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摘 要:统筹城乡发展是解决“三农”问题,缩小城乡差距的重要举措,但现行的财政政策在很大程度上制约着城乡统筹的协调发展。本文以淄博市为例,具体分析了当前淄博市统筹城乡发展在财政方面的现状及面临的主要问题,最后提出了相应的对策建议。
关键词:统筹城乡;财政政策
我国正处在经济转型时期,理论分析和实践经验均表明,转型时期的政府比市场机制较完善的政府承担着更多的责任。财政是政府发挥作用的重要方式和手段,有其不可替代的功能,在统筹城乡发展过程中担负着重要的使命。在当前,对统筹城乡发展的财政政策进行研究,不仅具有重要的理论意义,而且具有重大的实践意义。本文以淄博市为例进行相应的研究分析。
一、淄博市统筹城乡发展在财政方面的现状
(一)投入机制不断完善
在预算安排方面,淄博市积极贯彻公共财政逐步覆盖农村的政策要求,紧扣财政支农工作重点和关键,调整优化支农投入结构,确保农业重点需要。另外资金投入上,对财政支农项目全部实行了国库集中支付。2005年财政支农资金直接支付比例达到了70%以上,有效地避免了部门截留、挤占、挪用,提高了财政资金的安全性,增强了资金使用的透明度,更好地发挥了资金效益。
(二)资金分配方式不断改革
为更好地借助资金分配手段,调动各级和项目单位干事创业的积极性,淄博从2003年开始,围绕做大、做强畜牧、林果、蔬菜三大支柱产业,着重针对农业标准化生产基地建设、农业生态建设、农业科技推广等重点支农项目率先采取公开招标形式。实践证明,面向社会公开招标,运用市场竞争机制和市场化运作手段分配资金,能够有效发挥财政资金的导向作用,引导城市资本和金融资本向农村倾斜,取得了很好的社会效益。
(三)支农政策不断创新
为更好地发挥财政政策的引导作用,积极鼓励和引导社会各方面的资金增加对农业的投入。淄博市不断进行政策创新尝试,积极探索资金补助、担保等方面的措施手段。一是“一保一贴两奖励”支持农民扩大生产投资。为有效解决农民贷款难、农业筹资难的问题,鼓励和引导农村信贷资金投向农业,制定了财政支持农民小额贷款“一保一贴两奖励”政策。二是“一贴一补三奖励”扶持农业产业化龙头企业。我市对符合条件的市级以上农业产业化龙头企业实行“一贴、一补、三奖励”扶持政策,着力壮大“农”字号龙头企业规模,推动了农业产业化经营组织的迅速发展。全市市级以上农业产业化重点龙头企业达到41家。
二、淄博市统筹城乡发展在财政上面临的主要问题
(一)支农资金投入的总体水平较低制约了城乡统筹发展
2005年,淄博市财政农业投入4.62亿元,是2001年的3.19倍,但占财政支出的比重变化不大,平均为5.41%,特别是2003—2005年,淄博市财政农业支出分别为2.42亿元、3.2亿元和4.62亿元,地方财政总支出分别为44.64亿元、58.08亿元和80.57亿元,三年中,农业财政支出占地方财政支出比重基本保持在5%—6%之间,未有大的突破。以2004年为例,淄博市用于农业的财政资金为3.2亿元,占财政总支出的5.51%。而同期,烟台、潍坊两市用于农业的财政投入分别为5.13亿元、4.86亿元,其占财政总支出的比重分别为5.57%、6.60%。可以看出,与烟台、潍坊两市相比较,我市用于农业的财政投入无论是从总量上看,还是从支农支出占财政支出的比重看,均存在一定的差距。
(二)县乡财政困难抑制了全市城乡统筹的协调发展
改革开放以来,淄博市的县乡财政不断发展壮大,在支持政权建设和经济发展方面发挥了积极作用,但随着改革的不断深化,特别是农村税费改革以后,淄博市县乡财政的困难日益加剧,已经影响了基层政权的正常运转,成为目前财政领域面临的一个突出矛盾。1994年实行的分税制财政体制,重新界定了中央和地方政府之间的财权和事权范围,但分税制体制在省以下落实还不到位,存在着财力上划、事权下移的现象,这种财权与事权的不对称,是造成淄博市县乡财政困难的一个重要原因。而国家财政转移支付制度的不完善、不明确,国家财政总支出中对基层财政转移支付的比重逐年下降,众多原因交织在一起,使淄博市县乡财政预算内外收支缺口迅速膨胀,县乡财政困难突出。
(三)农村剩余劳动力转移形势严峻制约着城乡统筹发展
目前,在劳动力供给方面,由于户籍制度的存在,向城市转移的劳动力大多是没有任何保障的“农民工”,难以得到城市永久居住的法律认可。此外,农村劳动力的总体素质低下也是影响劳动力转移能力的关键因素。同时,在需求方面,淄博市的城市化程度还不高,还不具备吸收大量正规就业的农村剩余劳动力的能力。据统计,近几年内仅淄博市每年就有约20万农村剩余劳动力需要向城镇和非农产业转移。而我国的城市产业正处在结构调整时期,大量的传统产业被淘汰,取而代之的多为资本密集型或技术密集型产业,导致城市劳动力纷纷下岗。因此,在城市化水平不高和城市劳动力下岗问题都难以解决的情况下,安置如此庞大的农村剩余劳动力存在很大的困难。目前严峻的就业形势是导致我国城乡发展差距不断扩大的原因之一。
三、统筹城乡发展在财政政策方面的对策建议
(一)继续加大财政投入力度,不断完善支农政策
1、继续加大农业基本建设投资力度。应逐年增加一部分预算内投资,重点用于农业建设,保证农业投资有一个正常稳定的来源,确保农业基础建投资保持在较高水平。重点加大对农业产业化的支持力度。对于农业产业化的财政支持包括对龙头企业的扶持、对农民科技知识的培训的扶持以及对农村市场体系建设的支持等方面。
2、整合财政支农投入,完善政府财政支农资金管理体制。应对现有农业项目、资金进行整合,相对集中。对于目前由不同渠道管理的农业投入,尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入,要加强统筹协调和统一安排,防止项目重复投资或投资过于分散,使有限的资金发挥出最大的效益。
3、多渠道筹集财政支农资金。各级财政要科学规划、统筹考虑,积极争取上级更多的专项转移支付资金,同时积极做好配套工作,把各级资金捆绑在一起,发挥规模效益。
(二)深化县乡财政体制改革,缓解基层财政困难
缓解县乡财政困难主要应从财政体制改革入手,财政体制的改革是一个复杂的系统工程,必须寻求标本兼治、治本为上的思路:
1、合理界定县乡财政的事权和财权。根据公共品区域受益原则,政府间事权划分提出的一个总体原则是:全国性的公共品由中央政府提供,具有区域外溢性的公共品由中央和地方共同提供,地方性公共品则由当地政府提供。当然,由于历史、社会经济状况等方面的原因,不同的国家以及同一国家在不同的发展阶段,政府间事权的划分都会有所差别。尽管如此,对一国的财政体制建设来说,至关重要的是,在一段相对稳定的时期内,必须明确各级政府的事权范围,并且有必要将其上升到法律的高度。
2、妥善处理乡镇财政债务问题。要先是按照统一的标准、口径、内容对乡镇财政债务进行清理核实,核清债权债务主体、分清偿债义务和清偿责任。再按照“谁受益、谁负担、谁借债、谁还款”的原则,先易后难分步逐项消化债务存量处理。然后是建立健全机制,防止新增不良债务,要在基层建立健全严格的债务管理制度。
(三)促进农村剩余劳动力转移,实现城乡统筹就业
1、为已经转移到城市就业的劳动力及其家庭提供基本的公共服务。当前,户籍制度改革的工作重点已经放到由现行的城乡分割的二元户籍制度过渡到城乡统一的一元户籍制度,打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限,消除粘附在户籍关系上的种种社会经济歧视,真正做到城乡居民在就业机会面前地位平等,获得统一的社会身份。当前,财政应该注意为已经转移到城市就业的劳动力及其家庭提供基本的公共服务,如公共卫生服务、公共安全、社会保障和子女义务教育服务等,以避免出现转移到城市的劳动力再次返回到农村,不能形成稳定、彻底的转移。
2、增加农村基础设施投入,挖掘农村劳动力转移的潜力。政府增加对农业和农村的投入,重点用于能够直接增加农民收入、明显改善农村生产、生活条件的基础设施项目建设。由于基础设施属于农业国内支持措施中的“绿箱政策”,不受WTO规则制约,且有助于增强农村可持续性发展的能力,挖掘农村劳动力转移的潜力,所以财政可加大这方面的投入规模和比重。像如:加强农田水利设施,强化生态环境治理,加快农村社会化服务体系建设等。
3、在继续强化农村基础教育的同时,加强农村职业教育。政府可在财政预算中安排专项经费扶持农村剩余劳动力的职业教育培训,并结合市场、中介组织和非政府组织等多方投资主体,完善我市农村职业教育的形式,提高农民的整体素质,实现农村剩余劳动力的有序转移。
参考文献:
[1]姚林香,王琴,论我国统筹城乡产业发展的财政政策选择[J]金融与经济2009。
[2]李建民,赵慧,试论财政与城乡统筹发展[J]经济研究参考2005。
[3]何菊芳,论城乡统筹的财政政策[J]学术交流2003。
[4]孙开,财政体制问题研究2004。
关键词:统筹城乡;财政政策
我国正处在经济转型时期,理论分析和实践经验均表明,转型时期的政府比市场机制较完善的政府承担着更多的责任。财政是政府发挥作用的重要方式和手段,有其不可替代的功能,在统筹城乡发展过程中担负着重要的使命。在当前,对统筹城乡发展的财政政策进行研究,不仅具有重要的理论意义,而且具有重大的实践意义。本文以淄博市为例进行相应的研究分析。
一、淄博市统筹城乡发展在财政方面的现状
(一)投入机制不断完善
在预算安排方面,淄博市积极贯彻公共财政逐步覆盖农村的政策要求,紧扣财政支农工作重点和关键,调整优化支农投入结构,确保农业重点需要。另外资金投入上,对财政支农项目全部实行了国库集中支付。2005年财政支农资金直接支付比例达到了70%以上,有效地避免了部门截留、挤占、挪用,提高了财政资金的安全性,增强了资金使用的透明度,更好地发挥了资金效益。
(二)资金分配方式不断改革
为更好地借助资金分配手段,调动各级和项目单位干事创业的积极性,淄博从2003年开始,围绕做大、做强畜牧、林果、蔬菜三大支柱产业,着重针对农业标准化生产基地建设、农业生态建设、农业科技推广等重点支农项目率先采取公开招标形式。实践证明,面向社会公开招标,运用市场竞争机制和市场化运作手段分配资金,能够有效发挥财政资金的导向作用,引导城市资本和金融资本向农村倾斜,取得了很好的社会效益。
(三)支农政策不断创新
为更好地发挥财政政策的引导作用,积极鼓励和引导社会各方面的资金增加对农业的投入。淄博市不断进行政策创新尝试,积极探索资金补助、担保等方面的措施手段。一是“一保一贴两奖励”支持农民扩大生产投资。为有效解决农民贷款难、农业筹资难的问题,鼓励和引导农村信贷资金投向农业,制定了财政支持农民小额贷款“一保一贴两奖励”政策。二是“一贴一补三奖励”扶持农业产业化龙头企业。我市对符合条件的市级以上农业产业化龙头企业实行“一贴、一补、三奖励”扶持政策,着力壮大“农”字号龙头企业规模,推动了农业产业化经营组织的迅速发展。全市市级以上农业产业化重点龙头企业达到41家。
二、淄博市统筹城乡发展在财政上面临的主要问题
(一)支农资金投入的总体水平较低制约了城乡统筹发展
2005年,淄博市财政农业投入4.62亿元,是2001年的3.19倍,但占财政支出的比重变化不大,平均为5.41%,特别是2003—2005年,淄博市财政农业支出分别为2.42亿元、3.2亿元和4.62亿元,地方财政总支出分别为44.64亿元、58.08亿元和80.57亿元,三年中,农业财政支出占地方财政支出比重基本保持在5%—6%之间,未有大的突破。以2004年为例,淄博市用于农业的财政资金为3.2亿元,占财政总支出的5.51%。而同期,烟台、潍坊两市用于农业的财政投入分别为5.13亿元、4.86亿元,其占财政总支出的比重分别为5.57%、6.60%。可以看出,与烟台、潍坊两市相比较,我市用于农业的财政投入无论是从总量上看,还是从支农支出占财政支出的比重看,均存在一定的差距。
(二)县乡财政困难抑制了全市城乡统筹的协调发展
改革开放以来,淄博市的县乡财政不断发展壮大,在支持政权建设和经济发展方面发挥了积极作用,但随着改革的不断深化,特别是农村税费改革以后,淄博市县乡财政的困难日益加剧,已经影响了基层政权的正常运转,成为目前财政领域面临的一个突出矛盾。1994年实行的分税制财政体制,重新界定了中央和地方政府之间的财权和事权范围,但分税制体制在省以下落实还不到位,存在着财力上划、事权下移的现象,这种财权与事权的不对称,是造成淄博市县乡财政困难的一个重要原因。而国家财政转移支付制度的不完善、不明确,国家财政总支出中对基层财政转移支付的比重逐年下降,众多原因交织在一起,使淄博市县乡财政预算内外收支缺口迅速膨胀,县乡财政困难突出。
(三)农村剩余劳动力转移形势严峻制约着城乡统筹发展
目前,在劳动力供给方面,由于户籍制度的存在,向城市转移的劳动力大多是没有任何保障的“农民工”,难以得到城市永久居住的法律认可。此外,农村劳动力的总体素质低下也是影响劳动力转移能力的关键因素。同时,在需求方面,淄博市的城市化程度还不高,还不具备吸收大量正规就业的农村剩余劳动力的能力。据统计,近几年内仅淄博市每年就有约20万农村剩余劳动力需要向城镇和非农产业转移。而我国的城市产业正处在结构调整时期,大量的传统产业被淘汰,取而代之的多为资本密集型或技术密集型产业,导致城市劳动力纷纷下岗。因此,在城市化水平不高和城市劳动力下岗问题都难以解决的情况下,安置如此庞大的农村剩余劳动力存在很大的困难。目前严峻的就业形势是导致我国城乡发展差距不断扩大的原因之一。
三、统筹城乡发展在财政政策方面的对策建议
(一)继续加大财政投入力度,不断完善支农政策
1、继续加大农业基本建设投资力度。应逐年增加一部分预算内投资,重点用于农业建设,保证农业投资有一个正常稳定的来源,确保农业基础建投资保持在较高水平。重点加大对农业产业化的支持力度。对于农业产业化的财政支持包括对龙头企业的扶持、对农民科技知识的培训的扶持以及对农村市场体系建设的支持等方面。
2、整合财政支农投入,完善政府财政支农资金管理体制。应对现有农业项目、资金进行整合,相对集中。对于目前由不同渠道管理的农业投入,尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入,要加强统筹协调和统一安排,防止项目重复投资或投资过于分散,使有限的资金发挥出最大的效益。
3、多渠道筹集财政支农资金。各级财政要科学规划、统筹考虑,积极争取上级更多的专项转移支付资金,同时积极做好配套工作,把各级资金捆绑在一起,发挥规模效益。
(二)深化县乡财政体制改革,缓解基层财政困难
缓解县乡财政困难主要应从财政体制改革入手,财政体制的改革是一个复杂的系统工程,必须寻求标本兼治、治本为上的思路:
1、合理界定县乡财政的事权和财权。根据公共品区域受益原则,政府间事权划分提出的一个总体原则是:全国性的公共品由中央政府提供,具有区域外溢性的公共品由中央和地方共同提供,地方性公共品则由当地政府提供。当然,由于历史、社会经济状况等方面的原因,不同的国家以及同一国家在不同的发展阶段,政府间事权的划分都会有所差别。尽管如此,对一国的财政体制建设来说,至关重要的是,在一段相对稳定的时期内,必须明确各级政府的事权范围,并且有必要将其上升到法律的高度。
2、妥善处理乡镇财政债务问题。要先是按照统一的标准、口径、内容对乡镇财政债务进行清理核实,核清债权债务主体、分清偿债义务和清偿责任。再按照“谁受益、谁负担、谁借债、谁还款”的原则,先易后难分步逐项消化债务存量处理。然后是建立健全机制,防止新增不良债务,要在基层建立健全严格的债务管理制度。
(三)促进农村剩余劳动力转移,实现城乡统筹就业
1、为已经转移到城市就业的劳动力及其家庭提供基本的公共服务。当前,户籍制度改革的工作重点已经放到由现行的城乡分割的二元户籍制度过渡到城乡统一的一元户籍制度,打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限,消除粘附在户籍关系上的种种社会经济歧视,真正做到城乡居民在就业机会面前地位平等,获得统一的社会身份。当前,财政应该注意为已经转移到城市就业的劳动力及其家庭提供基本的公共服务,如公共卫生服务、公共安全、社会保障和子女义务教育服务等,以避免出现转移到城市的劳动力再次返回到农村,不能形成稳定、彻底的转移。
2、增加农村基础设施投入,挖掘农村劳动力转移的潜力。政府增加对农业和农村的投入,重点用于能够直接增加农民收入、明显改善农村生产、生活条件的基础设施项目建设。由于基础设施属于农业国内支持措施中的“绿箱政策”,不受WTO规则制约,且有助于增强农村可持续性发展的能力,挖掘农村劳动力转移的潜力,所以财政可加大这方面的投入规模和比重。像如:加强农田水利设施,强化生态环境治理,加快农村社会化服务体系建设等。
3、在继续强化农村基础教育的同时,加强农村职业教育。政府可在财政预算中安排专项经费扶持农村剩余劳动力的职业教育培训,并结合市场、中介组织和非政府组织等多方投资主体,完善我市农村职业教育的形式,提高农民的整体素质,实现农村剩余劳动力的有序转移。
参考文献:
[1]姚林香,王琴,论我国统筹城乡产业发展的财政政策选择[J]金融与经济2009。
[2]李建民,赵慧,试论财政与城乡统筹发展[J]经济研究参考2005。
[3]何菊芳,论城乡统筹的财政政策[J]学术交流2003。
[4]孙开,财政体制问题研究2004。