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〔摘要〕社会救助制度是一种最低层次的社会保障,在城乡二元结构下,以低保制度为核心的社会救助制度呈现出明显的城乡二元发展趋势,在资源配置、管理体制、运行机制以及由此所产生的制度救助范围、救助水平、操作方式等方面都存在着较为明显的差异,这些差异已成为制约社会救助制度城乡统筹的主要障碍性因素。构建城乡统筹的社会救助制度要加强救助立法,提高农村社会救助水平,合理配置社会救助资源,加强各项社会救助制度的整合,构建城乡一体化的社会救助管理体制,探索社会救助和传统保障的最佳结合方式。
〔关键词〕社会救助制度,城乡统筹,辽宁省
〔中图分类号〕F241〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2010)04-0082-05
社会救助制度是社会的“减震器”或“安全阀”,是一种最低层次的社会保障。根据国家民政部最新公布的数据,截至2009年第四季度,全国城乡最低生活保障人数为4994万人,城乡民政部门资助参加合作医疗4737.6万人次,城市医疗救助417.2万人次,农村民政部门医疗救助688.4万人次,五保供养(包括集中供养和分散供养)人数为554.3万人,农村传统救济61.3万人次,农村临时救济503.1万人次。可见,随着农村低保制度在全国范围普遍建立和其他专项救助制度的不断完善,社会救助制度在保障城乡贫困群体基本生存权益,维护社会稳定等方面发挥着举足轻重的作用。然而,长期以来,由于受城乡二元结构的影响,我国的城乡社会救助制度在发展速度、发展水平等方面都存在着明显差异,社会救助制度亟待提高城乡统筹水平。
一、社會救助制度中城乡统筹的内涵
所谓社会救助制度中的城乡统筹,是指在政府主导、社会力量广泛参与下所形成的以最低生活保障制度为基础,以教育、医疗、住房、司法等专项救助为辅助,以社会互助为补充,与经济社会发展相一致的覆盖城乡所有贫困群体,内容全面、标准统一、管理规范、网络健全的一种新型救助制度安排。具体而言,社会救助制度中的城乡统筹至少包括四层内容:首先,城乡统筹赋予城乡居民以平等的基本生活保障权利,不因身份不同而权利不平等;其次,社会救助制度应该覆盖到城乡,不应因地域、身份的不同而制度有所缺失;再次,允许现阶段城乡社会救助制度在救助水平方面的适度差异,但两种制度应该留有衔接的通道,以保证日后的制度衔接;最后,社会救助制度中的城乡统筹是一个渐进的过程,应该实行梯度发展战略。
本文拟以辽宁省为例,探讨我国城乡社会救助制度实施现状及统筹的思路与对策。由于低保制度居于社会救助制度的核心地位,其城乡统筹的水平直接决定社会救助制度统筹目标的实现程度,因此,笔者将研究重心放在辽宁省的城乡低保制度上,力图通过对辽宁省城乡低保状况的分析,发现社会救助制度城乡统筹过程中一些不可忽视的相对普遍的问题,并寻找其根源,进而探索具体的、可操作的社会救助制度统筹路径。
二、制约社会救助制度中城乡统筹的障碍性因素
在城乡二元结构下,以低保制度为核心的社会救助制度呈现出明显的城乡二元发展趋势。2002年我国城市低保的“应保尽保”目标已经实现,但长期以来农村居民却被整体性地排斥在低保救助制度之外。2007年国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》之后,农村低保制度建设才开始在全国范围内正式建立。
以辽宁省为例。辽宁省的城市低保制度是从1994年开始探索建立的,经过十几年的发展和完善,现已经成为一项起着“兜底保障作用”的重要社会救助制度。截至2009年12月,城市低保人数达130.37万人,保障资金支出已达25.71亿元,比上年同期增加9.59%。事实上,辽宁省农村低保制度的探索也是始于20世纪90年代中期,当时采取的主要形式是以定期定量的粮款救助为主。进入21世纪,辽宁农村低保制度建设步伐加快,2004年底低保制度在全省农村普遍建立。经过几年的快速发展,现在全省农村低保的覆盖面、保障标准都有了显著提高。截至2009年12月,农村低保人数91.78万人,低保支出7.26亿元,比上年同期增加31.28%。
尽管从20世纪90年代以来,我国各地的社会救助制度都有了不同程度的发展,但社会救助中的城乡差异依然存在,这些差异已成为制约社会救助制度中的城乡统筹的障碍性因素。其主要表现在以下几个方面:
第一,覆盖面城乡有别。覆盖面不同是城乡低保制度的主要差异(见下表)。表1数据显示,从城乡低保对象的覆盖面来看,辽宁城市低保覆盖面一直明显高于农村。2008年辽宁城市低保覆盖面为6.48%,而农村低保覆盖面只有4.2%,二者相差2.28个百分点。从表1数据还可以看出,最近几年,特别是2007年国务院提出在全国范围内建设农村低保制度以后,辽宁农村低保覆盖面扩大的速度很快,从2000年到2008年的九年间增加了9倍多,2008年已达4.2%。根据社会保障理论,国际上通常将一定区域内人口的5%确定为最低生活保障对象。与之相比较,目前辽宁农村低保覆盖面仍然较小,城乡差距较大。
第二,筹资渠道城乡有别。1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》规定,“城市居民最低生活保障制度实行地方人民政府负责制”。“城市居民最低生活保障所需资金,由地方人民政府列入财政预算,纳入社会救济专项资金支出项目,专项管理,专款专用”。从这些制度规定看,城市低保资金主要靠地方政府和地方财政解决。但是,从近年来在辽宁省的城市低保资金支出情况来看,中央财政所占的比重一直超过50%,省级及其以下财政支出的比重较小。而辽宁农村低保资金则主要由地方筹集,中央财政投入所占的比重较小。民政部于1996年下发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》,提出了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则。当时辽宁的主要做法就是由县、乡、村三级分担,但这种筹资方式与农村税费改革的方向存在一定的冲突,使辽宁省农村低保制度发展缓慢。2004年以后,辽宁省适时改变了农村低保的筹资方式,即从以县、乡(镇) 、村为主的筹资模式转变为以市、县筹集为主,省政府对财政困难地区予以适当补助的农村低保资金筹措机制。2007年国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,提出“农村最低生活保障资金的筹集以地方为主,地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算,省级人民政府要加大投入。中央财政对财政困难地区给予适当补助。”当年中央财政首次为辽宁农村低保提供了7000万元的补助资金。然而,从目前辽宁省农村低保资金的支出情况来看,农村低保资金的支出仍以地方为主,中央财政所占的比重较小。城乡低保资金筹集渠道的显著差异是导致城乡低保发展程度差异的一个重要原因。
第三,低保对象的识别城乡有别。1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》,是城市低保制度发展和完善的权威性文本。《条例》明确规定:“持有非农业户口的城市居民,凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的,均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。这项规定为城市低保制度实施对象的确定做出了原则性规定。而在此期间,辽宁省也出台了城市居民最低生活保障暂行办法等一系列有关城市低保的专门性文件,对低保对象的识别也做出明确规定。这些法规政策为辽宁城市低保对象的甄别提供了权威的可操作性标准。而农村低保对象并非像城市低保那样,是严格按照低保标准“计算”出来的。实践中,民主评议在确定低保对象时起的作用更大。也就是由村民委员会或村民代表会议,按照一定的工作程序,根据当地对贫困的理解(家庭收入可能仅仅是衡量贫困的标准之一) ,从“抬头不见低头见”的乡亲中找出那些生活最困难的家庭。民主评议方法充分利用了农村“熟人社会”和村民“地方性知识”的优势,注重贫困含义的完整性和村民的参与性,通常其结果也很有效。但是,以民主评议的方式确定低保对象时常常会表现出一定的随意性或缺乏必要的法律依据,甚至带有政策性和价值性歧视,而这些与最低生活保障制度的初衷相悖。从长远看,仍然需要加以改进,用更加完善、更加合理合法的手段去筛选和确定保障对象。
第四,确定低保标准和核实家庭收入的方法城乡有别。对于确定城市低保标准和核实家庭收入的方法早在1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》就已经有了原则性的规定。而在此期间辽宁省也制定了城市居民最低生活保障办法等一系列重要政策法规,对确定低保标准和核实家庭收入的方法给出了操作性定义,并且针对各种可能出现的情况做出了细致的规定。这些政策法规都为“准确”地确定辽宁城市低保标准和核实家庭收入提供了明确的依据。与城市相比,虽然辽宁省所有涉农市、县(市、区)全部出台了农村低保实施细则或实施办法,对确定低保标准和核实家庭收入的方法做出了规定,但从农村低保工作的实践看,确定低保标准和核实家庭收入在农村要比在城市复杂得多,事实上根本无法做到“准确”二字。这主要是因为农民的家庭收入不像城市居民大多为现金收入,而是实物居多,一项一项计算起来很复杂,要将各种实物收入量化到货币金额进行比较,更加困难。当前辽宁农村低保标准的确定,强调的是社区共识和可操作性;在核实家庭收入时,强调的是“因地、因人、因户制宜”。这是一种比较“模糊”的办法,与城市有较大的不同。
第五,补差金额的准确程度城乡有别。城乡间低保标准和家庭收入确定方法的不同,决定了城乡间低保补差金额的准确程度也不同。城市的低保标准和家庭收入通常可以较准确地确定下来,所以作为二者相减后的低保“补差”很容易计算出来,而农村的低保“补差”不像城市那样是严格按照低保标准计算出来的。这是由于农村的低保标准和家庭收入具有“模糊性”的特点,因此低保“补差”就不可能精确计算。衡量其可行不可行的标准,也只能是“大家没有意见”的社区共识。
第六,低保对象致贫的首要原因城乡有别。辽宁省是全国著名的重工业基地,拥有为数众多的国有企业。在我国由计划经济向市场经济转型的特殊时期,辽宁省的下岗失业问题尤为严重,一度成为城市居民致贫的首要原因。根据最新数据,2009年第四季度在辽宁省的城市低保对象中,因失业致贫的占到35.48%,排在致贫原因的第一位。①与城市不同,目前农村居民陷入贫困的首要原因是疾病。据2008年10月我们对辽宁省西部农村低保对象致贫原因的问卷调查结果显示,因病致贫者占受访对象总数的56.3%,排在首位。这主要是因为,目前辽宁新型农村合作医疗的发展尚处于起步阶段,许多贫困家庭通常难以承担起常见病、多发病、慢性病的治疗费用。这种状况使得农村家庭一旦为疾病所困扰就很难摆脱贫困。统计数据显示,2010年第1季度辽宁城市医疗救助4560 人次,而同期农村医疗救助仅为1301人次,前者是后者的3.5倍。这样的医疗救助规模对于因病致贫、返贫现象尤为突出的农村来说,显然是杯水車薪。
第七,动态管理的频率和强度城乡有别。通常,城市低保对象的动态管理每月都要进行一次;而农村则不同,由于农村低保对象更具稳定性,因此对其动态管理往往不是每月一次。根据中国社会科学院的专家2005年12月～2006年1月对辽宁省农村的一项调查发现,对农村低保家庭回访复核的次数,根据不同的分类及每一类对象的实际情况,一般是每年1～4次。〔1 〕专家们通过对本溪市桓仁县调研后发现,桓仁县对无劳动力的低保对象每年复核一次,对有部分劳动能力的半年复核一次,对于有一定劳动能力的则一季度复核一次。可见,农村低保对象复核的频率远低于城市。
以上分析表明,辽宁省的低保制度在资源配置、管理体制、运行机制以及由此所产生的制度救助范围、救助水平、操作方式等方面都存在着较为明显的城乡差异。而这些差异已成为制约当前辽宁乃至全国社会救助制度统筹的主要障碍性因素,亟待在社会救助制度统筹过程中予以破解。
三、实现社会救助制度中城乡统筹的基本路径
建立和完善城乡统筹的社会救助制度就要在充分了解国情的基础上,消除各种障碍性因素,实现城乡社会救助制度的相互衔接和整合,呈现出一体化的发展趋势。通过以上对辽宁省城乡社会救助制度(主要是低保制度)现状及其差异的分析,并结合发达国家社会救助制度发展的经验,笔者建议从以下几个层面入手推进我国城乡社会救助制度统筹发展。
第一,加强救助立法,为实现社会救助制度中的城乡统筹提供法律依据。“帮助穷人的办法取决于国内资源有多少可供使用,也取决于是否存在相应的政治意志把资源用来缓解贫困问题。” 〔2 〕从国外经验看,社会救助体系是一个正常运行的社会的必备体系,社会救助立法在社会保障的各项立法中应予以优先考虑。国际反贫困的历史实际上也是一部立法保障的历史,英国、美国、日本等发达国家社会救助制度的发展和完善都是立法先行的,而社会救助制度领域任何一次改革与进步也都得益于立法的强力推动。我国要真正实现社会救助制度中的城乡统筹,就必须尽快出台社会救助法,对社会救助的实施主体、对象、标准、范围、条件、期限、监督、责任、义务等进行规范,使救助统筹工作有法可依、有章可循,更好地发挥社会救助工作的社会效益。在做好立法的同时,还必须强调建立救助制度的实施机制,尤其要对社会救助实施过程进行严格监督,包括对社会救助机构及其从业者的监督,对救助资金与实物管理的监督,对社会救助的公正程度进行监督,对社会救助的社会效益进行监督等。
第二,加大城乡统筹力度,提高农村的社会救助水平。发达国家因为城乡差距并不明显,因而都普遍实施了城乡统一的社会救助制度。比如,美国所有救助制度的设计基本上是统一的,贫困者无论在哪个州都可以享受到社会救助,不存在城乡差异。日本在建设“全民皆年金”、“全民皆保险制度”体系的同时,以立法形式提出了“国家平等无差别救济穷人”的原则,国家有责任保障所有国民享有“健康的、文明的”最低生活。长期以来,我国实行城市偏向的发展政策,在城乡断裂的二元社会结构下,农村居民基本上被排斥在社会保障制度之外。与城市高度发展的社会救助制度相比,我国农村的社会救助制度发展明显滞后。实现社会救助制度的城乡统筹,关键是要建立和完善农村社会救助制度,包括衣、食、住房、医疗、取暖、子女上学、法律援助等方面的救助制度,并努力做到城乡统筹。由于目前因病致贫是农村低保对象陷入贫困的主要原因,因此要尽快开展农村医疗救助工作,帮助农村贫困家庭解决医疗问题。在农村自然灾害救济方面,应继续建立和完善救灾工作分级管理、救灾资金分级负担、救灾经费专户管理的工作体制,并规范和完善救灾款物发放制度,保证发放程序的公正性和发放过程的透明度。
第三,合理配置社会救助资源,提高救助资源利用的效率。目前,我国社会救助制度发展过程中出现诸多问题在很大程度上是由救助资金配置不合理造成的。要实现城乡社会救助制度的统筹,必须突破城乡资金配置失衡的瓶颈,加大对农村社会救助的资金供给和资源配置。当前要建立社会救助资金投入与经济总量和政府财力增长之间的内在联动机制,以确保救助对象的生活及时得到保障。而我国目前区域经济发展很不平衡、中央财政能力有限,考虑到贫困地区大量精壮劳动力到富裕地区打工、为富裕地区创造了大量财富等因素,富裕地区有义务以地区间的横向转移方式对贫困地区作出一定的补偿。建议将现有单一的纵向转移支付模式改为以纵向为主、纵横交错的模式。通过横向转移,可以均衡地方公共服务能力,同时也便于提高转移支付的透明度。至于具体的转移支付方式可以借鉴德国的州际转移支付办法,即富裕的州直接向贫困的州进行资金横向转移。
第四,加强各项社会救助制度的整合,确保制度统一。社会救助制度是建立在底线公平基础上的基本生存权和发展权的综合性保障制度。最低生活保障制度要由其他各项救助制度来配合和补充,而其他各项救助制度需要把最低生活保障制度作为基础。这一特点决定了最低生活保障制度在整个社会救助体系中的核心和基础性地位。但是在确定救助标准和实施范围方面,不能将单项救助或优惠政策与低保制度直接挂钩,而是要根据每个单项制度的具体情况,确定各自的救助标准和范围,同时积极开展低保边缘群体的针对性救助,实施阶梯式救助,缩小和弱化社会救助的“悬崖效应”。
第五,构建城乡一体化的社会救助管理体制。建立城乡统筹的社会救助制度,必须有与之相适应的管理体制。一是要在县级以上政府成立社会救助工作领导办公室或领导小组,明确民政、教育、劳动、卫生等部门和各级工、青、妇、残联等社会团体的职责,使民政部门成为社会救助的统一管理机构,市(地)、县(市)民政部门负责行政区域内社会救助工作的组织和实施,总揽各项救助政策,协调同级各部门、各种社会力量的救助行为。街道、乡镇应建立社会救助管理所,形成救助工作平台,城市社区和村具体落实各项救助工作。二是要建立健全由國家、多种所有制单位、社区兴办和居家供养等形式构成的服务网络,加快完善政府宏观管理、社会力量主办、福利机构自主经营的管理体制,把国有福利机构推向市场,为全社会福利机构面向市场创造平等的竞争环境。此外,还应大力发展民间慈善组织,构筑更多的贫困群体与社会联结的纽带和桥梁。
第六,探索社会救助和传统保障的最佳结合方式。社会救助作为一种现代社会保障形式,它所提供的帮助是有缺陷的,比如它无法满足人们的精神慰藉和情感需求。鉴于此,发达国家都十分重视本民族优秀的保障传统在社会救助中的重要作用。例如日本的社会救助制度,是在东方儒家“家族主义”与西方“民主主义”的碰撞和妥协中构建的,其遵循明确国家责任、无差别平等、保障最低生活水平的原则,体现着家族主义及其儒学渊源。
我国应当根据经济社会发展水平的变化,探索社会救助和传统保障二者间具体、灵活的结合模式。在现阶段我国社会生产力发展水平和社会救助水平都不高的情况下,传统保障除承担精神保障、保障服务等功能外,还应在一定程度上承担物质保障的功能;待我国实现了现代化的目标,传统保障将仅限于精神保障、保障服务方面的功能,而主要由社会救助承担物质保障功能。就城乡而言,目前城市社会救助比较完善,城市居民的最低物质保障已基本没有问题,传统保障可以提供精神安慰与保障服务为主;农村社会救助水平较低,尚不发达,传统保障还发挥着难以替代的功能,将来可以逐渐与城市实现衔接。
注释:
①本数据根据民政部网站计算而得,失业人员的比重是由“登记失业”和“未登记失业”两项指标合并统计所得。
参考文献:
〔1〕张时飞,唐钧.辽宁、河北两省农村低保制度研究报告〔J〕.东岳论丛,2007,(1).
〔2〕〔阿根廷〕弗雷德里克( Frederick C. Turner) ,亚历杭德罗(Alejandro J. Corbacho).国家的新角色〔J〕.国际社会科学杂志,2001,(1).
责任编辑于晓媛
〔关键词〕社会救助制度,城乡统筹,辽宁省
〔中图分类号〕F241〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2010)04-0082-05
社会救助制度是社会的“减震器”或“安全阀”,是一种最低层次的社会保障。根据国家民政部最新公布的数据,截至2009年第四季度,全国城乡最低生活保障人数为4994万人,城乡民政部门资助参加合作医疗4737.6万人次,城市医疗救助417.2万人次,农村民政部门医疗救助688.4万人次,五保供养(包括集中供养和分散供养)人数为554.3万人,农村传统救济61.3万人次,农村临时救济503.1万人次。可见,随着农村低保制度在全国范围普遍建立和其他专项救助制度的不断完善,社会救助制度在保障城乡贫困群体基本生存权益,维护社会稳定等方面发挥着举足轻重的作用。然而,长期以来,由于受城乡二元结构的影响,我国的城乡社会救助制度在发展速度、发展水平等方面都存在着明显差异,社会救助制度亟待提高城乡统筹水平。
一、社會救助制度中城乡统筹的内涵
所谓社会救助制度中的城乡统筹,是指在政府主导、社会力量广泛参与下所形成的以最低生活保障制度为基础,以教育、医疗、住房、司法等专项救助为辅助,以社会互助为补充,与经济社会发展相一致的覆盖城乡所有贫困群体,内容全面、标准统一、管理规范、网络健全的一种新型救助制度安排。具体而言,社会救助制度中的城乡统筹至少包括四层内容:首先,城乡统筹赋予城乡居民以平等的基本生活保障权利,不因身份不同而权利不平等;其次,社会救助制度应该覆盖到城乡,不应因地域、身份的不同而制度有所缺失;再次,允许现阶段城乡社会救助制度在救助水平方面的适度差异,但两种制度应该留有衔接的通道,以保证日后的制度衔接;最后,社会救助制度中的城乡统筹是一个渐进的过程,应该实行梯度发展战略。
本文拟以辽宁省为例,探讨我国城乡社会救助制度实施现状及统筹的思路与对策。由于低保制度居于社会救助制度的核心地位,其城乡统筹的水平直接决定社会救助制度统筹目标的实现程度,因此,笔者将研究重心放在辽宁省的城乡低保制度上,力图通过对辽宁省城乡低保状况的分析,发现社会救助制度城乡统筹过程中一些不可忽视的相对普遍的问题,并寻找其根源,进而探索具体的、可操作的社会救助制度统筹路径。
二、制约社会救助制度中城乡统筹的障碍性因素
在城乡二元结构下,以低保制度为核心的社会救助制度呈现出明显的城乡二元发展趋势。2002年我国城市低保的“应保尽保”目标已经实现,但长期以来农村居民却被整体性地排斥在低保救助制度之外。2007年国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》之后,农村低保制度建设才开始在全国范围内正式建立。
以辽宁省为例。辽宁省的城市低保制度是从1994年开始探索建立的,经过十几年的发展和完善,现已经成为一项起着“兜底保障作用”的重要社会救助制度。截至2009年12月,城市低保人数达130.37万人,保障资金支出已达25.71亿元,比上年同期增加9.59%。事实上,辽宁省农村低保制度的探索也是始于20世纪90年代中期,当时采取的主要形式是以定期定量的粮款救助为主。进入21世纪,辽宁农村低保制度建设步伐加快,2004年底低保制度在全省农村普遍建立。经过几年的快速发展,现在全省农村低保的覆盖面、保障标准都有了显著提高。截至2009年12月,农村低保人数91.78万人,低保支出7.26亿元,比上年同期增加31.28%。
尽管从20世纪90年代以来,我国各地的社会救助制度都有了不同程度的发展,但社会救助中的城乡差异依然存在,这些差异已成为制约社会救助制度中的城乡统筹的障碍性因素。其主要表现在以下几个方面:
第一,覆盖面城乡有别。覆盖面不同是城乡低保制度的主要差异(见下表)。表1数据显示,从城乡低保对象的覆盖面来看,辽宁城市低保覆盖面一直明显高于农村。2008年辽宁城市低保覆盖面为6.48%,而农村低保覆盖面只有4.2%,二者相差2.28个百分点。从表1数据还可以看出,最近几年,特别是2007年国务院提出在全国范围内建设农村低保制度以后,辽宁农村低保覆盖面扩大的速度很快,从2000年到2008年的九年间增加了9倍多,2008年已达4.2%。根据社会保障理论,国际上通常将一定区域内人口的5%确定为最低生活保障对象。与之相比较,目前辽宁农村低保覆盖面仍然较小,城乡差距较大。
第二,筹资渠道城乡有别。1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》规定,“城市居民最低生活保障制度实行地方人民政府负责制”。“城市居民最低生活保障所需资金,由地方人民政府列入财政预算,纳入社会救济专项资金支出项目,专项管理,专款专用”。从这些制度规定看,城市低保资金主要靠地方政府和地方财政解决。但是,从近年来在辽宁省的城市低保资金支出情况来看,中央财政所占的比重一直超过50%,省级及其以下财政支出的比重较小。而辽宁农村低保资金则主要由地方筹集,中央财政投入所占的比重较小。民政部于1996年下发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》,提出了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则。当时辽宁的主要做法就是由县、乡、村三级分担,但这种筹资方式与农村税费改革的方向存在一定的冲突,使辽宁省农村低保制度发展缓慢。2004年以后,辽宁省适时改变了农村低保的筹资方式,即从以县、乡(镇) 、村为主的筹资模式转变为以市、县筹集为主,省政府对财政困难地区予以适当补助的农村低保资金筹措机制。2007年国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,提出“农村最低生活保障资金的筹集以地方为主,地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算,省级人民政府要加大投入。中央财政对财政困难地区给予适当补助。”当年中央财政首次为辽宁农村低保提供了7000万元的补助资金。然而,从目前辽宁省农村低保资金的支出情况来看,农村低保资金的支出仍以地方为主,中央财政所占的比重较小。城乡低保资金筹集渠道的显著差异是导致城乡低保发展程度差异的一个重要原因。
第三,低保对象的识别城乡有别。1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》,是城市低保制度发展和完善的权威性文本。《条例》明确规定:“持有非农业户口的城市居民,凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的,均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。这项规定为城市低保制度实施对象的确定做出了原则性规定。而在此期间,辽宁省也出台了城市居民最低生活保障暂行办法等一系列有关城市低保的专门性文件,对低保对象的识别也做出明确规定。这些法规政策为辽宁城市低保对象的甄别提供了权威的可操作性标准。而农村低保对象并非像城市低保那样,是严格按照低保标准“计算”出来的。实践中,民主评议在确定低保对象时起的作用更大。也就是由村民委员会或村民代表会议,按照一定的工作程序,根据当地对贫困的理解(家庭收入可能仅仅是衡量贫困的标准之一) ,从“抬头不见低头见”的乡亲中找出那些生活最困难的家庭。民主评议方法充分利用了农村“熟人社会”和村民“地方性知识”的优势,注重贫困含义的完整性和村民的参与性,通常其结果也很有效。但是,以民主评议的方式确定低保对象时常常会表现出一定的随意性或缺乏必要的法律依据,甚至带有政策性和价值性歧视,而这些与最低生活保障制度的初衷相悖。从长远看,仍然需要加以改进,用更加完善、更加合理合法的手段去筛选和确定保障对象。
第四,确定低保标准和核实家庭收入的方法城乡有别。对于确定城市低保标准和核实家庭收入的方法早在1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》就已经有了原则性的规定。而在此期间辽宁省也制定了城市居民最低生活保障办法等一系列重要政策法规,对确定低保标准和核实家庭收入的方法给出了操作性定义,并且针对各种可能出现的情况做出了细致的规定。这些政策法规都为“准确”地确定辽宁城市低保标准和核实家庭收入提供了明确的依据。与城市相比,虽然辽宁省所有涉农市、县(市、区)全部出台了农村低保实施细则或实施办法,对确定低保标准和核实家庭收入的方法做出了规定,但从农村低保工作的实践看,确定低保标准和核实家庭收入在农村要比在城市复杂得多,事实上根本无法做到“准确”二字。这主要是因为农民的家庭收入不像城市居民大多为现金收入,而是实物居多,一项一项计算起来很复杂,要将各种实物收入量化到货币金额进行比较,更加困难。当前辽宁农村低保标准的确定,强调的是社区共识和可操作性;在核实家庭收入时,强调的是“因地、因人、因户制宜”。这是一种比较“模糊”的办法,与城市有较大的不同。
第五,补差金额的准确程度城乡有别。城乡间低保标准和家庭收入确定方法的不同,决定了城乡间低保补差金额的准确程度也不同。城市的低保标准和家庭收入通常可以较准确地确定下来,所以作为二者相减后的低保“补差”很容易计算出来,而农村的低保“补差”不像城市那样是严格按照低保标准计算出来的。这是由于农村的低保标准和家庭收入具有“模糊性”的特点,因此低保“补差”就不可能精确计算。衡量其可行不可行的标准,也只能是“大家没有意见”的社区共识。
第六,低保对象致贫的首要原因城乡有别。辽宁省是全国著名的重工业基地,拥有为数众多的国有企业。在我国由计划经济向市场经济转型的特殊时期,辽宁省的下岗失业问题尤为严重,一度成为城市居民致贫的首要原因。根据最新数据,2009年第四季度在辽宁省的城市低保对象中,因失业致贫的占到35.48%,排在致贫原因的第一位。①与城市不同,目前农村居民陷入贫困的首要原因是疾病。据2008年10月我们对辽宁省西部农村低保对象致贫原因的问卷调查结果显示,因病致贫者占受访对象总数的56.3%,排在首位。这主要是因为,目前辽宁新型农村合作医疗的发展尚处于起步阶段,许多贫困家庭通常难以承担起常见病、多发病、慢性病的治疗费用。这种状况使得农村家庭一旦为疾病所困扰就很难摆脱贫困。统计数据显示,2010年第1季度辽宁城市医疗救助4560 人次,而同期农村医疗救助仅为1301人次,前者是后者的3.5倍。这样的医疗救助规模对于因病致贫、返贫现象尤为突出的农村来说,显然是杯水車薪。
第七,动态管理的频率和强度城乡有别。通常,城市低保对象的动态管理每月都要进行一次;而农村则不同,由于农村低保对象更具稳定性,因此对其动态管理往往不是每月一次。根据中国社会科学院的专家2005年12月～2006年1月对辽宁省农村的一项调查发现,对农村低保家庭回访复核的次数,根据不同的分类及每一类对象的实际情况,一般是每年1～4次。〔1 〕专家们通过对本溪市桓仁县调研后发现,桓仁县对无劳动力的低保对象每年复核一次,对有部分劳动能力的半年复核一次,对于有一定劳动能力的则一季度复核一次。可见,农村低保对象复核的频率远低于城市。
以上分析表明,辽宁省的低保制度在资源配置、管理体制、运行机制以及由此所产生的制度救助范围、救助水平、操作方式等方面都存在着较为明显的城乡差异。而这些差异已成为制约当前辽宁乃至全国社会救助制度统筹的主要障碍性因素,亟待在社会救助制度统筹过程中予以破解。
三、实现社会救助制度中城乡统筹的基本路径
建立和完善城乡统筹的社会救助制度就要在充分了解国情的基础上,消除各种障碍性因素,实现城乡社会救助制度的相互衔接和整合,呈现出一体化的发展趋势。通过以上对辽宁省城乡社会救助制度(主要是低保制度)现状及其差异的分析,并结合发达国家社会救助制度发展的经验,笔者建议从以下几个层面入手推进我国城乡社会救助制度统筹发展。
第一,加强救助立法,为实现社会救助制度中的城乡统筹提供法律依据。“帮助穷人的办法取决于国内资源有多少可供使用,也取决于是否存在相应的政治意志把资源用来缓解贫困问题。” 〔2 〕从国外经验看,社会救助体系是一个正常运行的社会的必备体系,社会救助立法在社会保障的各项立法中应予以优先考虑。国际反贫困的历史实际上也是一部立法保障的历史,英国、美国、日本等发达国家社会救助制度的发展和完善都是立法先行的,而社会救助制度领域任何一次改革与进步也都得益于立法的强力推动。我国要真正实现社会救助制度中的城乡统筹,就必须尽快出台社会救助法,对社会救助的实施主体、对象、标准、范围、条件、期限、监督、责任、义务等进行规范,使救助统筹工作有法可依、有章可循,更好地发挥社会救助工作的社会效益。在做好立法的同时,还必须强调建立救助制度的实施机制,尤其要对社会救助实施过程进行严格监督,包括对社会救助机构及其从业者的监督,对救助资金与实物管理的监督,对社会救助的公正程度进行监督,对社会救助的社会效益进行监督等。
第二,加大城乡统筹力度,提高农村的社会救助水平。发达国家因为城乡差距并不明显,因而都普遍实施了城乡统一的社会救助制度。比如,美国所有救助制度的设计基本上是统一的,贫困者无论在哪个州都可以享受到社会救助,不存在城乡差异。日本在建设“全民皆年金”、“全民皆保险制度”体系的同时,以立法形式提出了“国家平等无差别救济穷人”的原则,国家有责任保障所有国民享有“健康的、文明的”最低生活。长期以来,我国实行城市偏向的发展政策,在城乡断裂的二元社会结构下,农村居民基本上被排斥在社会保障制度之外。与城市高度发展的社会救助制度相比,我国农村的社会救助制度发展明显滞后。实现社会救助制度的城乡统筹,关键是要建立和完善农村社会救助制度,包括衣、食、住房、医疗、取暖、子女上学、法律援助等方面的救助制度,并努力做到城乡统筹。由于目前因病致贫是农村低保对象陷入贫困的主要原因,因此要尽快开展农村医疗救助工作,帮助农村贫困家庭解决医疗问题。在农村自然灾害救济方面,应继续建立和完善救灾工作分级管理、救灾资金分级负担、救灾经费专户管理的工作体制,并规范和完善救灾款物发放制度,保证发放程序的公正性和发放过程的透明度。
第三,合理配置社会救助资源,提高救助资源利用的效率。目前,我国社会救助制度发展过程中出现诸多问题在很大程度上是由救助资金配置不合理造成的。要实现城乡社会救助制度的统筹,必须突破城乡资金配置失衡的瓶颈,加大对农村社会救助的资金供给和资源配置。当前要建立社会救助资金投入与经济总量和政府财力增长之间的内在联动机制,以确保救助对象的生活及时得到保障。而我国目前区域经济发展很不平衡、中央财政能力有限,考虑到贫困地区大量精壮劳动力到富裕地区打工、为富裕地区创造了大量财富等因素,富裕地区有义务以地区间的横向转移方式对贫困地区作出一定的补偿。建议将现有单一的纵向转移支付模式改为以纵向为主、纵横交错的模式。通过横向转移,可以均衡地方公共服务能力,同时也便于提高转移支付的透明度。至于具体的转移支付方式可以借鉴德国的州际转移支付办法,即富裕的州直接向贫困的州进行资金横向转移。
第四,加强各项社会救助制度的整合,确保制度统一。社会救助制度是建立在底线公平基础上的基本生存权和发展权的综合性保障制度。最低生活保障制度要由其他各项救助制度来配合和补充,而其他各项救助制度需要把最低生活保障制度作为基础。这一特点决定了最低生活保障制度在整个社会救助体系中的核心和基础性地位。但是在确定救助标准和实施范围方面,不能将单项救助或优惠政策与低保制度直接挂钩,而是要根据每个单项制度的具体情况,确定各自的救助标准和范围,同时积极开展低保边缘群体的针对性救助,实施阶梯式救助,缩小和弱化社会救助的“悬崖效应”。
第五,构建城乡一体化的社会救助管理体制。建立城乡统筹的社会救助制度,必须有与之相适应的管理体制。一是要在县级以上政府成立社会救助工作领导办公室或领导小组,明确民政、教育、劳动、卫生等部门和各级工、青、妇、残联等社会团体的职责,使民政部门成为社会救助的统一管理机构,市(地)、县(市)民政部门负责行政区域内社会救助工作的组织和实施,总揽各项救助政策,协调同级各部门、各种社会力量的救助行为。街道、乡镇应建立社会救助管理所,形成救助工作平台,城市社区和村具体落实各项救助工作。二是要建立健全由國家、多种所有制单位、社区兴办和居家供养等形式构成的服务网络,加快完善政府宏观管理、社会力量主办、福利机构自主经营的管理体制,把国有福利机构推向市场,为全社会福利机构面向市场创造平等的竞争环境。此外,还应大力发展民间慈善组织,构筑更多的贫困群体与社会联结的纽带和桥梁。
第六,探索社会救助和传统保障的最佳结合方式。社会救助作为一种现代社会保障形式,它所提供的帮助是有缺陷的,比如它无法满足人们的精神慰藉和情感需求。鉴于此,发达国家都十分重视本民族优秀的保障传统在社会救助中的重要作用。例如日本的社会救助制度,是在东方儒家“家族主义”与西方“民主主义”的碰撞和妥协中构建的,其遵循明确国家责任、无差别平等、保障最低生活水平的原则,体现着家族主义及其儒学渊源。
我国应当根据经济社会发展水平的变化,探索社会救助和传统保障二者间具体、灵活的结合模式。在现阶段我国社会生产力发展水平和社会救助水平都不高的情况下,传统保障除承担精神保障、保障服务等功能外,还应在一定程度上承担物质保障的功能;待我国实现了现代化的目标,传统保障将仅限于精神保障、保障服务方面的功能,而主要由社会救助承担物质保障功能。就城乡而言,目前城市社会救助比较完善,城市居民的最低物质保障已基本没有问题,传统保障可以提供精神安慰与保障服务为主;农村社会救助水平较低,尚不发达,传统保障还发挥着难以替代的功能,将来可以逐渐与城市实现衔接。
注释:
①本数据根据民政部网站计算而得,失业人员的比重是由“登记失业”和“未登记失业”两项指标合并统计所得。
参考文献:
〔1〕张时飞,唐钧.辽宁、河北两省农村低保制度研究报告〔J〕.东岳论丛,2007,(1).
〔2〕〔阿根廷〕弗雷德里克( Frederick C. Turner) ,亚历杭德罗(Alejandro J. Corbacho).国家的新角色〔J〕.国际社会科学杂志,2001,(1).
责任编辑于晓媛