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摘 要 立案侦查环节是弹性很大的执法环节，是权力很大、容易出问题的环节，在众多的信访案件中，反映有关机关对违法犯罪案件应当查办而未查办的占相当大的比例，“消极不侦”已经成为影响执法公信力的一大突出问题。本文认为建立相应的监督制约机制，消除“消极不侦”现象，对于提高执法公信力至关重要。
关键词 “消极不侦” 监督制约机制 “三位一体”
作者简介：赵冰凌，河南省卢氏县人民检察院检委会专职委员。
中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.199
一、“消极不侦”现象的表现形式
“消极不侦”既存在于刑事司法领域，也存在于行政执法领域，共同的表现为：
一是对群众的诉求受理不及时。接到群众举报后，处置不及时，导致群众生命财产受到损失。
二是取证不及时，导致案件不能侦破。因工作责任心不强，对发生的案件不及时取证，错失了取证的时机，导致案件不能侦破。
三是取证不能达到证据充分的标准，导致犯罪分子不能得到惩罚。
由于业务素质和工作责任心的问题，导致取证达不到证据充分的标准，使案件大案变小案，甚至有些案件证据欠缺，导致案件不能批捕、不能起诉、不能判决，影响了对犯罪分子的惩罚。
上述情况虽然是少数，但关乎司法公信力，要引起高度的重视。
二、“消极不侦”现象存在的原因
“消极不侦”现象的存在既有立法方面的原因，又有监督机关方面的原因，也有执法者方面的原因。
（一）立法方面的原因
1.立法不完善，缺乏相应的监督制约机制：
一是立法方面出现有空白，如在侦查监督方面只对违法侦查做了规定，对于“消极不侦”没有做出规定，导致侦查机关干的是“良心活”。在行政执法方面，没有规定专门的监督机关，导致行政执法监督出现“真空地带”。
二是法律在某些方面规定的弹性过大，赋予执法机关的自由裁量权过大，如：在行政执法方面规定的罚款范围弹性过大，容易出现“同事不同罚”的现象。
2.立法上虽有规定，但过于原则，实践中缺乏可操作性。例如立案监督，虽然法律规定检察机关应当对公安机关的立案进行监督，但规定得过于原则，缺乏可操作性，实践中不好监督。
（二）监督机关方面的原因
监督机关方面的原因主要是已有的监督制约机制没有很好地发挥作用。由于缺乏相应的考核机制，有些监督机关认为多一事不如少一事，对发现的问题不积极主动进行监督。另外，还存在着监督不全面、监督不彻底的问题。
（三）执法者方面的原因
“消极不侦”现象存在的根本原因主要还在于执法者理想信念不坚定，容易受社会上不良思潮的影响。其一，部分地区用人上的不公平、不公正使部分干警丧失工作激情。其二，有些干警受社会上不良风气的影响，不给好处不办事。其三，部分干警不把人民的利益放在心上，只唯上，没有把法律放在第一位。
三、建立“三位一体”的监督制约机制，消除“消极不侦”现象
消除“消极不侦”现象，要建立国家、社会和公民个人“三位一体”的监督制约机制。
（一）在国家层面上
1.加强立法，在立法上不留漏洞：
（1）建议在立法上对公安机关的立案监督范围进一步放宽。目前，关于对“消极不侦”方面的监督规定，只在二〇一〇年七月二十六日最高人民检察院、公安部发布的《最高人民检察院 公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》中对立案监督做出了规定， 但监督的范围仅仅局限于公安机关已经做出不立案決定的案件，实践中公安机关很少做出不立案决定，大部分案件不立案只是口头答复报案人，或者迟迟不予办理，如果这方面的问题检察机关不能监督的话，经过多年的实践证明仅靠公安机关内部监督是不能起到很好作用的，这样无疑会助长公安机关“消极不侦”现象，因此，建议取消对检察机关对公安机关的立案监督仅仅限于“公安机关已经做出了不立案决定的案件”，应当规定对当事人反映的公安机关不立案的所有案件进行监督。
（2）建议对检察机关的反贪污贿赂和反渎职侵权检察部门的立案做出监督规定。目前，对检察机关的外部监督机关是各级人大，但人大的监督是宏观的监督，不能做到监督的细化，主要靠检察机关的内部监督，根据《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，针对“举报线索的初查”只能是侦查部门和举报中心。而行使监督权的仅仅是举报中心、检察长或者检察委员会，再就是上级检察机关。至于其他主体对举报线索以外的线索进行初查，包括侦查部门自摸线索的初查如何监督？对举报线索是否及时处理，处理结果如何，举报中心催办不理怎么办？上级检察机关对下级检察机关要案线索初查进行了备案监督，而对应是要案、下级检察机关又不作为要案初查，或者虽然不是要案但影响较大线索的初查是否正确又如何进行监督？等等一系列问题，立法上没有明确的规定，使得有的地方启动职务犯罪线索初查随意性较大，实践中造成不良后果的现象屡见不鲜。因此，笔者建议高检院尽快出台关于对初查权监督制约的规定。
（3）建议对行政执法机关的监督作出具体规定。要创设法定的监督机关。目前，关于行政执法监督方面出现空白，没有法定的监督机关。检察机关是法律监督机关，有权对有关机关执行法律的行为实施监督，因此，建议在立法时明确检察机关对行政执法的监督地位，并规定具体的监督措施。
2.加强监督机关建设，使监督机关很好发挥作用：
（1）设立专门机构，配备专门人员，解决人员不到位的问题。目前，对公安机关立案监督工作主要由检察机关的侦查监督部门担任，各级检察机关的侦查监督部门人员少，审查批捕工作已经应接不暇，根本抽不出时间和精力去承担立案监督任务，因此，在对公安机关的立案监督方面，要成立专门的机构，配备专门的人员，才能把工作做好。在对检察机关反贪工作和反渎工作进行监督方面，要利用现有的举报中心，建立专门的侦查情报信息管理机构，配备专门人员，对侦查情报信息进行专门的搜集整理、评估和开发利用，细化各类举报线索的分流与处理程序，实行动态管理与监控，使线索价值最大化。要扩大院案管中心的职责，加大案件监督力度。
（2）对监督者完善考核机制，确保履行职责到位。要强化绩效目标管理。要加强对初查权的监督，就要强化对初查工作的绩效管理，不能“干好干坏一个样”，要将初查的数量、质量、处理结果等纳入考核的范围，真正起到“奖优罚劣”的作用。要将监督公安机关立案工作纳入考核范围，实行重奖重罚，对于不履行监督职责造成严重社会影响的，要追究相关人员的责任。
（二）在社会层面上
1.对执法机关的“消极不侦”行为进行舆论监督。互联网时代，给社会公众参政议政提供了广阔的平台，对出现的“消极不侦”现象，要加强舆论监督，逐步减少和消除“消极不侦”现象，切实实现法律面前人人平等，切实提高执法公信力。
2.树立“法律至上”的理念，破除“权大于法”、“人情大于法”的思想，净化执法者执法的环境，清除“消极不侦”现象存在的土壤。“消极不侦”现象之所以存在，主要原因在于有其存在的社会土壤。用人上的不公平现象挫伤了部分执法者工作的积极性，使部分执法者怠于履行职责；“权大于法”的思想使某些领导干部动辄给执法部门施加压力，而有些执法者也受权大于法的影响，只听领导的招呼，不听法律和事实的招呼，使案件的办理具有选择性；之所以出现人情案、关系案、金钱案，因为在许多社会公众和某些执法者心目中人情、关系、金钱远远比法律重要得多。因此，社会要给执法者提供公正执法的环境，在用人上要切实把握住看政绩和能力用干部的标准，在思想上要树立“法律至上”的理念，彻底根除“权大于法”、“人情大于法”、“钱大于法”的思想，使执法者不受来自社会各方面的干扰。
（三）在个人层面上
1.案件当事人要敢于较真，对自己的举报执法机关是否认真查办要进行究问。任何公民对公安机关的报案都有权利得到立案或者不立案的答复，对于要求检察机关进行立案监督的请求也有得到答复的权利，对于向检察机关的举报，检察机关是否立案侦查、不能立案的理由同样有得到答复的权利。因此，作为一名案件举报人，要敢于较真，对自己的举报执法机关是否认真办理进行究问，促使执法机关认真履行职责。
2.执法者要加强责任心，加强修养，认真履行职责。执法者要树立正确的人生观、价值观，要加强修养，淡泊名利，认真履行职责，严格按照法律办事，不断提高执法公信力。
关键词 “消极不侦” 监督制约机制 “三位一体”
作者简介：赵冰凌，河南省卢氏县人民检察院检委会专职委员。
中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.199
一、“消极不侦”现象的表现形式
“消极不侦”既存在于刑事司法领域，也存在于行政执法领域，共同的表现为：
一是对群众的诉求受理不及时。接到群众举报后，处置不及时，导致群众生命财产受到损失。
二是取证不及时，导致案件不能侦破。因工作责任心不强，对发生的案件不及时取证，错失了取证的时机，导致案件不能侦破。
三是取证不能达到证据充分的标准，导致犯罪分子不能得到惩罚。
由于业务素质和工作责任心的问题，导致取证达不到证据充分的标准，使案件大案变小案，甚至有些案件证据欠缺，导致案件不能批捕、不能起诉、不能判决，影响了对犯罪分子的惩罚。
上述情况虽然是少数，但关乎司法公信力，要引起高度的重视。
二、“消极不侦”现象存在的原因
“消极不侦”现象的存在既有立法方面的原因，又有监督机关方面的原因，也有执法者方面的原因。
（一）立法方面的原因
1.立法不完善，缺乏相应的监督制约机制：
一是立法方面出现有空白，如在侦查监督方面只对违法侦查做了规定，对于“消极不侦”没有做出规定，导致侦查机关干的是“良心活”。在行政执法方面，没有规定专门的监督机关，导致行政执法监督出现“真空地带”。
二是法律在某些方面规定的弹性过大，赋予执法机关的自由裁量权过大，如：在行政执法方面规定的罚款范围弹性过大，容易出现“同事不同罚”的现象。
2.立法上虽有规定，但过于原则，实践中缺乏可操作性。例如立案监督，虽然法律规定检察机关应当对公安机关的立案进行监督，但规定得过于原则，缺乏可操作性，实践中不好监督。
（二）监督机关方面的原因
监督机关方面的原因主要是已有的监督制约机制没有很好地发挥作用。由于缺乏相应的考核机制，有些监督机关认为多一事不如少一事，对发现的问题不积极主动进行监督。另外，还存在着监督不全面、监督不彻底的问题。
（三）执法者方面的原因
“消极不侦”现象存在的根本原因主要还在于执法者理想信念不坚定，容易受社会上不良思潮的影响。其一，部分地区用人上的不公平、不公正使部分干警丧失工作激情。其二，有些干警受社会上不良风气的影响，不给好处不办事。其三，部分干警不把人民的利益放在心上，只唯上，没有把法律放在第一位。
三、建立“三位一体”的监督制约机制，消除“消极不侦”现象
消除“消极不侦”现象，要建立国家、社会和公民个人“三位一体”的监督制约机制。
（一）在国家层面上
1.加强立法，在立法上不留漏洞：
（1）建议在立法上对公安机关的立案监督范围进一步放宽。目前，关于对“消极不侦”方面的监督规定，只在二〇一〇年七月二十六日最高人民检察院、公安部发布的《最高人民检察院 公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》中对立案监督做出了规定， 但监督的范围仅仅局限于公安机关已经做出不立案決定的案件，实践中公安机关很少做出不立案决定，大部分案件不立案只是口头答复报案人，或者迟迟不予办理，如果这方面的问题检察机关不能监督的话，经过多年的实践证明仅靠公安机关内部监督是不能起到很好作用的，这样无疑会助长公安机关“消极不侦”现象，因此，建议取消对检察机关对公安机关的立案监督仅仅限于“公安机关已经做出了不立案决定的案件”，应当规定对当事人反映的公安机关不立案的所有案件进行监督。
（2）建议对检察机关的反贪污贿赂和反渎职侵权检察部门的立案做出监督规定。目前，对检察机关的外部监督机关是各级人大，但人大的监督是宏观的监督，不能做到监督的细化，主要靠检察机关的内部监督，根据《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，针对“举报线索的初查”只能是侦查部门和举报中心。而行使监督权的仅仅是举报中心、检察长或者检察委员会，再就是上级检察机关。至于其他主体对举报线索以外的线索进行初查，包括侦查部门自摸线索的初查如何监督？对举报线索是否及时处理，处理结果如何，举报中心催办不理怎么办？上级检察机关对下级检察机关要案线索初查进行了备案监督，而对应是要案、下级检察机关又不作为要案初查，或者虽然不是要案但影响较大线索的初查是否正确又如何进行监督？等等一系列问题，立法上没有明确的规定，使得有的地方启动职务犯罪线索初查随意性较大，实践中造成不良后果的现象屡见不鲜。因此，笔者建议高检院尽快出台关于对初查权监督制约的规定。
（3）建议对行政执法机关的监督作出具体规定。要创设法定的监督机关。目前，关于行政执法监督方面出现空白，没有法定的监督机关。检察机关是法律监督机关，有权对有关机关执行法律的行为实施监督，因此，建议在立法时明确检察机关对行政执法的监督地位，并规定具体的监督措施。
2.加强监督机关建设，使监督机关很好发挥作用：
（1）设立专门机构，配备专门人员，解决人员不到位的问题。目前，对公安机关立案监督工作主要由检察机关的侦查监督部门担任，各级检察机关的侦查监督部门人员少，审查批捕工作已经应接不暇，根本抽不出时间和精力去承担立案监督任务，因此，在对公安机关的立案监督方面，要成立专门的机构，配备专门的人员，才能把工作做好。在对检察机关反贪工作和反渎工作进行监督方面，要利用现有的举报中心，建立专门的侦查情报信息管理机构，配备专门人员，对侦查情报信息进行专门的搜集整理、评估和开发利用，细化各类举报线索的分流与处理程序，实行动态管理与监控，使线索价值最大化。要扩大院案管中心的职责，加大案件监督力度。
（2）对监督者完善考核机制，确保履行职责到位。要强化绩效目标管理。要加强对初查权的监督，就要强化对初查工作的绩效管理，不能“干好干坏一个样”，要将初查的数量、质量、处理结果等纳入考核的范围，真正起到“奖优罚劣”的作用。要将监督公安机关立案工作纳入考核范围，实行重奖重罚，对于不履行监督职责造成严重社会影响的，要追究相关人员的责任。
（二）在社会层面上
1.对执法机关的“消极不侦”行为进行舆论监督。互联网时代，给社会公众参政议政提供了广阔的平台，对出现的“消极不侦”现象，要加强舆论监督，逐步减少和消除“消极不侦”现象，切实实现法律面前人人平等，切实提高执法公信力。
2.树立“法律至上”的理念，破除“权大于法”、“人情大于法”的思想，净化执法者执法的环境，清除“消极不侦”现象存在的土壤。“消极不侦”现象之所以存在，主要原因在于有其存在的社会土壤。用人上的不公平现象挫伤了部分执法者工作的积极性，使部分执法者怠于履行职责；“权大于法”的思想使某些领导干部动辄给执法部门施加压力，而有些执法者也受权大于法的影响，只听领导的招呼，不听法律和事实的招呼，使案件的办理具有选择性；之所以出现人情案、关系案、金钱案，因为在许多社会公众和某些执法者心目中人情、关系、金钱远远比法律重要得多。因此，社会要给执法者提供公正执法的环境，在用人上要切实把握住看政绩和能力用干部的标准，在思想上要树立“法律至上”的理念，彻底根除“权大于法”、“人情大于法”、“钱大于法”的思想，使执法者不受来自社会各方面的干扰。
（三）在个人层面上
1.案件当事人要敢于较真，对自己的举报执法机关是否认真查办要进行究问。任何公民对公安机关的报案都有权利得到立案或者不立案的答复，对于要求检察机关进行立案监督的请求也有得到答复的权利，对于向检察机关的举报，检察机关是否立案侦查、不能立案的理由同样有得到答复的权利。因此，作为一名案件举报人，要敢于较真，对自己的举报执法机关是否认真办理进行究问，促使执法机关认真履行职责。
2.执法者要加强责任心，加强修养，认真履行职责。执法者要树立正确的人生观、价值观，要加强修养，淡泊名利，认真履行职责，严格按照法律办事，不断提高执法公信力。