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［摘要］大部门体制，是行政管理体制改革的新起点，是政府职能整合和部门整合有机统一的新模式，是降低行政成本，提高政府效能的新模式。我国在推进大部门体制的过程中，还存在一些认识上的问题。要积极稳妥地推进大部门体制，关键是认识上要清醒、理性、准确，并在此基础上审时度势，探索并确立实践推进的主要路径。
［关键词］大部门体制；行政管理体制；改革
［中图分类号］Ｄ613．12［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2008）12－0026－02
一、行政管理体制改革的新起点
改革开放以来，我国已进行了五次大的行政管理体制改革。每次改革都适应了生产力发展的阶段性要求，也调整和解决了行政管理体制与生产力发展不相适应的部分矛盾和问题。但是，由于过多地注重政府机构的撤并、人员的精简这些量的调整，忽视了政府职能的切实转变和科学配置等质的变化，一些深层次的矛盾和问题没有被触及或是浅尝辄止，没有从根本上解决。就改革的模式而言，事实上我们选择了“外延式”的模式，其主要特点是：“拆庙赶和尚”，更多的是在机构上兜圈子，在撤并上做文章，试图通过机构的“瘦身”来达到政府“健美”的目标。结果，不仅难以实现政府“健美”，机构“瘦身”也难以持久。相反，改革极易出现反弹，陷入精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。
正因为如此，我们需要重新审视以往的行政管理体制改革，并在反思中，根据现实的需要作出新的判断选择新的突破口。大部门体制，本质上是政府职能重新配置基础上的政府权力结构的重构，是政府机构与政府职能有机衔接的有效形式。由于其适应市场经济发展内在要求和很大程度上反映现代行政管理趋势的特质，因而在第二次世界大战以后被西方一些国家所接受。20世纪70年代末期，政府改革重塑浪潮在西方风生水起，西方国家更是普遍实行了大部门体制，并且注重在实践中不断进行调整和完善。经验显示：实行大部门体制在增强政府对公众的回应性、提高政府服务质量和绩效水平、摆脱政府面临的种种困境等诸多方面发挥了积极的作用。
毋庸讳言，我国有着与西方国家完全不同的发展经历和国情，在改革中所面临的任务所要解决的问题也有很明显的特殊性，但有一个基本现实必须正视，即我们正在坚定不移地发展社会主义市场经济。这就决定了我们的经济体制、政治体制和社会管理体制只能也必须按照市场经济的要求来进行设计作出取舍，行政管理体制作为政治体制的重要组成部分也概莫能外。
不仅如此，推行大部门体制还是按照市场经济的要求，科学界定和全面履行政府职能，解决我国诸多现实矛盾的重要举措。在市场经济条件下，政府必须首先明确解决该管什么和该怎样管的问题。有所为和有所不为是对政府的基本约束，其实二者是相辅相成的，有所不为才能真正有所为，而有所为也要求有所不必为不能为。这就决定了政府的职能、规模和作用都是有限的，职能和作用主要限定在“市场失灵”的社会管理和公共服务领域以及对经济的宏观调控和市场的监管等方面，规模也相应地缩小保持在适度的范围。因而市场经济所要求所需要的政府必然是“有限政府”，包罗万象包打天下的“万能政府”则需要通过改革逐步加以解决。推行大部门体制，有机整合政府职能和机构，将科学定位并切实转变政府职能，在体制外理顺政府与其他社会主体的关系，在体制内理顺层次、部门间的关系，纠正职能交叉、部门重叠、部门林立、政出多门等长期困扰我们的突出问题，破除影响政府效能的体制性障碍，形成适应市场经济的行政管理体制。
二、政府职能整合和部门整合有机统一的新模式
与按照政府专业管理职能设置政府机构的小部门体制不同，大部门体制是一种全新的政府管理体制。就其内涵而言，大部门体制是基于这样的一种理念和原则确立的，即在政府的部门设置中，将职能相同相近，业务范围趋同的事项相对集中，交由一个部门统一管理。其明显的特点是：着眼于政府职能的综合管理，政府部门趋向“宽职能、少机构”，减少和避免职能交叉、重复设置、政出多门和权限冲突。因此，从根本上说，大部门体制既不是单纯的职能整合，也不是单纯的部门整合，而强调的是职能整合和部门整合的有机统一，其中职能整合始终是二者统一的前提和基础。形象地说，职能整合是大部门体制的“轴心”，而机构整合则要围绕这一“轴心”来展开和进行。
一方面，大部门体制模式理顺了政府职能与其载体的关系，凸显了政府职能转变的关键地位。在政府职能与其载体的关系上，政府职能始终处于中心地位，政府机构则是政府职能的承载者。换言之，政府机构的规模、大小、数量、形式以及运作方式等均是由政府职能所要求并决定的。如果本末倒置，政府机构调整合并就成为权力在不同部门间的横向转移，不仅没有多少实际意义，而且极易变为掣肘的力量，妨碍政府职能的有效实施。在实现政府权力重构过程中，大部门体制的一个基本原则就是，力求使政府机构作为载体，真正和更多地承接政府职能，并与之相衔接相配合，不仅要集中解决政府内部的职能和权力的科学重组问题，而且更要切实理顺政府与市场、企业、事业单位和社会组织的关系，从而纠正和克服政府职能越位、缺位、错位和不到位问题，确保政府职能转变到位，配置和履行到位。从这个意义上来说，大部门体制是一种合理配置政府职能与优化政府组织机构实现双赢的体制模式。
另一方面，大部门体制厘清和科学配置了决策、执行和监督三种职能，有利于建立三者既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。从运行的角度看，政府主要承担着决策、执行和监督这三种职能，相应也就形成了政府的三种权力。在旧体制的框架下，决策、执行和监督既是分立的又是集中的。所谓分立，就是这三种职能分散地交由各个部门实施；所谓集中，就是任何一个部门又集这三种职能于一身。这似乎矛盾但又是现实，分立只是形式，集中才是本质。决策、制约和监督事实上的不分极易造成权力部门化、部门利益化、利益合法化，也极易导致权力制约与监督的虚化，成为体制性、机制性寻租腐败的重要根源。实际上这既是政府职能配置不科学的突出表现，也是政府改革的“软肋”。推行大部门体制，按照职能相同相近相似相对集中的原则，必然会触动原有的旧体制框架，重新配置合理整合这三种职能。因而，决策、执行和监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制是大部门体制的题中应有之义，舍此，就没有真正意义上的大部门体制。
三、降低行政成本，提高政府效能的新模式
第一，实行大部门体制，有利于改变行政成本居高不下，政府财政支出不合理的现状。据有关研究资料显示，1978年全国行政管理费用为52．9亿元，仅占政府财政支出的4．71％，占ＧＤＰ的1．45％；而2005年行政管理费用为6512．34亿元，占政府财政支出的19．195％，占ＧＤＰ的3．56％。行政费用连年攀升，究其原因：一是与政府职能未从根本上转变，政府与社会其他主体的关系长期不顺直接相关。因此，政府代行了其他社会主体的职能，背上了沉重的包袱不堪重负，自己应尽的职责往往心有余而力不足。二是与政府职能配置不合理，部门和层次过多密切相关。体制僵化、职能交叉、分工过细、上下重复左右打架，再加上隐身其后的部门利益的干扰，行政成本增加而政府效率难以提高也就不足为奇。推行大部门体制，旨在科学配置政府职能，优化政府组织结构和运行流程，将会大幅度地降低行政成本，提高政府效能。
第二，实行大部门体制，可以有效地降低政府协调成本，提高协调效率。从理论上看，任何行政组织必须保持适当的管理层次和管理幅度，二者的比例失衡易导致行政组织高成本低效能。实行大部门体制，通过合理配置职能、优化组织机构，能够将管理层次和管理幅度控制在适当的范围内，将部门间的协调关系变为部门内部的管理关系，解决因层次和部门过多导致的协调成本高昂的时弊。过去几年中，四川成都市、湖北随州市、浙江富阳市等地方政府部门先后进行了推行大部门体制的改革尝试，都收到了“政府管少了，效能提高了”的明显成效，就是有力的明证。
第三，更为重要的是，实行大部门体制，有助于提高政府的公共治理的效能，建设人民满意的服务型政府。从根本上说，大部门体制改革的目标包括内外两个方面，前者主要是为了完善政府组织，提高政府自身的效率和效能，实现政府的善政；后者则主要是为了强化政府的公共服务职能，提高政府的公共服务水平，追求政府的善治。然而，无论是实现善政还是追求善治，效率和效能都是一以贯之的内在要求。没有效率和效能，政府管理就没有价值和实际意义；而离开效率和效能，政府公共服务的品质和水平也不可能有真正意义上地提高。因而，实行大部门体制，通过体制和机制的创新，最终实现效率、效能和效果的统一，使政府组织既具有反映机敏、运行规范、成本低廉、协调一致、灵活有序等内在功能，同时又能充分发挥促进国民经济和社会的可持续发展，满足社会的公共需求，服务于社会和公众的核心作用。
四、探索大部门体制实践推进的路径
1．立足国情，统筹规划。实行大部门体制，没有也不可能有现成的模式可以移植或套用，必须从我国的国情出发，突出中国特色。具体说，就是要以生产力的发展为前提，以经济体制改革为基础，应同包括政治体制改革在内的其他方面改革相协调相衔接。因此，要依据我国经济社会发展水平，充分考虑经济社会发展的实际承受能力和现实需要，紧紧围绕政府的基本职能和建设服务型政府的目标，对政府的规模、机构及其数量、层级关系、权责关系、运行方式等作出总体的制度安排。“不谋全局，不足谋一域”，切忌胸中无数，朝令夕改，生搬硬套，急功近利，否则，就可能出现“盲人骑瞎马，夜半临深池”的结果。
2．制定规范，强化约束。通过制定相关的法律法规，完善政府组织立法，将整体的制度设计安排固定下来成为“刚性约束”，确保大部制改革有法可依，依法进行，并加大监督检查力度，确保有法必依，执法必严，违法必究，为改革创造完备的法治环境，减少甚至避免随意性和不可预见性。
3．综合配套，后续跟进。大部制改革是一项系统工程，“牵一发而动全身”，要总揽全局，统筹兼顾，使各项改革相互衔接，力戒只顾眼前忽视长远、抓住一点不及其余、部门利益至上等片面性。同时，大部制改革又是一个长期的过程，不会一蹴而就，也不会一劳永逸。对改革推进中有可能出现的问题要及时预见，迅速反应，恰当应对；对一些后续改革和工作也要及时跟进，尽快出台具体方案及其实施细则，加大舆论宣传力度，增强并凝聚全社会尤其是公务员的改革共识，形成改革的“协同效应”。
4．加强监督，防止走偏。大部制改革取得成功，必须从根本上解决权力的制约和监督问题。否则，大部门体制就可能导致权力自我膨胀无限扩张，部门利益更加难以遏制。防止和避免走偏，关键要建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，并通过法治化使这一机制在宏观和微观两个层面上得以确立；还要明晰政府部门的权责，建立绩效评估指标体系与推行问责制并举，尽可能实现职权与责任的充分对应，从体制机制上杜绝“部门专权”、“有权无责”等权责脱节的弊端。
责任编辑侯琦
［关键词］大部门体制；行政管理体制；改革
［中图分类号］Ｄ613．12［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2008）12－0026－02
一、行政管理体制改革的新起点
改革开放以来，我国已进行了五次大的行政管理体制改革。每次改革都适应了生产力发展的阶段性要求，也调整和解决了行政管理体制与生产力发展不相适应的部分矛盾和问题。但是，由于过多地注重政府机构的撤并、人员的精简这些量的调整，忽视了政府职能的切实转变和科学配置等质的变化，一些深层次的矛盾和问题没有被触及或是浅尝辄止，没有从根本上解决。就改革的模式而言，事实上我们选择了“外延式”的模式，其主要特点是：“拆庙赶和尚”，更多的是在机构上兜圈子，在撤并上做文章，试图通过机构的“瘦身”来达到政府“健美”的目标。结果，不仅难以实现政府“健美”，机构“瘦身”也难以持久。相反，改革极易出现反弹，陷入精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。
正因为如此，我们需要重新审视以往的行政管理体制改革，并在反思中，根据现实的需要作出新的判断选择新的突破口。大部门体制，本质上是政府职能重新配置基础上的政府权力结构的重构，是政府机构与政府职能有机衔接的有效形式。由于其适应市场经济发展内在要求和很大程度上反映现代行政管理趋势的特质，因而在第二次世界大战以后被西方一些国家所接受。20世纪70年代末期，政府改革重塑浪潮在西方风生水起，西方国家更是普遍实行了大部门体制，并且注重在实践中不断进行调整和完善。经验显示：实行大部门体制在增强政府对公众的回应性、提高政府服务质量和绩效水平、摆脱政府面临的种种困境等诸多方面发挥了积极的作用。
毋庸讳言，我国有着与西方国家完全不同的发展经历和国情，在改革中所面临的任务所要解决的问题也有很明显的特殊性，但有一个基本现实必须正视，即我们正在坚定不移地发展社会主义市场经济。这就决定了我们的经济体制、政治体制和社会管理体制只能也必须按照市场经济的要求来进行设计作出取舍，行政管理体制作为政治体制的重要组成部分也概莫能外。
不仅如此，推行大部门体制还是按照市场经济的要求，科学界定和全面履行政府职能，解决我国诸多现实矛盾的重要举措。在市场经济条件下，政府必须首先明确解决该管什么和该怎样管的问题。有所为和有所不为是对政府的基本约束，其实二者是相辅相成的，有所不为才能真正有所为，而有所为也要求有所不必为不能为。这就决定了政府的职能、规模和作用都是有限的，职能和作用主要限定在“市场失灵”的社会管理和公共服务领域以及对经济的宏观调控和市场的监管等方面，规模也相应地缩小保持在适度的范围。因而市场经济所要求所需要的政府必然是“有限政府”，包罗万象包打天下的“万能政府”则需要通过改革逐步加以解决。推行大部门体制，有机整合政府职能和机构，将科学定位并切实转变政府职能，在体制外理顺政府与其他社会主体的关系，在体制内理顺层次、部门间的关系，纠正职能交叉、部门重叠、部门林立、政出多门等长期困扰我们的突出问题，破除影响政府效能的体制性障碍，形成适应市场经济的行政管理体制。
二、政府职能整合和部门整合有机统一的新模式
与按照政府专业管理职能设置政府机构的小部门体制不同，大部门体制是一种全新的政府管理体制。就其内涵而言，大部门体制是基于这样的一种理念和原则确立的，即在政府的部门设置中，将职能相同相近，业务范围趋同的事项相对集中，交由一个部门统一管理。其明显的特点是：着眼于政府职能的综合管理，政府部门趋向“宽职能、少机构”，减少和避免职能交叉、重复设置、政出多门和权限冲突。因此，从根本上说，大部门体制既不是单纯的职能整合，也不是单纯的部门整合，而强调的是职能整合和部门整合的有机统一，其中职能整合始终是二者统一的前提和基础。形象地说，职能整合是大部门体制的“轴心”，而机构整合则要围绕这一“轴心”来展开和进行。
一方面，大部门体制模式理顺了政府职能与其载体的关系，凸显了政府职能转变的关键地位。在政府职能与其载体的关系上，政府职能始终处于中心地位，政府机构则是政府职能的承载者。换言之，政府机构的规模、大小、数量、形式以及运作方式等均是由政府职能所要求并决定的。如果本末倒置，政府机构调整合并就成为权力在不同部门间的横向转移，不仅没有多少实际意义，而且极易变为掣肘的力量，妨碍政府职能的有效实施。在实现政府权力重构过程中，大部门体制的一个基本原则就是，力求使政府机构作为载体，真正和更多地承接政府职能，并与之相衔接相配合，不仅要集中解决政府内部的职能和权力的科学重组问题，而且更要切实理顺政府与市场、企业、事业单位和社会组织的关系，从而纠正和克服政府职能越位、缺位、错位和不到位问题，确保政府职能转变到位，配置和履行到位。从这个意义上来说，大部门体制是一种合理配置政府职能与优化政府组织机构实现双赢的体制模式。
另一方面，大部门体制厘清和科学配置了决策、执行和监督三种职能，有利于建立三者既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。从运行的角度看，政府主要承担着决策、执行和监督这三种职能，相应也就形成了政府的三种权力。在旧体制的框架下，决策、执行和监督既是分立的又是集中的。所谓分立，就是这三种职能分散地交由各个部门实施；所谓集中，就是任何一个部门又集这三种职能于一身。这似乎矛盾但又是现实，分立只是形式，集中才是本质。决策、制约和监督事实上的不分极易造成权力部门化、部门利益化、利益合法化，也极易导致权力制约与监督的虚化，成为体制性、机制性寻租腐败的重要根源。实际上这既是政府职能配置不科学的突出表现，也是政府改革的“软肋”。推行大部门体制，按照职能相同相近相似相对集中的原则，必然会触动原有的旧体制框架，重新配置合理整合这三种职能。因而，决策、执行和监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制是大部门体制的题中应有之义，舍此，就没有真正意义上的大部门体制。
三、降低行政成本，提高政府效能的新模式
第一，实行大部门体制，有利于改变行政成本居高不下，政府财政支出不合理的现状。据有关研究资料显示，1978年全国行政管理费用为52．9亿元，仅占政府财政支出的4．71％，占ＧＤＰ的1．45％；而2005年行政管理费用为6512．34亿元，占政府财政支出的19．195％，占ＧＤＰ的3．56％。行政费用连年攀升，究其原因：一是与政府职能未从根本上转变，政府与社会其他主体的关系长期不顺直接相关。因此，政府代行了其他社会主体的职能，背上了沉重的包袱不堪重负，自己应尽的职责往往心有余而力不足。二是与政府职能配置不合理，部门和层次过多密切相关。体制僵化、职能交叉、分工过细、上下重复左右打架，再加上隐身其后的部门利益的干扰，行政成本增加而政府效率难以提高也就不足为奇。推行大部门体制，旨在科学配置政府职能，优化政府组织结构和运行流程，将会大幅度地降低行政成本，提高政府效能。
第二，实行大部门体制，可以有效地降低政府协调成本，提高协调效率。从理论上看，任何行政组织必须保持适当的管理层次和管理幅度，二者的比例失衡易导致行政组织高成本低效能。实行大部门体制，通过合理配置职能、优化组织机构，能够将管理层次和管理幅度控制在适当的范围内，将部门间的协调关系变为部门内部的管理关系，解决因层次和部门过多导致的协调成本高昂的时弊。过去几年中，四川成都市、湖北随州市、浙江富阳市等地方政府部门先后进行了推行大部门体制的改革尝试，都收到了“政府管少了，效能提高了”的明显成效，就是有力的明证。
第三，更为重要的是，实行大部门体制，有助于提高政府的公共治理的效能，建设人民满意的服务型政府。从根本上说，大部门体制改革的目标包括内外两个方面，前者主要是为了完善政府组织，提高政府自身的效率和效能，实现政府的善政；后者则主要是为了强化政府的公共服务职能，提高政府的公共服务水平，追求政府的善治。然而，无论是实现善政还是追求善治，效率和效能都是一以贯之的内在要求。没有效率和效能，政府管理就没有价值和实际意义；而离开效率和效能，政府公共服务的品质和水平也不可能有真正意义上地提高。因而，实行大部门体制，通过体制和机制的创新，最终实现效率、效能和效果的统一，使政府组织既具有反映机敏、运行规范、成本低廉、协调一致、灵活有序等内在功能，同时又能充分发挥促进国民经济和社会的可持续发展，满足社会的公共需求，服务于社会和公众的核心作用。
四、探索大部门体制实践推进的路径
1．立足国情，统筹规划。实行大部门体制，没有也不可能有现成的模式可以移植或套用，必须从我国的国情出发，突出中国特色。具体说，就是要以生产力的发展为前提，以经济体制改革为基础，应同包括政治体制改革在内的其他方面改革相协调相衔接。因此，要依据我国经济社会发展水平，充分考虑经济社会发展的实际承受能力和现实需要，紧紧围绕政府的基本职能和建设服务型政府的目标，对政府的规模、机构及其数量、层级关系、权责关系、运行方式等作出总体的制度安排。“不谋全局，不足谋一域”，切忌胸中无数，朝令夕改，生搬硬套，急功近利，否则，就可能出现“盲人骑瞎马，夜半临深池”的结果。
2．制定规范，强化约束。通过制定相关的法律法规，完善政府组织立法，将整体的制度设计安排固定下来成为“刚性约束”，确保大部制改革有法可依，依法进行，并加大监督检查力度，确保有法必依，执法必严，违法必究，为改革创造完备的法治环境，减少甚至避免随意性和不可预见性。
3．综合配套，后续跟进。大部制改革是一项系统工程，“牵一发而动全身”，要总揽全局，统筹兼顾，使各项改革相互衔接，力戒只顾眼前忽视长远、抓住一点不及其余、部门利益至上等片面性。同时，大部制改革又是一个长期的过程，不会一蹴而就，也不会一劳永逸。对改革推进中有可能出现的问题要及时预见，迅速反应，恰当应对；对一些后续改革和工作也要及时跟进，尽快出台具体方案及其实施细则，加大舆论宣传力度，增强并凝聚全社会尤其是公务员的改革共识，形成改革的“协同效应”。
4．加强监督，防止走偏。大部制改革取得成功，必须从根本上解决权力的制约和监督问题。否则，大部门体制就可能导致权力自我膨胀无限扩张，部门利益更加难以遏制。防止和避免走偏，关键要建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，并通过法治化使这一机制在宏观和微观两个层面上得以确立；还要明晰政府部门的权责，建立绩效评估指标体系与推行问责制并举，尽可能实现职权与责任的充分对应，从体制机制上杜绝“部门专权”、“有权无责”等权责脱节的弊端。
责任编辑侯琦