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摘 要 职务犯罪办案风险评估是一项全新的工作，各地检察机关都处在探索阶段，目前还没有比较成熟的模式可以借鉴。当前社会矛盾触点增多，燃点降低，案件处理稍有不慎，将可能成为影响社会稳定的导火索。本文拟在对职务犯罪侦查办案风险评估机制的内涵及意义进行阐述的基础上，结合基层查办职务犯罪案件的工作实际，就如何构建和完善办案风险评估、预警及化解平台进行分析和探讨。
关键词 职务犯罪 风险评估 机制完善
一、职务犯罪侦查办案风险评估的内涵及意义
（一）办案风险评估机制的内涵
“风险”一词，其核心含义是“未来结果的不确定性或损失”，有人进一步定义为“个人和群体在未来遇到伤害的可能性以及对这种可能性的判断与认知”。豍职务犯罪侦查办案风险评估机制是检察业务风险管理的一个重要组成部分，是指检察机关自侦部门在执法办案过程中，对于存在引发涉检上访、群体性事件、个人极端行为以及社会舆论负面评价等风险隐患的案件或办案活动，进行评估、预警、防范并制定处置预案，把办案风险控制在最低限度的一种超前防范措施。
（二）构建办案风险评估机制的重要意义
1、有利于及时化解社会矛盾，深入推进三项重点工作。进行办案风险评估一方面有利于及时发现、掌握执法办案过程中容易引发社会矛盾的关键环节和因素，有针对性地采取措施，主动有效地化解社会矛盾；另一方面也便于自侦部门归纳总结化解社会矛盾的规律，有针对性地参与重点人群、重点地区的社会治安综合治理工作，参与社会管理模式创新，从根本上预防涉检涉诉问题的发生。豎
2、有利于强化外部监督，营造健康和谐的司法环境。在当前执法环境复杂而敏感的社会转型时期，职务犯罪侦查职权的行使不仅关系到国家和人民的利益，还牵涉到社会的稳定与和谐。如果执法办案措施不当，将很有可能引发恶性事件，产生诸多负面影响。通过职务犯罪侦查办案风险评估，提前预警和及时化解社会矛盾，扩大检务公开，全面提升执法的透明度和公信力，从而强化社会公众监督，营造一个健康和谐的客观司法环境。
3、有利于促进规范化办案，实现检察业务管理科学化。之所以存在办案风险，很大程度上是由于自主侦查管理机制落后，办案不规范等原因导致恶劣社会影响。此外，以往执法人员一般采用的根据工作经验和社会阅历来研判办案风险的方式具有很大的随意性，建立健全办案风险评估机制，就是要将检察业务实现科学化管理，把这些经验上升到理论和制度层面豏，进一步细化执法标准，严格执法程序。
二、引发办案风险的可能性因素及当前办案风险评估存在的问题分析
（一）引发办案风险的可能性因素分析
1、因立案不当引发的办案风险。不应当立案而立案的情况下，即使后来犯罪嫌疑人没有被追究刑事责任，但检察机关自侦部门的立案和审查活动仍给他们带来了负面影响，导致原被立案人有可能选择极端方式来解决问题。
2、因采取强制措施、侦查手段不适当而引发的办案风险。例如传唤、拘传犯罪嫌疑人超过 12 小时，询问、讯问态度粗暴甚至刑讯逼供，违规扣押、冻结、处理涉案款物等，办案人员只重办案数量，不重办案效果，不尊重人权的行为，都侵犯了当事人的合法权益，因此也容易引起群众不满，导致社会矛盾的产生。
3、因发生重大安全责任事故而引发的办案风险。在办案人员传唤当事人的途中或看管过程中，如果出现犯罪嫌疑人致伤、致残甚至致死的情况，不管事发出于何种原因，犯罪嫌疑人的亲属都会情绪激动，如果处理不当，将会引起社会舆论的高度关注，严重损害检察机关的公正执法形象和反腐倡廉的效果。豐
（二）当前办案风险评估存在的问题
1、执法办案人员执法理念落后，人员素质不高。受传统自侦案件查办工作方法与机制的影响，有的自侦执法人员特权思想严重，工作方法简单、粗暴，预防风险意识不强。往往“出了事”才去想着控制，但这样付出的司法代价是巨大的。在当前社会转型大变革形势下，检察队伍转变执法理念已成为迫在眉睫的问题。
2、维稳形势严峻，机制不健全，办案风险加大。维护社会稳定不是某一个部门、某一个单位的工作，而是要求各单位、各部门联调联动，群力群策。但在维稳工作中，各单位往往是 “人和心不和”，“你唱你的调，我吹我的号”，联系机制不健全，信息沟通不畅，稳控力量分散，制约了维稳效果。现实工作中，无理缠访、闹访现象越发严重，检察官在执法办案中对涉检上访心存畏惧，工作畏首畏尾。
3、风险评估的机制不健全，责任不明确，评估工作的开展流于形式。由于对风险评估工作认识的不足，导致基层检察院对该项工作重视不够，力量投入不足，机制创建积极性不高，责任不明确，干警习惯于被动性应付。
三、建立和完善办案风险评估机制的意见和建议
（一）构建办案风险评估机制的原则
执法办案风险评估机制的构建需要遵循以下五个原则：（1）谁承办，谁评估，分级负责的原则。明确“谁承办、谁评估、谁负责”的原则，自侦部门负责人为风险评估预警的第一责任人，案件的具体承办人是直接责任人，受理部门实行承办人、部门负责人、分管副检察长三级责任制，实现风险评估的责任主体与办案主体的统一。（2）及时性原则。该原则要求在执法办案工作中，要及时发现、及时处理、及时回馈、及时汇报各类信息和问题。所有案件线索均应当在办案的每个环节进行及时评估预警，对案件处理可能引起的涉检上访和其它社会不稳定因素进行综合分析评估，为了解当前社会突出矛盾和焦点，正确决策，提供有价值的参考信息。（3）动态性原则。该原则要求动态地把握执法办案风险评估机制的建设。执法办案风险评估是一个持续反复的过程，一次风险评估并不能一劳永逸。信访人的思想行为变化决定了目标预期是一个动态的过程，目标预期中的各项考核指标也应在不断的评估反馈过程中进行修正。
（二）科学界定办案风险评估的范围和标准 笔者认为职务犯罪侦查部门应当针对案件的以下几个方面进行调查、评估：（1）对初查对象、犯罪嫌疑人及证人身份进行评估，是否为人大代表、政协委员，明确对象主体身份；（2）对案件性质进行评估，是否属于重大、特大案件，是否为领导机关关注或督办案件，是否为人大代表、政协委员、新闻舆论所广泛关注，是否涉及民生热点问题；（3）初查方案是否具有合法性、合理性和可行性，该方案是否会对初查对象、家属及工作单位带来不必要的负面影响及如何有效控制负面影响的扩大；（4）拟作出的立案决定是否认为具有犯罪事实，需要追究刑事责任，立案案件定性是否准确，立案标准是否达到，拟作出的不立案或撤案决定是否会引起举报人或其他相关当事人上访及社会舆论的反应；（5）拟采取的人身强制措施与犯罪嫌疑人的身体及心理状况是否相适应，犯罪嫌疑人是否会有自杀、自残等过激反应；（6）拟采取的财产强制措施法律依据是否充足，扣押、冻结、查封款物是否属于当事人维持生活所必须，是否会影响相关单位的正常生产经营，如属上述情况应当如何区别对待；（7）案件的处理是否符合宽严相济的原则，是否会因定性量刑畸轻或畸重从而激发矛盾的产生；（8）对安全预案进行评估，评估安全防范措施是否全面，有无疏漏，是否能防止办案安全事故的发生；（9）其它可能造成案件风险的情况。
风险等级的判定标准是建立风险评估机制的核心内容，是承办人据以判定案件风险等级的依据，2011年最高人民检察院通过了《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》（以下简称《意见》），《意见》中将风险等级划分为重大风险案件、较大风险案件和一般风险案件三类，并规定应根据实际情况的发展变化，及时调整风险级别。豑虽然《意见》中对等级判定的标准作了规定，但整体上还较为笼统，根据检察机关办案实践，可将三个风险等级具体细化为：（1）一级风险（重大风险）：可能组织实施暴力恐怖活动、引发大规模群体性事件或者采取凶杀、爆炸、自杀等个人极端行为的，或者在敏感时期、地点越级上访，聚众闹事，造成事态扩大，以及案件可能引起新闻媒体热炒、形成社会舆论热点、对检察工作造成严重负面影响的；（2）二级风险（较大风险）：可能组织、串联、煽动群体性非正常上访活动，案情相对复杂、持续时间较长，以及案件可能受到社会舆论一定关注，可能对检察工作造成一定程度负面影响的；（3）三级风险（一般风险）：当事人及其近亲属对有关问题存在疑虑，对处理结果不理解，存在风险苗头，出现无理缠访等行为的。风险等级评估，应根据信访事件的变化动态和发展趋势，及时调整级别，并修订完善应对措施和处置方案。豒
（三）合理设置风险评估的程序和办法
1、办案风险评估机制的组织机构。在检察机关内部成立职务犯罪侦查办案风险评估委员会，检察长任风险评估委员会主席，主管职务犯罪侦查的副检察长、职务犯罪侦查部门负责人、案件管理部门负责人及其他业务骨干为成员，领导开展职务犯罪办案风险评估工作。职务犯罪侦查部门成立办案风险评估小组，部门负责人为风险评估小组组长，科室业务骨干为成员，负责对本部门承办的可能存在办案风险的案件进行初步评估并根据案件的具体情形逐级向院风险评估委员会提出风险评估意见。
2、案件风险评估的工作程序。办案风险评估工作应当实行个人评估与集体评估相结合的方式，并制定有效可行的评估程序确保各环节既开展有序又紧密衔接。（1）案件承办人在受理案件后，对可能引发社会矛盾的情形进行综合分析，依据法律法规政策，结合具体案件中案件当事人的思想动态，充分考虑社会矛盾的复杂性进行评测，如有符合上述所列风险等级情况的，提出风险等级评估建议，并制作风险评估意见书，随办案环节流转和审批。（2）部门负责人对承办人提出的案件风险进行初步评定，并发表初审风险评估意见，其中认为属于二级以上风险预警的应提交主管副检察长研究。风险评估应当包括被评估人基本情况、案件基本情况、预警分析、化解方案及措施、需要与本院其他部门及上级机关协调的问题等。（3）经主管副检察长审定，认为属于一级风险预警的提交案件风险评估委员会核定评估。随后将评估结果通知呈报部门并通报相关部门予以协调、配合，对出现风险等级升级的情况，承办人应逐级报告，及时调整风险等级并采取相应的化解措施。（4）对风险评估委员会评估确定存在风险的案件，职务犯罪侦查部门分管副检察长，负责案件风险评估工作的组织领导；部门负责人负责评估委员会和分管检察长的处理意见以及化解方案的落实；承办人负责对已确定的评估方案和化解措施的具体执行，并将风险评估、预警、化解工作的落实情况逐级报告。如有疏漏，实行责任倒追机制，追究相关人员和部门的责任。
3、案件风险评估的处理平台。随着办案信息化水平的提升，可以借助于案管系统对案件风险进行评估，建立办案风险评估网上管理机制。办案人员只需在该平台上启动风险评估流程，结合具体案件，对照平台预先设置的风险因素、风险情形等进行相应的选择，平台将会自动输出办案中可能存在的信访、舆情、廉政等方面的风险，并对风险等级做出相应的评定。另外，通过该平台可以对风险处理情况进行实时监控，了解案件进展，一旦发现问题，相关人员可以及时、有针对性地进行协调和应急处置。这种网络监控和信息流转的方式将会大大提升风险评估处置专业化水平，真正实现风险评估预警工作的工作流程规范化、评估结果科学化、风险监控动态化，提高检察机关的科学管理和维稳能力。
注释：
许谨良.风险管理[M].北京：中国金融出版社，2006：1.
王伟，孙春雨，卢凤英，建立执法办案风险评估机制的实践与思考[J].中国检察官，2010（11）.
谢鹏程，孙春雨，莫纪宏.检察机关如何建立健全执法办案风险评估机制[J].人民检察， 2010（13）.
陈磊.反贪部门实践涉检信访风险评估预警化解工作机制探析[N].人民网，2010 （ 12）.
出自最高人民检察院在于2011年7月11日通过的《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》。
满铭安.检察机关对社会矛盾进行源头治理初探[J].中国刑事法杂志，2011（5）.
（作者系湖南省郴州市苏仙区人民检察院党组成员、副检察长）
关键词 职务犯罪 风险评估 机制完善
一、职务犯罪侦查办案风险评估的内涵及意义
（一）办案风险评估机制的内涵
“风险”一词，其核心含义是“未来结果的不确定性或损失”，有人进一步定义为“个人和群体在未来遇到伤害的可能性以及对这种可能性的判断与认知”。豍职务犯罪侦查办案风险评估机制是检察业务风险管理的一个重要组成部分，是指检察机关自侦部门在执法办案过程中，对于存在引发涉检上访、群体性事件、个人极端行为以及社会舆论负面评价等风险隐患的案件或办案活动，进行评估、预警、防范并制定处置预案，把办案风险控制在最低限度的一种超前防范措施。
（二）构建办案风险评估机制的重要意义
1、有利于及时化解社会矛盾，深入推进三项重点工作。进行办案风险评估一方面有利于及时发现、掌握执法办案过程中容易引发社会矛盾的关键环节和因素，有针对性地采取措施，主动有效地化解社会矛盾；另一方面也便于自侦部门归纳总结化解社会矛盾的规律，有针对性地参与重点人群、重点地区的社会治安综合治理工作，参与社会管理模式创新，从根本上预防涉检涉诉问题的发生。豎
2、有利于强化外部监督，营造健康和谐的司法环境。在当前执法环境复杂而敏感的社会转型时期，职务犯罪侦查职权的行使不仅关系到国家和人民的利益，还牵涉到社会的稳定与和谐。如果执法办案措施不当，将很有可能引发恶性事件，产生诸多负面影响。通过职务犯罪侦查办案风险评估，提前预警和及时化解社会矛盾，扩大检务公开，全面提升执法的透明度和公信力，从而强化社会公众监督，营造一个健康和谐的客观司法环境。
3、有利于促进规范化办案，实现检察业务管理科学化。之所以存在办案风险，很大程度上是由于自主侦查管理机制落后，办案不规范等原因导致恶劣社会影响。此外，以往执法人员一般采用的根据工作经验和社会阅历来研判办案风险的方式具有很大的随意性，建立健全办案风险评估机制，就是要将检察业务实现科学化管理，把这些经验上升到理论和制度层面豏，进一步细化执法标准，严格执法程序。
二、引发办案风险的可能性因素及当前办案风险评估存在的问题分析
（一）引发办案风险的可能性因素分析
1、因立案不当引发的办案风险。不应当立案而立案的情况下，即使后来犯罪嫌疑人没有被追究刑事责任，但检察机关自侦部门的立案和审查活动仍给他们带来了负面影响，导致原被立案人有可能选择极端方式来解决问题。
2、因采取强制措施、侦查手段不适当而引发的办案风险。例如传唤、拘传犯罪嫌疑人超过 12 小时，询问、讯问态度粗暴甚至刑讯逼供，违规扣押、冻结、处理涉案款物等，办案人员只重办案数量，不重办案效果，不尊重人权的行为，都侵犯了当事人的合法权益，因此也容易引起群众不满，导致社会矛盾的产生。
3、因发生重大安全责任事故而引发的办案风险。在办案人员传唤当事人的途中或看管过程中，如果出现犯罪嫌疑人致伤、致残甚至致死的情况，不管事发出于何种原因，犯罪嫌疑人的亲属都会情绪激动，如果处理不当，将会引起社会舆论的高度关注，严重损害检察机关的公正执法形象和反腐倡廉的效果。豐
（二）当前办案风险评估存在的问题
1、执法办案人员执法理念落后，人员素质不高。受传统自侦案件查办工作方法与机制的影响，有的自侦执法人员特权思想严重，工作方法简单、粗暴，预防风险意识不强。往往“出了事”才去想着控制，但这样付出的司法代价是巨大的。在当前社会转型大变革形势下，检察队伍转变执法理念已成为迫在眉睫的问题。
2、维稳形势严峻，机制不健全，办案风险加大。维护社会稳定不是某一个部门、某一个单位的工作，而是要求各单位、各部门联调联动，群力群策。但在维稳工作中，各单位往往是 “人和心不和”，“你唱你的调，我吹我的号”，联系机制不健全，信息沟通不畅，稳控力量分散，制约了维稳效果。现实工作中，无理缠访、闹访现象越发严重，检察官在执法办案中对涉检上访心存畏惧，工作畏首畏尾。
3、风险评估的机制不健全，责任不明确，评估工作的开展流于形式。由于对风险评估工作认识的不足，导致基层检察院对该项工作重视不够，力量投入不足，机制创建积极性不高，责任不明确，干警习惯于被动性应付。
三、建立和完善办案风险评估机制的意见和建议
（一）构建办案风险评估机制的原则
执法办案风险评估机制的构建需要遵循以下五个原则：（1）谁承办，谁评估，分级负责的原则。明确“谁承办、谁评估、谁负责”的原则，自侦部门负责人为风险评估预警的第一责任人，案件的具体承办人是直接责任人，受理部门实行承办人、部门负责人、分管副检察长三级责任制，实现风险评估的责任主体与办案主体的统一。（2）及时性原则。该原则要求在执法办案工作中，要及时发现、及时处理、及时回馈、及时汇报各类信息和问题。所有案件线索均应当在办案的每个环节进行及时评估预警，对案件处理可能引起的涉检上访和其它社会不稳定因素进行综合分析评估，为了解当前社会突出矛盾和焦点，正确决策，提供有价值的参考信息。（3）动态性原则。该原则要求动态地把握执法办案风险评估机制的建设。执法办案风险评估是一个持续反复的过程，一次风险评估并不能一劳永逸。信访人的思想行为变化决定了目标预期是一个动态的过程，目标预期中的各项考核指标也应在不断的评估反馈过程中进行修正。
（二）科学界定办案风险评估的范围和标准 笔者认为职务犯罪侦查部门应当针对案件的以下几个方面进行调查、评估：（1）对初查对象、犯罪嫌疑人及证人身份进行评估，是否为人大代表、政协委员，明确对象主体身份；（2）对案件性质进行评估，是否属于重大、特大案件，是否为领导机关关注或督办案件，是否为人大代表、政协委员、新闻舆论所广泛关注，是否涉及民生热点问题；（3）初查方案是否具有合法性、合理性和可行性，该方案是否会对初查对象、家属及工作单位带来不必要的负面影响及如何有效控制负面影响的扩大；（4）拟作出的立案决定是否认为具有犯罪事实，需要追究刑事责任，立案案件定性是否准确，立案标准是否达到，拟作出的不立案或撤案决定是否会引起举报人或其他相关当事人上访及社会舆论的反应；（5）拟采取的人身强制措施与犯罪嫌疑人的身体及心理状况是否相适应，犯罪嫌疑人是否会有自杀、自残等过激反应；（6）拟采取的财产强制措施法律依据是否充足，扣押、冻结、查封款物是否属于当事人维持生活所必须，是否会影响相关单位的正常生产经营，如属上述情况应当如何区别对待；（7）案件的处理是否符合宽严相济的原则，是否会因定性量刑畸轻或畸重从而激发矛盾的产生；（8）对安全预案进行评估，评估安全防范措施是否全面，有无疏漏，是否能防止办案安全事故的发生；（9）其它可能造成案件风险的情况。
风险等级的判定标准是建立风险评估机制的核心内容，是承办人据以判定案件风险等级的依据，2011年最高人民检察院通过了《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》（以下简称《意见》），《意见》中将风险等级划分为重大风险案件、较大风险案件和一般风险案件三类，并规定应根据实际情况的发展变化，及时调整风险级别。豑虽然《意见》中对等级判定的标准作了规定，但整体上还较为笼统，根据检察机关办案实践，可将三个风险等级具体细化为：（1）一级风险（重大风险）：可能组织实施暴力恐怖活动、引发大规模群体性事件或者采取凶杀、爆炸、自杀等个人极端行为的，或者在敏感时期、地点越级上访，聚众闹事，造成事态扩大，以及案件可能引起新闻媒体热炒、形成社会舆论热点、对检察工作造成严重负面影响的；（2）二级风险（较大风险）：可能组织、串联、煽动群体性非正常上访活动，案情相对复杂、持续时间较长，以及案件可能受到社会舆论一定关注，可能对检察工作造成一定程度负面影响的；（3）三级风险（一般风险）：当事人及其近亲属对有关问题存在疑虑，对处理结果不理解，存在风险苗头，出现无理缠访等行为的。风险等级评估，应根据信访事件的变化动态和发展趋势，及时调整级别，并修订完善应对措施和处置方案。豒
（三）合理设置风险评估的程序和办法
1、办案风险评估机制的组织机构。在检察机关内部成立职务犯罪侦查办案风险评估委员会，检察长任风险评估委员会主席，主管职务犯罪侦查的副检察长、职务犯罪侦查部门负责人、案件管理部门负责人及其他业务骨干为成员，领导开展职务犯罪办案风险评估工作。职务犯罪侦查部门成立办案风险评估小组，部门负责人为风险评估小组组长，科室业务骨干为成员，负责对本部门承办的可能存在办案风险的案件进行初步评估并根据案件的具体情形逐级向院风险评估委员会提出风险评估意见。
2、案件风险评估的工作程序。办案风险评估工作应当实行个人评估与集体评估相结合的方式，并制定有效可行的评估程序确保各环节既开展有序又紧密衔接。（1）案件承办人在受理案件后，对可能引发社会矛盾的情形进行综合分析，依据法律法规政策，结合具体案件中案件当事人的思想动态，充分考虑社会矛盾的复杂性进行评测，如有符合上述所列风险等级情况的，提出风险等级评估建议，并制作风险评估意见书，随办案环节流转和审批。（2）部门负责人对承办人提出的案件风险进行初步评定，并发表初审风险评估意见，其中认为属于二级以上风险预警的应提交主管副检察长研究。风险评估应当包括被评估人基本情况、案件基本情况、预警分析、化解方案及措施、需要与本院其他部门及上级机关协调的问题等。（3）经主管副检察长审定，认为属于一级风险预警的提交案件风险评估委员会核定评估。随后将评估结果通知呈报部门并通报相关部门予以协调、配合，对出现风险等级升级的情况，承办人应逐级报告，及时调整风险等级并采取相应的化解措施。（4）对风险评估委员会评估确定存在风险的案件，职务犯罪侦查部门分管副检察长，负责案件风险评估工作的组织领导；部门负责人负责评估委员会和分管检察长的处理意见以及化解方案的落实；承办人负责对已确定的评估方案和化解措施的具体执行，并将风险评估、预警、化解工作的落实情况逐级报告。如有疏漏，实行责任倒追机制，追究相关人员和部门的责任。
3、案件风险评估的处理平台。随着办案信息化水平的提升，可以借助于案管系统对案件风险进行评估，建立办案风险评估网上管理机制。办案人员只需在该平台上启动风险评估流程，结合具体案件，对照平台预先设置的风险因素、风险情形等进行相应的选择，平台将会自动输出办案中可能存在的信访、舆情、廉政等方面的风险，并对风险等级做出相应的评定。另外，通过该平台可以对风险处理情况进行实时监控，了解案件进展，一旦发现问题，相关人员可以及时、有针对性地进行协调和应急处置。这种网络监控和信息流转的方式将会大大提升风险评估处置专业化水平，真正实现风险评估预警工作的工作流程规范化、评估结果科学化、风险监控动态化，提高检察机关的科学管理和维稳能力。
注释：
许谨良.风险管理[M].北京：中国金融出版社，2006：1.
王伟，孙春雨，卢凤英，建立执法办案风险评估机制的实践与思考[J].中国检察官，2010（11）.
谢鹏程，孙春雨，莫纪宏.检察机关如何建立健全执法办案风险评估机制[J].人民检察， 2010（13）.
陈磊.反贪部门实践涉检信访风险评估预警化解工作机制探析[N].人民网，2010 （ 12）.
出自最高人民检察院在于2011年7月11日通过的《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》。
满铭安.检察机关对社会矛盾进行源头治理初探[J].中国刑事法杂志，2011（5）.
（作者系湖南省郴州市苏仙区人民检察院党组成员、副检察长）