性和畅通度。要加强社会组织建设，提高专业化水平。要构建全民参与环境保护的社会行动体系，让每个公民个体和各类组织都在意识或行为上有序地关注掌握生态环保现状或知识，加入环保组织或活动，参议融入环保事务。
（九）监督追究问责机制。生态安全治理也需要有效的监督，要充分运用云计算、“互联网+”等新兴技术，推动覆盖全国生态信息反馈网和监督网的形成。同时要强化生态安全失责追究机制，尤其要对领导干部实行生态环境损害责任终身追究及自然资源资产离任审计制度。要贯彻落实生态环境损害赔偿、自然资源资产负债表编制、奖励惩罚问责等一系列政策措施。要实行最严格的源头保护、环境治理、生态修复和终身追究制度，坚持“谁使用谁保护”“谁经营谁负责”“谁污染谁治理”的基本原则。 （十）生态理念养成机制。全社会要积极创造良好的生态环保氛围，形成共同的生态文化价值认同。要把生态文明理念与日常生活习惯相融合，培育人与自然和谐相处、敬畏和尊重自然的生态新理念。要积极开展生态环境保护知识的“五进”（进农村、进社区、进企业、进机关、进学校）活动。要对广大公务员和各级领导干部进行生态文明建设的教育培训。要积极创造生态效益和生态价值，把生态环境治理与乡村振兴战略、精准脱贫工作和农村文化建设相结合，走生态绿色农业和生态环保旅游之路。
本文系中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）2019年度创新工程科研支撑项目重点课题《危机管理视域下的甘肃生态安全问题治理研究——以祁连山国家级自然保护区为例》的部分成果。项目负责人：李喜童，成员： 马小飞、冯洁、刘文琴。
参考文献
[1]马小飞.机制建设视角下的生态危机治理研究[J].中国应急救援，2019.08.
[2]马小飞.生态安全危机治理机制建设研究——以甘肃祁连山国家自然保护生态破坏事件为例[J].中国应急救援，2019.04
[3]马小飞.甘肃祁连山国家自然保护区生态治理带来的几点思考[J].发展，2018.10
[4]汪有奎.祁連山国家级自然保护区有效管理评价研究[J]中南林业科技大学学报，2013.8.
[5]唐仁健.2018年甘肃省政府工作报告[D]，2018年1月.
[6]吴兴智.生态危机治理的现实情境：一个跨行政区案例[J].区域经济，2010.7.
[7]王佳佳.甘肃省生态文明建设的现状与对策研究[J].黑龙江史志，2013.22.
[8]新玉言.公共危机管控力[M].北京：国家行政学院出版社，2013.11.
[9]聂莹.西部民族地区生态治理政策公共价值分析与绩效评价[J].中央民族大学学报.2017.06.
[10]中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，人民网，http：//politics.people.com.cn/n1/2017/0720/c1001-29418759.html.
[11]陈富国 李泠.完善新时代中国特色社会主义生态治理体系[J].中国社会科学报，2019.03.
[12]生态环境保护要依靠科技创新，科技日报，http：//finance.china.com.cn/news/20190916/5079711.shtml.
[13]生态文明建设重在全民参与，西安市人民政府，http：//www.xixianxinqu.gov.cn/zdzl/hjbh/dqwrfc/60873.htm.
[作者单位：中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）]
一、问题提出
1988年，国务院批准甘肃建立森林和野生动物类型自然保护区（即今天的甘肃祁连山国家级自然保护区，以下简称保护区），总面积198.72万公顷，位于祁连山北坡东、中段。2017年7月20日，中共中央办公厅和国务院办公厅发通报严肃批评甘肃对保护区生态环境破坏的严重问题。之后，甘肃省委、省政府立即安排部署进行全面整改。2019年初，甘肃经过一年多的不懈努力，全面完成了祁连山生态问题年度整改任务，分类退出保护区内144宗矿业权，落实水电站生态流量，实现草原减畜21.97万羊单位，规范运营旅游设施4处，全面解决林草“一地两证”问题。同时，挂牌成立了祁连山国家公园甘肃省管理局，积极推进祁连山国家公园体制试点工作。
二、治理机制
生态安全问题治理是个复杂的系统过程，需要从生态环保理念养成、监测预警防备、环境污染治理、要素功能恢复、发展方式转变、科技创新支撑、内外有机联动以及监督追究问责等方面综合系统施策。规范化、制度化、法治化和科学化是现代政府治理的基本逻辑，为此，治理甘肃生态安全问题需要健全一套有效的相互关联作用的生态安全运行机制。主要包括以下十个方面。
（一）防备监测预警机制。危机管理的理念随着理论发展和实践拓展，实现由重事后处置向重事前预防预警转变，防“未病”治“小病”，已成为现代危机治理的基本理念之一，所以生态危机治理首先要做好预防准备和监测预警工作。既要对国家自然保护、生态功能区、生态屏障区、生态脆弱区、生态破坏区的监测进行常态监测，又要运用科技手段对外来物种、生物多样性、气候、土壤、地质、水质、大气等重点生态环境要素进行精准预警。
（二）信息共享沟通机制。掌握准确可靠的信息是进行科学研判和正确决策的基本前提和有力保障。要将信息的监测-汇总-分析-加工-运用-反馈的循环反复过程作为生态危机治理政策制定的基本依据。生态危机治理的信息交换是信息上行和下行的双向有效互动。在生态危机事件处置活动中，既要做到及时、准确、全面的信息上报和发布，更要在此基础上结合各自权责和危机演化规律，果断临机决策和有效处置。
（三）深度整改落实机制。一分部署，九分落实。各级党政一把手是生态危机治理和生态文明建设的第一责任人。一要有权威的整改组织机构。成立统一领导、统一指挥、统一协调的党政一把手挂帅的整改领导小组。二要有健全的工作责任制度。建立包整治、包验收、包建档、定领导、定任务、定时限、定责任的“三包四定”整改落实机制。三要有专业的智囊出谋划策。政府通过购买服务邀请和委托第三方开展生态危机治理的方案制定、课题调研、专项论证、技术认证和项目评估等工作。
（四）多元主体联动机制。我们要将善治的治理理念嵌入生态危机治理之中。要完善党委领导、政府主导和社会力量参与的多方治理机制。要强化政府部门纵横向之间、政府部门与群体组织之间的良性联动，形成多主体共治合力。要加强和改进生态危机治理协调联动的工作方法和机制构建，明确机制的共同目标和共同责任。要组织开展生态危机治理应急演练、经验分享等活动，深化人、财、物和信息等联动要素的有效整合。
（五）科技创新支撑机制。生态环境保护需要科技创新做好全面支撑。要以习近平生态文明思想为指导，完善科技创新能力体系，努力建构生态环境治理科技支撑体系。要从生態环境质量持续改善的科技需求出发，加大科技研发力度，推进产学研用协同创新，促进科技成果转化，有力支撑生态环境治理能力现代化。要充分发挥多学科基础性、前瞻性和引领性研究作用，加强对环境问题的超前预判。
（六）生态补偿协调机制。政府通过转移支付方式进行生态移民，对生态功能区的农牧民群众进行资金补充和政策补助，进而从生态脆弱区和生态功能区退出人类社会活动，减少对自然生态的干预和破坏，这是我国探索出的生态危机治理有益经验，需要进一步加强和完善。要加快生态补偿立法进程，特别是实施细则和具体意见。要加大中央政府财政的转移支付力度，对于生态保护做得好的地区要进行奖励。要多渠道筹措生态补偿资金，建立横向和纵向互补的生态补偿机制。
（七）绿色产业先导机制。培育经济社会发展新的增长点，要通过转变经济发展方式、调整经济结构、优化产业布局，实现由粗放式向节约式的转型、由高投入、高污染和高消耗向高效率、高质量和高技术的转变。要实现经济发展和环境保护双轮驱动。要制定和完善环保产业激励政策，积极引导资金向环保产业流动。要有力推进“企业+合作组织+基地+农户”的生产经营模式，大力发展绿色环保农业。要积极发展生态观光旅游，开发文化生态旅游产品，实现自然风光美与社会文化美的有机融合。
（八）社会组织参与机制。要完善新时代中国特色社会主义生态治理的社会组织参与机制。社会组织具有组织社会分散力量参与环境保护、紧贴群众生活开展环境宣教、推动环境监督以及开展环境维权等独特作用。要充分发挥社会组织作为政府生态治理“好帮手”和公民生态利益诉求“代言人”的作用。要拓宽社会组织影响环境公共政策的途径，进一步提升其协商机制的有效性和畅通度。要加强社会组织建设，提高专业化水平。要构建全民参与环境保护的社会行动体系，让每个公民个体和各类组织都在意识或行为上有序地关注掌握生态环保现状或知识，加入环保组织或活动，参议融入环保事务。
（九）监督追究问责机制。生态安全治理也需要有效的监督，要充分运用云计算、“互联网+”等新兴技术，推动覆盖全国生态信息反馈网和监督网的形成。同时要强化生态安全失责追究机制，尤其要对领导干部实行生态环境损害责任终身追究及自然资源资产离任审计制度。要贯彻落实生态环境损害赔偿、自然资源资产负债表编制、奖励惩罚问责等一系列政策措施。要实行最严格的源头保护、环境治理、生态修复和终身追究制度，坚持“谁使用谁保护”“谁经营谁负责”“谁污染谁治理”的基本原则。 （十）生态理念养成机制。全社会要积极创造良好的生态环保氛围，形成共同的生态文化价值认同。要把生态文明理念与日常生活习惯相融合，培育人与自然和谐相处、敬畏和尊重自然的生态新理念。要积极开展生态环境保护知识的“五进”（进农村、进社区、进企业、进机关、进学校）活动。要对广大公务员和各级领导干部进行生态文明建设的教育培训。要积极创造生态效益和生态价值，把生态环境治理与乡村振兴战略、精准脱贫工作和农村文化建设相结合，走生态绿色农业和生态环保旅游之路。
本文系中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）2019年度创新工程科研支撑项目重点课题《危机管理视域下的甘肃生态安全问题治理研究——以祁连山国家级自然保护区为例》的部分成果。项目负责人：李喜童，成员： 马小飞、冯洁、刘文琴。
参考文献
[1]马小飞.机制建设视角下的生态危机治理研究[J].中国应急救援，2019.08.
[2]马小飞.生态安全危机治理机制建设研究——以甘肃祁连山国家自然保护生态破坏事件为例[J].中国应急救援，2019.04
[3]马小飞.甘肃祁连山国家自然保护区生态治理带来的几点思考[J].发展，2018.10
[4]汪有奎.祁連山国家级自然保护区有效管理评价研究[J]中南林业科技大学学报，2013.8.
[5]唐仁健.2018年甘肃省政府工作报告[D]，2018年1月.
[6]吴兴智.生态危机治理的现实情境：一个跨行政区案例[J].区域经济，2010.7.
[7]王佳佳.甘肃省生态文明建设的现状与对策研究[J].黑龙江史志，2013.22.
[8]新玉言.公共危机管控力[M].北京：国家行政学院出版社，2013.11.
[9]聂莹.西部民族地区生态治理政策公共价值分析与绩效评价[J].中央民族大学学报.2017.06.
[10]中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，人民网，http：//politics.people.com.cn/n1/2017/0720/c1001-29418759.html.
[11]陈富国 李泠.完善新时代中国特色社会主义生态治理体系[J].中国社会科学报，2019.03.
[12]生态环境保护要依靠科技创新，科技日报，http：//finance.china.com.cn/news/20190916/5079711.shtml.
[13]生态文明建设重在全民参与，西安市人民政府，http：//www.xixianxinqu.gov.cn/zdzl/hjbh/dqwrfc/60873.htm.
[作者单位：中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）]