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备案是对法规规章制定权实施监督的制度之一.备案的价值在于平衡法规规章制定者与相对人之间的权利义务关系.备案的功能在于通过监督权力的介入,防止违宪的、违法的、不当的法规规章对相对人权利造成损害.现实中,备案的价值与功能的实现并不充分.备案制度设计上的缺陷是阻碍备案功能实现的直接原因;实践中,习惯等非制度因素与制度的背离是间接原因.