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摘要：文章分析了中国集体企业破产的法律依据、集体企业破产法律运作过程中存在的法律问题及解决相关法律问题的对策。
关键词：集体企业破产；法律问题；对策
按照传统经济主体立法的观点，集体经济组织包括农村集体经济组织和城乡集体企业两大类。农村集体经济组织是一定区域内的村民对土地（或者草原、滩涂、水面等）等基本生产资料共享所有权，并依法实行经济自治的一种经济组织形式。为保障村民的基本生活，维护农村基层的基本生产、工作和社会秩序，中国法律对农村集体经济组织没有也不可能按照企业法人进行管理，自然农村集体经济组织也不存在破产问题；而城乡集体企业是一定范围内的城乡劳动者对企业的资产共享所有权，并按照企业的组织目标和运作方式进行经营管理的经济组织。中国法律对城乡集体企业按照企业法人进行规制。从中国法制的发展方向来看，经济主体立法的观点已经日趋衰微而逐渐为经济行为立法的观点所取代，但由于城乡集体企业与其他所有制类型的企业相比具有独特的质的规定性，其企业破产的法律运作有必要单独加以研究。
受传统的企业所有制类型划分的影响，中国集体企业破产的法律适用长期处于粗糙、简陋和非主流的状态。众所周知，中国自1986年12月草创企业破产法律制度以来，全民所有制企业的破产在相当长的时期内是法律关注的重点。中国的企业破产法（试行）明确规定只适用于全民所有制企业，嗣后的众多相关行政法规、规章及司法解释也都在或主要在调整全民所有制企业的破产问题。集体企业的破产最早由1991年4月9日通过的《中华人民共和国民事诉讼法》第十九章企业法人破产还债程序调整，该章只有七条实质性内容，和企业破产法（试行）几十条的内容相比，显得相当粗糙、简陋。全民所有制企业依据相关行政法规、规章所享有的冲销银行呆死账、土地使用权转让所得优先用于安置破产企业职工、职工安置费用优先于有担保的债权等优惠政策，在集体所有制企业这里也都是没有的。这种由于所有制形式不同而带来的等级差别和群体歧视一直持续到2007年6月1日，才由《中华人民共和国企业破产法》的正式施行而在理论上归于终结。新的破产法秉承经济行为立法的宗旨，对各种所有制类型的企业实行无差别的对待，集体所有制企业在企业破产的法律领域主张和全民所有制企业享有同样的权利有了明确而具体的法律依据。但法律完全贯彻执行的迟滞性和现有司法运行的惯性，以及集体企业自身特殊的质的规定性，决定了集体企业破产仍将面临众多难以破解的法律问题，需要认真面对并研究解决。
一、中国集体企业破产的法律运作过程中面临的法律问题
（一）达到破产界限的集体企业进入破产程序非常艰难
《中华人民共和国企业破产法》规定：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务”，结合该法第二章的规定可知，只要企业具备了资不抵债的实质性要件，经债权人或者作为债务人的集体企业的申请，人民法院就应当予以立案，从而使案件进入破产程序。但在实际操作过程中发现，一方面，与全民所有制企业主动申请破产需要其上级主管部门书面同意不同的是，作为达到破产界限的集体企业要由其产权人也即全体职工大会或职工代表大会按照议事规则来决定是否申请破产，而作为将企业视为其生存条件的职工是很难理性地选择用破产的方式来摆脱无力清偿的债务这一法律途径的，所以在已经掌握的法律资料上是没有集体企业主动申请依法破产的记载的。另一方面，破产法律制度生效近二十年来（按照试行的破产法与全民所有制工业企业法结合生效的相关规定计算，中国试行的破产法是1988年11月1日开始生效的），特别是自1994年到1998年数十件与企业破产有关的行政法规、规章及相关司法解释颁布生效以来，普通破产案件要层报到省级法院审批立案，涉及到冲销国有商业银行贷款的案件要层报到最高人民法院审批立案的做法，在司法实践中已经成为必经程序和操作习惯。在没有明确的废除上述做法的相关司法解释出台之前，让司法工作人员自行摒弃已经驾轻就熟的报批程序，是不可能的；让其上级司法工作人员主动放弃已成习惯的审批权，更是不可能的。
（二）已经进入破产程序的集体企业破产财产的清查非常艰难
查清哪些财产属于企业的破产财产，哪些财产不属于企业破产财产，并编制出符合法律要求的规范的企业破产财产清单，这是集体企业破产法律运作过程中首先要作的一项基础性工作。尤其是债务人申请破产的案件，向人民法院提交破产企业财产状况说明是破产法规定的必备要件，如果没有符合法律要求的财产状况说明，甚至可能阻碍集体企业进入破产程序。由于历史的原因，中国达到破产界限的集体企业，大多数是有十几年、甚至是几十年历史的老企业，特别是供销合作社、手工业合作社等社会主义改造完成后即建立起来的老集体企业，更是历尽沧桑，企业内部管理粗放、混乱、账目不全、不清、不规范的现象普遍存在，其中相当一部分企业没有进行过清产核资工作，一旦需要进入破产程序，破产财产的清查、界定和编制破产企业财产状况工作将困难重重甚至根本无从下手。
（三）经过破产宣告的集体企业债务清偿和财产分配的份额确定非常艰难
法律规定破产程序，追求的就是让相关债权人在破产企业财产的基础上部分的、有限的但公平的受偿，并在此基础上消灭债务人的主体资格。从债务人的角度来看，其法律利益是在承担有限责任的法律框架内免除了其无力承担的债务，而其法律代价是其主体资格强制地被消灭了；而从债权人的角度来看，其受偿尽管是部分的但却是公平的，并由对方的主体资格消灭而使其得到法理上的和心理上的补偿。那么，破产的集体企业的债务清偿是否公平，财产分配是否合理就成为破产程序的核心价值取向。从集体企业破产债务清偿来看，占份额多的少数债权人的意见与份额少但人数多的债权人的意见不一致是导致破产财产分配方案无法通过的最常见也是最主要的原因；从集体企业破产财产分配来看，有担保的债权与集体企业所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金发生冲突时如何分配破产财产是一个难题。
（四）对导致集体企业破产的相关责任人员追究法律责任非常艰难
新的破产法在企业公司化的法律基础上确定的法律责任有以赔偿为内容的民事责任；以在一定期限内不得担任相关职务为内容的行政责任；以训诫、罚款、拘留等为内容的司法责任以及相关的刑事责任。从法理上讲，集体企业的相关管理人员职务侵占、挪用资金、利用亲友的名义经营与企业有关的同类业务等行为都可能在集体企业走上破产道路的过程中起到推波助澜的作用，甚至是导致集体企业破产的直接原因。但由于破产法有关法律责任的规定仍显粗糙，尤其是作为保障社会秩序不可或缺的刑法有关国有企业与集体企业的差别对待，如针对国有企业工作人员有“玩忽职守导致企业亏损、破产罪”，而针对集体企业的工作人员则无上述罪名，使得对破产集体企业责任人员的法律追究变得异常艰难，进而导致集体企业的管理者在企业辉煌时成为最大受益者，而在企业破产时扬长而去的现象时有发生。
二、解决上述法律问题的对策
发现问题是前提，而解决问题是根本。针对集体企业破产过程中可能出现的上述法律问题，应当采取如下对策：
第一，解决集体企业进入破产程序难的问题。首先需要人们特别是集体企业职工正确认识企业破产问题，把破产当成依法摆脱无力承担的巨额债务的有效途径；其次需要全社会共同努力来营造适合创业、体面就业的社会经济秩序，让达到破产界限的集体企业职工在企业破产后能够迅速通过再创业或再就业的方式来保持或提高生活质量；再次需要最高人民法院尽快出台相关司法解释，废除破产案件需上级法院审批立案的做法，严格按照《中华人民共和国企业破产法》的规定受理破产案件，只要实质要件具备，申请程序合法，就按照法律规定的期限把案件推进到破产程序当中去。
第二，解决集体企业破产财产清查难的问题。从根本上讲是要加强企业管理，改变粗放式、不规范管理的状况；严格按照现代企业财务制度和“企业会计准则”、“企业财务通则”的规定建立财务账目；同时经常性开展清产核资工作，做到账实相符、账账相符。
第三，解决集体企业破产清偿和破产财产分配难的问题。一是要明确相关法律规定，如在处理职工权益与有担保债权人利益冲突问题时，新的破产法生效时间点（2007年6月1日）非常重要。因为从法律上讲，此时间点前发生的职工权益与有担保的债权比较，职工权益优先；而此时间点后发生的职工权益与有担保的债权比较，有担保的债权优先，这种在法理上让人困惑而具有中国特色的法律规定，要特别注意。二是要强化法院的职能作用，如在债权人就破产财产分配方案无法达成一致意见时，应当由受诉人民法院依职权做出裁定。三是要注意程序的时效性，法律的本质内核是追求公平，而实践中的公平又是相对的，因破产的集体企业隐匿财产等原因致使部分应当分配而没有分配的财产留存下来，这在理论上是可能的，在实践中是存在的。所以法律规定，自破产程序宣告终结两年内发现遗留财产可以追加分配，而超过两年则无任何救济途径。
第四，解决集体企业破产责任追究难的问题。在目前刑法有差别对待而又严格贯彻罪刑法定原则的情况下，像追究国有企业责任人员一样来追究集体企业责任人员是不可能的。既然刑事法制框架短时间内无法改变，则用契约方式来规制集体企业管理者，使之规范化运作并主动约束自己的行为，就显得尤为必要。具体而言，就是集体企业在选择管理者时，一定要以职工大会或职工代表大会的名义与所选择的管理者签订条款完备的合同，并尽可能详细地约定违约责任条款，一旦因管理者主观原因导致集体企业破产，则按照合同的相关规定追究管理者的法律责任。
新陈代谢是宇宙间永恒的规律。集体企业的新设和破产是极其正常的社会经济法律现象。尽快完全用行为立法的原则来理顺中国的全部法律体系，把所有的社会经济主体置于完全相同的法律调整之下，规范化地解决集体企业破产法律运作过程中出现的各种法律问题，是一个成熟的现代法制社会的价值目标和理性选择。
参考文献：
1、韩长印.企业破产立法目标的争论及其评价[J].中国法学,2004(5).
2、林艳琴.完善我国私营企业非破产清算法律制度之思考[J].法学杂志,2006(3).
3、李国光.新企业破产法教程[M].人民法院出版社,2006.
（作者单位：牡丹江大学。作者为该校法律系法学副教授，该校法律顾问室主任）
关键词：集体企业破产；法律问题；对策
按照传统经济主体立法的观点，集体经济组织包括农村集体经济组织和城乡集体企业两大类。农村集体经济组织是一定区域内的村民对土地（或者草原、滩涂、水面等）等基本生产资料共享所有权，并依法实行经济自治的一种经济组织形式。为保障村民的基本生活，维护农村基层的基本生产、工作和社会秩序，中国法律对农村集体经济组织没有也不可能按照企业法人进行管理，自然农村集体经济组织也不存在破产问题；而城乡集体企业是一定范围内的城乡劳动者对企业的资产共享所有权，并按照企业的组织目标和运作方式进行经营管理的经济组织。中国法律对城乡集体企业按照企业法人进行规制。从中国法制的发展方向来看，经济主体立法的观点已经日趋衰微而逐渐为经济行为立法的观点所取代，但由于城乡集体企业与其他所有制类型的企业相比具有独特的质的规定性，其企业破产的法律运作有必要单独加以研究。
受传统的企业所有制类型划分的影响，中国集体企业破产的法律适用长期处于粗糙、简陋和非主流的状态。众所周知，中国自1986年12月草创企业破产法律制度以来，全民所有制企业的破产在相当长的时期内是法律关注的重点。中国的企业破产法（试行）明确规定只适用于全民所有制企业，嗣后的众多相关行政法规、规章及司法解释也都在或主要在调整全民所有制企业的破产问题。集体企业的破产最早由1991年4月9日通过的《中华人民共和国民事诉讼法》第十九章企业法人破产还债程序调整，该章只有七条实质性内容，和企业破产法（试行）几十条的内容相比，显得相当粗糙、简陋。全民所有制企业依据相关行政法规、规章所享有的冲销银行呆死账、土地使用权转让所得优先用于安置破产企业职工、职工安置费用优先于有担保的债权等优惠政策，在集体所有制企业这里也都是没有的。这种由于所有制形式不同而带来的等级差别和群体歧视一直持续到2007年6月1日，才由《中华人民共和国企业破产法》的正式施行而在理论上归于终结。新的破产法秉承经济行为立法的宗旨，对各种所有制类型的企业实行无差别的对待，集体所有制企业在企业破产的法律领域主张和全民所有制企业享有同样的权利有了明确而具体的法律依据。但法律完全贯彻执行的迟滞性和现有司法运行的惯性，以及集体企业自身特殊的质的规定性，决定了集体企业破产仍将面临众多难以破解的法律问题，需要认真面对并研究解决。
一、中国集体企业破产的法律运作过程中面临的法律问题
（一）达到破产界限的集体企业进入破产程序非常艰难
《中华人民共和国企业破产法》规定：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务”，结合该法第二章的规定可知，只要企业具备了资不抵债的实质性要件，经债权人或者作为债务人的集体企业的申请，人民法院就应当予以立案，从而使案件进入破产程序。但在实际操作过程中发现，一方面，与全民所有制企业主动申请破产需要其上级主管部门书面同意不同的是，作为达到破产界限的集体企业要由其产权人也即全体职工大会或职工代表大会按照议事规则来决定是否申请破产，而作为将企业视为其生存条件的职工是很难理性地选择用破产的方式来摆脱无力清偿的债务这一法律途径的，所以在已经掌握的法律资料上是没有集体企业主动申请依法破产的记载的。另一方面，破产法律制度生效近二十年来（按照试行的破产法与全民所有制工业企业法结合生效的相关规定计算，中国试行的破产法是1988年11月1日开始生效的），特别是自1994年到1998年数十件与企业破产有关的行政法规、规章及相关司法解释颁布生效以来，普通破产案件要层报到省级法院审批立案，涉及到冲销国有商业银行贷款的案件要层报到最高人民法院审批立案的做法，在司法实践中已经成为必经程序和操作习惯。在没有明确的废除上述做法的相关司法解释出台之前，让司法工作人员自行摒弃已经驾轻就熟的报批程序，是不可能的；让其上级司法工作人员主动放弃已成习惯的审批权，更是不可能的。
（二）已经进入破产程序的集体企业破产财产的清查非常艰难
查清哪些财产属于企业的破产财产，哪些财产不属于企业破产财产，并编制出符合法律要求的规范的企业破产财产清单，这是集体企业破产法律运作过程中首先要作的一项基础性工作。尤其是债务人申请破产的案件，向人民法院提交破产企业财产状况说明是破产法规定的必备要件，如果没有符合法律要求的财产状况说明，甚至可能阻碍集体企业进入破产程序。由于历史的原因，中国达到破产界限的集体企业，大多数是有十几年、甚至是几十年历史的老企业，特别是供销合作社、手工业合作社等社会主义改造完成后即建立起来的老集体企业，更是历尽沧桑，企业内部管理粗放、混乱、账目不全、不清、不规范的现象普遍存在，其中相当一部分企业没有进行过清产核资工作，一旦需要进入破产程序，破产财产的清查、界定和编制破产企业财产状况工作将困难重重甚至根本无从下手。
（三）经过破产宣告的集体企业债务清偿和财产分配的份额确定非常艰难
法律规定破产程序，追求的就是让相关债权人在破产企业财产的基础上部分的、有限的但公平的受偿，并在此基础上消灭债务人的主体资格。从债务人的角度来看，其法律利益是在承担有限责任的法律框架内免除了其无力承担的债务，而其法律代价是其主体资格强制地被消灭了；而从债权人的角度来看，其受偿尽管是部分的但却是公平的，并由对方的主体资格消灭而使其得到法理上的和心理上的补偿。那么，破产的集体企业的债务清偿是否公平，财产分配是否合理就成为破产程序的核心价值取向。从集体企业破产债务清偿来看，占份额多的少数债权人的意见与份额少但人数多的债权人的意见不一致是导致破产财产分配方案无法通过的最常见也是最主要的原因；从集体企业破产财产分配来看，有担保的债权与集体企业所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金发生冲突时如何分配破产财产是一个难题。
（四）对导致集体企业破产的相关责任人员追究法律责任非常艰难
新的破产法在企业公司化的法律基础上确定的法律责任有以赔偿为内容的民事责任；以在一定期限内不得担任相关职务为内容的行政责任；以训诫、罚款、拘留等为内容的司法责任以及相关的刑事责任。从法理上讲，集体企业的相关管理人员职务侵占、挪用资金、利用亲友的名义经营与企业有关的同类业务等行为都可能在集体企业走上破产道路的过程中起到推波助澜的作用，甚至是导致集体企业破产的直接原因。但由于破产法有关法律责任的规定仍显粗糙，尤其是作为保障社会秩序不可或缺的刑法有关国有企业与集体企业的差别对待，如针对国有企业工作人员有“玩忽职守导致企业亏损、破产罪”，而针对集体企业的工作人员则无上述罪名，使得对破产集体企业责任人员的法律追究变得异常艰难，进而导致集体企业的管理者在企业辉煌时成为最大受益者，而在企业破产时扬长而去的现象时有发生。
二、解决上述法律问题的对策
发现问题是前提，而解决问题是根本。针对集体企业破产过程中可能出现的上述法律问题，应当采取如下对策：
第一，解决集体企业进入破产程序难的问题。首先需要人们特别是集体企业职工正确认识企业破产问题，把破产当成依法摆脱无力承担的巨额债务的有效途径；其次需要全社会共同努力来营造适合创业、体面就业的社会经济秩序，让达到破产界限的集体企业职工在企业破产后能够迅速通过再创业或再就业的方式来保持或提高生活质量；再次需要最高人民法院尽快出台相关司法解释，废除破产案件需上级法院审批立案的做法，严格按照《中华人民共和国企业破产法》的规定受理破产案件，只要实质要件具备，申请程序合法，就按照法律规定的期限把案件推进到破产程序当中去。
第二，解决集体企业破产财产清查难的问题。从根本上讲是要加强企业管理，改变粗放式、不规范管理的状况；严格按照现代企业财务制度和“企业会计准则”、“企业财务通则”的规定建立财务账目；同时经常性开展清产核资工作，做到账实相符、账账相符。
第三，解决集体企业破产清偿和破产财产分配难的问题。一是要明确相关法律规定，如在处理职工权益与有担保债权人利益冲突问题时，新的破产法生效时间点（2007年6月1日）非常重要。因为从法律上讲，此时间点前发生的职工权益与有担保的债权比较，职工权益优先；而此时间点后发生的职工权益与有担保的债权比较，有担保的债权优先，这种在法理上让人困惑而具有中国特色的法律规定，要特别注意。二是要强化法院的职能作用，如在债权人就破产财产分配方案无法达成一致意见时，应当由受诉人民法院依职权做出裁定。三是要注意程序的时效性，法律的本质内核是追求公平，而实践中的公平又是相对的，因破产的集体企业隐匿财产等原因致使部分应当分配而没有分配的财产留存下来，这在理论上是可能的，在实践中是存在的。所以法律规定，自破产程序宣告终结两年内发现遗留财产可以追加分配，而超过两年则无任何救济途径。
第四，解决集体企业破产责任追究难的问题。在目前刑法有差别对待而又严格贯彻罪刑法定原则的情况下，像追究国有企业责任人员一样来追究集体企业责任人员是不可能的。既然刑事法制框架短时间内无法改变，则用契约方式来规制集体企业管理者，使之规范化运作并主动约束自己的行为，就显得尤为必要。具体而言，就是集体企业在选择管理者时，一定要以职工大会或职工代表大会的名义与所选择的管理者签订条款完备的合同，并尽可能详细地约定违约责任条款，一旦因管理者主观原因导致集体企业破产，则按照合同的相关规定追究管理者的法律责任。
新陈代谢是宇宙间永恒的规律。集体企业的新设和破产是极其正常的社会经济法律现象。尽快完全用行为立法的原则来理顺中国的全部法律体系，把所有的社会经济主体置于完全相同的法律调整之下，规范化地解决集体企业破产法律运作过程中出现的各种法律问题，是一个成熟的现代法制社会的价值目标和理性选择。
参考文献：
1、韩长印.企业破产立法目标的争论及其评价[J].中国法学,2004(5).
2、林艳琴.完善我国私营企业非破产清算法律制度之思考[J].法学杂志,2006(3).
3、李国光.新企业破产法教程[M].人民法院出版社,2006.
（作者单位：牡丹江大学。作者为该校法律系法学副教授，该校法律顾问室主任）