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摘要：作为政协协商民主的形式之一，提案办理协商集中体现了提案人、承办单位、政协组织等多元主体相互配合、平等协商参与公共决策的价值理念。近年来，基层政协积极探索提案办理协商工作，既取得了一定成效，也面临一些问题。解决这些问题需要在坚持行之有效的提案办理协商机制的基础上，以问题为导向探索新途径、新方法，不断提高提案办理协商的实效性。
关键词：协商民主；提案办理协商；政协协商
中图分类号：D628 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2016）04-0047-06
政协提案既是政协委员和各民主党派履行政治协商职能的主要方式，也是实现协商民主的重要途径。作为健全社会主义协商民主制度的重要形式和途径，提案办理协商是通过提案人、承办单位、政协组织等多方沟通协商，妥善解决提案所涉问题，更好地协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的一种民主协商方式。党的十八大报告确立了提案办理协商在社会主义协商民主制度中的重要地位，提出要“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”[1]；党的十八届三中全会提出要“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”[2]，为充分发挥提案办理协商的民主功能指明了方向。
一、基层政协提案办理协商的实践探索
政协西安市雁塔区（以下简称“区政协”）第十届委员会共有委员268名，涉及14个界别，区政协十届二次会议共收到委员提案89件，审查立案72件；区政协十届三次会议共收到委员提案142件，审查立案93件；区政协十届四次会议共收到委员提案145件，审查立案106件。数据表明，区政协提案数量在稳步增长，问题涉及面越来越广，为促进雁塔区经济持续健康发展、民生改善和社会和谐发挥了积极作用。近年来，区政协积极探索提案办理协商工作，创立了“五步工作法”，把协商贯穿“提、立、办、督”各环节，以协商带动、促进和保障提案办理工作，取得了明显成效，真正做到了“让提案人更好地参与公共决策和政治生活，尤其是增进提办双方的共识，实现提案的价值最大化，最终将提案转化为推动经济社会发展的力量”[3]。
（一）以遴选协商增强提案办理的严肃性
区政协针对提案质量存在选题不深、用材不准、分析不透、建议不全等问题，采取“四步走”工作法进行提案遴选协商。第一步，开展新任委员培训。针对新任委员不熟悉提案工作的情况，以印发学习资料、召开提案工作座谈会、聘请专家做专题讲座、邀请老委员介绍经验、编印提案知识手册、在《雁塔政协》刊登提案范文等方式丰富新任委员提案知识，引导新任委员撰写提案，特别是发挥老委员和有经验委员的“传帮带”作用取得了良好效果。第二步，帮助委员了解社情民意。通过政协委员联系村社、担任信访听证员和参加信访开放日接访等系列活动，引导和组织广大政协委员了解民情、传递民意，把握基层热点、难点。第三步，开展“走访委员”活动。组织召开各职能部门领导座谈会，收集雁塔区委、区政府（以下简称区委、区政府）中心工作和群众关心的热点、难点问题，把提案选题约上来，形成提案参考题目，再把选题向委员约下去，以“双向预约”使提案选题更加科学合理、建言献策更加睿智务实。对选题好、内容实但建议不具体的提案，及时与提案人联系，共同协商修改完善，最终达到重点提案立案标准。第四步，开展“预约商谈微协商”。2014年以来，区政协突出协商灵活性，创新协商形式，实行预约商谈制（“微协商”），围绕热点、难点确定商谈主题，认真分析委员专长和特点，主动邀请部分委员和职能部门负责人召开小型商谈会或进行个别商谈，受邀委员和区政协主席等领导进行深入交流、充分发表意见建议。商谈成果经归纳整理，有的转化为重点提案，有的转化为调研课题，有的转化为协商议题，还有一些直接反馈给相关职能部门借鉴参考[4]。总之，通过区政协与提案人的充分沟通协商，遴选出的重点提案既紧贴党政工作重点，又兼顾发挥党派团体的组织优势和人才优势，为做好提案办理工作夯实了基础。
（二）以立案协商增强提案办理的精准性
区政协实行提案四级审查制度，即提案委成员分工审阅、集体讨论审查并提出立案建议、政协领导审核、主席会议审议确定立案并研究确定重点提案。经区政协主席会议研究决定将《关于小寨商圈大型商贸企业差异化定位的建议》等7件提案确定为2014年重点提案，将《关于大力推进社区连锁超市和便民市场建设的建议》等11件提案确定为2015年重点提案（其中经济建设类2件、民生保障类3件、城市建设类3件、法制建设类3件）。区政协注重少而精，从好中选优、从优中选精，不断强化提案办理的精准性和实效性。
（三）以办理协商增强提案工作的实效性
提案办理既是承办单位与提案人在交流中接受监督、在沟通中增进理解、在协商中达成共识的过程，也是提案人与党政部门开展对话协商、咨政建言的过程。2015年区政协制定《重点提案督办实施方案》，提出“先沟通后办理，先协商后答复”的原则，以制度明确重点提案督办时间和方式，确定承办单位的办理任务，要求承办单位在接到提案后认真研究提案人意图，主动约请政协组织和提、办三方面对面交流沟通，共商办理的具体方案和措施，拓展解决问题的思路和方法。比如在2014年陕西“两会”上，省政府工作报告首次提出“建成亚太科技大市场，努力打造全省科技创新高地”的发展目标。政协委员们据此提出《以交大科技园为依托，打造我区科技服务圈的建议》，得到区委、区政府的高度重视，多次组织区政府办、区科技局、区政协和提案人召开面对面地交流研讨会和专题调研会，承办单位承诺将充分挖掘利用好雁塔区科技资源，将委员建议列入计划并抓紧落实解决。
（四）以督办协商增强提案答复的针对性
在办理提案过程中，区政协精心组织督办活动，加强对提案办理过程的督办，主动组织提案人和承办单位沟通协商，推进重点提案的办理落实。区政协创新“三办”（开门办、协商办、跟踪办）、“四访”（办前访、办中访、办结访、回头访）、“四定”（定时间、定人员、定责任、定标准）等机制。在督办方式上，区政协将主席领衔督办、“面对面”集中督办、会议协商督办、现场视察督办、提案“回头看”督办等方式结合起来，采取提案人、承办单位和政协“三结合”的形式拓宽办理渠道，找准提案办理的最佳结合点，提高办理满意度，增强督办实效性。在办理过程中，政协通过走访委员和承办单位、参加承办单位召开的提案办理座谈会，结合视察访谈、信函电话、实地调研等方式及时了解办理的进展情况。针对委员们关注的征地拆迁、安全生产、食品药品安全、城市交通拥堵、雾霾污染等群众反映强烈的突出问题，区政协采取“请进来”的方式邀约提案人、承办单位和政协三方就重点提案办理工作召开座谈会、协调会、恳谈会和沟通会等，与提办双方反复协商；通过政协委员参与由党委、政府统一组织的检查和巡视等，面对面地进行提案办理协商。最后以《送阅件》形式将根据常委会议重点协商提案形成的建议案及时报送党委、政府，既主动争取党政领导对提案工作的关心、重视，加大督办力度，推进相关问题解决，也为党政领导和有关部门决策提供参考。 （五）以办结协商增强提案办理的务实性
区政协完善提案办理“回头看”制度，坚持每年在全部提案办理答复后，召开各民主党派、各街道委员、部分承办单位和委员参加的提案工作座谈会，把提案所提问题、建议的采纳落实情况向提案人详细反馈，广泛听取各方意见和建议，自觉接受社会各界监督。重点提案协商活动结束后，区政协形成书面协商报告，将协商开展情况、协商形成的主要意见和建议等报送区委、区政府有关领导。同时，下发《提案办理征询意见表》，走访部分提案委员，征求意见建议，评价办理工作。对重大协商课题组织委员长期跟踪，对回复“正在落实或计划落实”的承办单位实行回头问效机制，对落实中发现的新问题随时启动协商，以此确保提案办理协商过程规范、内容务实、成果有效。
二、基层政协提案办理协商存在的主要问题
基层政协提案办理协商工作的探索和实践，虽然取得了一定成效、积累了一些经验，但在总体上与社会主义协商民主制度的要求和广大政协委员的期望相比，基层政协提案办理协商的效果不甚理想，存在许多迫切需要廓清和解决的问题。
（一）提案办理协商制度不健全
尽管从中央到地方都对提案办理协商工作做出了要求和规定，但目前尚未形成完善的协商制度体系，直接影响提案办理协商的成效。如在知情环节、沟通环节、反馈环节缺乏相应的规章制度；对提案办理协商的范围、内容、方式、程序和意见建议的采纳、落实、反馈等缺乏详细的规范设计；对政协与政府职能部门如何有效开展提案办理协商，尚未建立制度化通道；对协商主体的权利、义务和责任没有明确规定；协商主题、形式、周期、程序步骤和结果运用等主要内容缺乏制度化、规范化、法治化的制度机制；提案办理协商随意性较大，往往依赖“就事论事”“一事一议”的临时性而非常态化的运行机制。
（二）提案办理协商系统性办理方式的覆盖面较小
区政协 2013年、2014年和2015年的提案数分别为89件、142件、145件，立案数分别为72件、93件、106件，其中被主席会议遴选为重点督办提案的数量在2014年是7件，2015年是11件。重点提案不仅数量不足，而且质量相对不高，加之重点督办提案的遴选既要考虑关注度、重要度、与政府工作的关联度，也要考虑提案办理的难易度、满意度。对重点提案的办理协商，领导盯得紧、看得牢、要求高，既建立了主席会议集体督办、主席和副主席分别领衔督办、专委会督办、各承办单位领导督办等多层次、多渠道的办理协商格局，也将主席会议集体督办与委员视察、民主监督活动有机结合，采取跟踪督办、面商督办、重点督办、走访督办等多形式，不折不扣地实施办理协商。但是这种全面系统的协商并未覆盖到每一件提案的办理中，大量一般性提案的办理仅以一纸书面答复，且空话套话多，多以工作总结、领导讲话应付了事，难让每件提案都落地有声。
（三）提案办理协商机制可操作性不强
提案办理协商不是一句空洞的口号，而是一种实实在在的民主政治实践，需要一系列具体可操作的制度机制来指引、支撑，否则会沦为民主政治的“花瓶”。提案办理协商既要解决协商什么的问题，也要解决如何协商的问题；既要解决协商的主体问题，也要解决协商的方式问题；既要解决协商的内容问题，也要解决协商的程序问题。从协商程序的启动到终结，从协商内容的确定到协商方式的选择，都应有一整套明确具体的操作规程，以确保提案办理协商的有序、有效进行。调研发现，基层政协提案办理协商机制不健全、不合理、不科学，缺乏针对性、实效性和程序性，特别是协商方式缺乏创新，除座谈外就是视察。
（四）提案办理协商主体协商能力不足
提案办理协商最终要通过一定主体实施完成。参与提案办理协商的人员素质，特别是协商能力（包括组织能力、协调能力、对话能力、业务能力、责任意识、政策法律水平等）是影响协商民主成效的关键。调研发现，提案人、承办单位、政协组织和其它提案协商参与者的协商责任和能力参差不齐，提案办理协商的结果相差甚远。一些协商主体的协商意识和政治责任感不强，知识、能力储备相对不足，无法进行有效的对话协商；一些提案人不仅对提案的制度、规范和要求了解不多，提交提案前缺乏深入调研，提案中反映问题不准，对政府部门的工作性质和业务范围缺乏了解，所提建议缺乏科学性、针对性，而且固执己见、缺乏沟通能力，致使承办单位的答复也勉为其难；一些承办部门工作人员高高在上，衙门作风严重，缺乏平等协商意识，自以为是，甚至简单粗暴。这些无论来自哪一方的协商能力瑕疵都会制约提案办理协商工作的实效性。
（五）提案办理协商实效性不突出
提案办理协商的最终目的是解决问题，即通过提案办理协商促进党政机关民主决策、科学决策，改进党政机关工作作风，推动地方经济社会发展。追求提案办理协商的实效性才是硬道理。调研发现，一些地方党政领导对协商民主的认识不足、重视不够、推进不力；一些单位和个人对提案办理协商被动应付、敷衍塞责、不愿协商、不主动协商，致使协商工作流于一般化、简单化、表面化和形式化，提案办理协商缺乏实效性；有的协商主体主要以召开会议通报的形式代替协商，有的是走过场，只求皆大欢喜；有的基层政协从协商的议题选择到协商的组织实施，都由政协一手操办、“自娱自乐”，违反政治协商的本质；有些涉及多部门联合办理的提案，因部门之间没有隶属关系，缺乏组织协调，最终各执一词、相互推诿，导致提案办理协商无法落到实处。
三、提高基层政协提案办理协商实效的基本思路
提案办理协商是促进协商民主广泛多层制度化发展的重要途径和方式。针对目前在基层政协提案办理协商工作中存在的问题，应在坚持行之有效的提案办理协商机制的基础上，根据新形势下的新要求，积极以问题为导向，不断探索提高提案办理协商实效性的新途径、新方法。
（一）加强提案办理协商理论研究
政协提案办理协商作为民主政治建设的重要内容，各地早已付诸实践，取得了丰硕成果。按照马克思主义哲学原理的观点，任何实践都要在理论指导下进行，缺乏理论指导的行动是盲目的，可能事倍功半甚至南辕北辙。基层政协提案办理协商实践中暴露出的问题，在一定程度上表明基层政协提案办理协商的理论准备不足、研究不够。事实上，基层政协提案办理协商的主体对协商民主理论的学习和把握不足，对提案办理协商理论研究的重要性并未真正认识到位，几乎都将提案办理协商视为一般事务性工作，认为并无理论可言。这种认识误区是导致实践茫然甚至混乱的重要原因。对提案办理协商的性质、内涵、特征、功能、基本原则和方式方法等都必须在理论上搞清楚，这不仅是树立正确的提案办理协商观念的需要，也是提高提案办理协商主体协商能力的需要。各级政协组织要引领理论学习之风，牵头组织形式多样的理论研讨活动。 （二）完善提案办理协商制度的“基础设计”
实践协商民主，关键在于制度建设，以制度促实践是实现协商民主可持续发展的基本要求[5]。在顶层设计方面，《中国人民政治协商会议章程》《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《中国共产党统一战线工作条例（试行）》和《关于加强政党协商的实施意见》已为统一战线和多党合作事业发展提供了重要遵循。各级党委、政府、政协各部门要根据提案办理协商工作各阶段、各环节的具体任务和工作内容做好“基础设计”，研究制定《政协提案办理协商工作规程》或《提案办理协商实施细则》，制定包括提案提出、审查、办理、督办、反馈、评价等提案办理协商的具体制度，针对“协商什么、谁来协商、如何协商、协商以后怎么办”等作出具体制度安排，建立提案办理协商主题遴选制度、提案办理协商沟通流程、提案办理协商成果运用反馈制度、协商意见和党政部门决策衔接制度等[6]。通过制度明确协商议题的提出和确定、协商活动的安排和实施、协商成果的整理报送和转化、意见建议的处理和反馈、协商效果的评价和考核，逐步建立一套科学规范的提案办理协商工作流程，结合各地政协的具体实际逐项加以细化，形成具有可操作性和一定刚性的各种制度规范，并严格遵照执行。
（三）提高提案办理协商的选题质量
选好题、选准题是做好提案办理协商工作的重要基础和关键环节。针对提案办理协商议题的产生要建立必要的遴选机制和工作程序。一是需要党政出题。政府每年给政协出题目、交任务，编辑《提案选题调研大纲》和《提案选题参考目录》，引导委员提案关注宏观性、战略性决策问题。二是需要向委员征题。根据区域经济社会发展规划，向政协各参加单位和政协委员广泛征集协商课题，倡议委员发挥自己的专长和优势，提出针对性与可操作性比较强的提案建议。三是需要与部门商题。政协各专委会在确定协商题目时，要主动向对口党政部门征求意见，采取各种措施，如推出政协委员微博议政平台、在政协网站开辟“委员议事厅”、鼓励委员开通提案博客等，让政协委员和社会各阶层群众在一个民主的平台上协商讨论各种社会热点问题；要将人民群众反映强烈、党和政府迫切需要解决、政协力所能及的事关全局的重点难点问题体现在提案中，确保提案办理协商选题的质量。
（四）促进协商主体之间良性互动
政协提案办理协商有两个关键点，即提案办理和民主协商，二者是提案办理协商中相互联系的统一体[7]。提案办理协商主体包括提案人、承办单位和政协组织，涉及党政机关和社会各方面。首先，保证协商主体的平等性是协商民主的基本原则和首要前提。提案办理协商的过程是提案人与承办单位通过平等对话、讨论、协商等方式参与公共决策的过程。协商是为了用对话代替对抗和对立，协商要在平等的基础上尊重彼此利益区别，求得一种尽可能的社会和谐[8]。对不能达成共识的问题，主要通过承办单位的解疑释惑，取得提案人的理解和谅解。其次，科学清晰的界定各协商主体的功能有利于发挥各自的功能优势，形成合作互补的良好关系。提案办理协商主体的正态结构应是“党委领导、承办单位负责、政协协调推动、委员主体参与”，也就是党政领导推动，政协搭平台协调，委员发挥主体作用。党政领导处在提案办理协商结构的中枢，是领导力量，领导重视是做好提案工作的根本保证。各级党委要强化领导角色，思想上要重视，工作上要主动，措施上要深化，真正将提案办理协商纳入重要议事日程、纳入考核指标、纳入决策程序；政协应正确定位自身在协商民主中的主导地位，努力搭建提案人与承办单位无缝对接的沟通协商平台；委员要有主体意识，自觉担当起最广大人民群众根本利益的代言人角色。总之，建立党委、政府、政协与提案人之间共同协作、共同实施的良性互动机制，是做好提案办理协商工作的重要保障。
（五）加强协商主体协商能力建设
提升提案办理协商能力是增强提案办理效果的重要保证。提案人、承办单位、政协组织作为提案办理协商的主体，在具体工作实践中要不断提高学习能力、协调能力和创新能力，有效推进提案办理协商的民主化和科学化水平。一是要强调政府政务公开，政策公开透明，信息便民查询。二是要开展多种形式的教育培训，引导委员准确把握提案办理协商的精神实质、基本内涵和程序步骤，提高履职能力和协商水平。三是要提高提案承办单位的政策法律水平、增强提案办理的责任感和积极性，按照“懂政协、会协商、善议政”的要求创新提案办理方式，拓展协商形式，提高协商实效。
（六）强化提案办理协商监督责任
提案办理协商过程一旦出现消极怠政、推诿拖拉、敷衍塞责、形式主义等问题，必然会削弱提案办理协商的实效性。要建立严格的监督机制、及时的反馈机制和科学的评价机制以保证提案办理协商的实效性；要探索建立提案内容和答复意见公开机制、引入第三方评价机制；政协可以通过网站、简报等形式面向社会公开政协提案办理结果，对办理不力的单位，经过协商、公开后，仍不能落实的，应及时向政府反馈，并通过媒体向社会公开通报；要建立协商结果的反馈制度，规范政府采纳协商结果的机制，特别是采纳处理后的反馈机制[9]。
参考文献：
[1] 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-09（2）.
[2] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16 （1）.
[3] 谢靓.让每一件提案都能“落地有声”——全国政协提案委员会2014年工作综述[N].人民政协报，2015-01-14（1）.
[4] 田毅.西安雁塔区政协探索实行预约商谈制[N].人民政协报，2014-05-09（2）.
[5] 付海梅.中国特色协商民主制的实现路径[J].人民论坛，2014（5）：57-59.
[6] 方翔鹰.加强提案办理协商的方式方法探究[N].人民政协报，2014-07-30（4）.
[7] 汪发元，尹业香.健全人民政协提案办理协商机制[J].学习论坛，2015（2）：45-47.
[8] 董洪亮，魏薇，朱思雄.协商民主日益深入决策过程[N].人民日报，2013-3-9（7）.
[9] 李金河.如何正确认识社会主义协商民主[J].中央社会主义学院学报，2014（1）：18-24.
责任编辑：孙德魁
关键词：协商民主；提案办理协商；政协协商
中图分类号：D628 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2016）04-0047-06
政协提案既是政协委员和各民主党派履行政治协商职能的主要方式，也是实现协商民主的重要途径。作为健全社会主义协商民主制度的重要形式和途径，提案办理协商是通过提案人、承办单位、政协组织等多方沟通协商，妥善解决提案所涉问题，更好地协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的一种民主协商方式。党的十八大报告确立了提案办理协商在社会主义协商民主制度中的重要地位，提出要“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”[1]；党的十八届三中全会提出要“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”[2]，为充分发挥提案办理协商的民主功能指明了方向。
一、基层政协提案办理协商的实践探索
政协西安市雁塔区（以下简称“区政协”）第十届委员会共有委员268名，涉及14个界别，区政协十届二次会议共收到委员提案89件，审查立案72件；区政协十届三次会议共收到委员提案142件，审查立案93件；区政协十届四次会议共收到委员提案145件，审查立案106件。数据表明，区政协提案数量在稳步增长，问题涉及面越来越广，为促进雁塔区经济持续健康发展、民生改善和社会和谐发挥了积极作用。近年来，区政协积极探索提案办理协商工作，创立了“五步工作法”，把协商贯穿“提、立、办、督”各环节，以协商带动、促进和保障提案办理工作，取得了明显成效，真正做到了“让提案人更好地参与公共决策和政治生活，尤其是增进提办双方的共识，实现提案的价值最大化，最终将提案转化为推动经济社会发展的力量”[3]。
（一）以遴选协商增强提案办理的严肃性
区政协针对提案质量存在选题不深、用材不准、分析不透、建议不全等问题，采取“四步走”工作法进行提案遴选协商。第一步，开展新任委员培训。针对新任委员不熟悉提案工作的情况，以印发学习资料、召开提案工作座谈会、聘请专家做专题讲座、邀请老委员介绍经验、编印提案知识手册、在《雁塔政协》刊登提案范文等方式丰富新任委员提案知识，引导新任委员撰写提案，特别是发挥老委员和有经验委员的“传帮带”作用取得了良好效果。第二步，帮助委员了解社情民意。通过政协委员联系村社、担任信访听证员和参加信访开放日接访等系列活动，引导和组织广大政协委员了解民情、传递民意，把握基层热点、难点。第三步，开展“走访委员”活动。组织召开各职能部门领导座谈会，收集雁塔区委、区政府（以下简称区委、区政府）中心工作和群众关心的热点、难点问题，把提案选题约上来，形成提案参考题目，再把选题向委员约下去，以“双向预约”使提案选题更加科学合理、建言献策更加睿智务实。对选题好、内容实但建议不具体的提案，及时与提案人联系，共同协商修改完善，最终达到重点提案立案标准。第四步，开展“预约商谈微协商”。2014年以来，区政协突出协商灵活性，创新协商形式，实行预约商谈制（“微协商”），围绕热点、难点确定商谈主题，认真分析委员专长和特点，主动邀请部分委员和职能部门负责人召开小型商谈会或进行个别商谈，受邀委员和区政协主席等领导进行深入交流、充分发表意见建议。商谈成果经归纳整理，有的转化为重点提案，有的转化为调研课题，有的转化为协商议题，还有一些直接反馈给相关职能部门借鉴参考[4]。总之，通过区政协与提案人的充分沟通协商，遴选出的重点提案既紧贴党政工作重点，又兼顾发挥党派团体的组织优势和人才优势，为做好提案办理工作夯实了基础。
（二）以立案协商增强提案办理的精准性
区政协实行提案四级审查制度，即提案委成员分工审阅、集体讨论审查并提出立案建议、政协领导审核、主席会议审议确定立案并研究确定重点提案。经区政协主席会议研究决定将《关于小寨商圈大型商贸企业差异化定位的建议》等7件提案确定为2014年重点提案，将《关于大力推进社区连锁超市和便民市场建设的建议》等11件提案确定为2015年重点提案（其中经济建设类2件、民生保障类3件、城市建设类3件、法制建设类3件）。区政协注重少而精，从好中选优、从优中选精，不断强化提案办理的精准性和实效性。
（三）以办理协商增强提案工作的实效性
提案办理既是承办单位与提案人在交流中接受监督、在沟通中增进理解、在协商中达成共识的过程，也是提案人与党政部门开展对话协商、咨政建言的过程。2015年区政协制定《重点提案督办实施方案》，提出“先沟通后办理，先协商后答复”的原则，以制度明确重点提案督办时间和方式，确定承办单位的办理任务，要求承办单位在接到提案后认真研究提案人意图，主动约请政协组织和提、办三方面对面交流沟通，共商办理的具体方案和措施，拓展解决问题的思路和方法。比如在2014年陕西“两会”上，省政府工作报告首次提出“建成亚太科技大市场，努力打造全省科技创新高地”的发展目标。政协委员们据此提出《以交大科技园为依托，打造我区科技服务圈的建议》，得到区委、区政府的高度重视，多次组织区政府办、区科技局、区政协和提案人召开面对面地交流研讨会和专题调研会，承办单位承诺将充分挖掘利用好雁塔区科技资源，将委员建议列入计划并抓紧落实解决。
（四）以督办协商增强提案答复的针对性
在办理提案过程中，区政协精心组织督办活动，加强对提案办理过程的督办，主动组织提案人和承办单位沟通协商，推进重点提案的办理落实。区政协创新“三办”（开门办、协商办、跟踪办）、“四访”（办前访、办中访、办结访、回头访）、“四定”（定时间、定人员、定责任、定标准）等机制。在督办方式上，区政协将主席领衔督办、“面对面”集中督办、会议协商督办、现场视察督办、提案“回头看”督办等方式结合起来，采取提案人、承办单位和政协“三结合”的形式拓宽办理渠道，找准提案办理的最佳结合点，提高办理满意度，增强督办实效性。在办理过程中，政协通过走访委员和承办单位、参加承办单位召开的提案办理座谈会，结合视察访谈、信函电话、实地调研等方式及时了解办理的进展情况。针对委员们关注的征地拆迁、安全生产、食品药品安全、城市交通拥堵、雾霾污染等群众反映强烈的突出问题，区政协采取“请进来”的方式邀约提案人、承办单位和政协三方就重点提案办理工作召开座谈会、协调会、恳谈会和沟通会等，与提办双方反复协商；通过政协委员参与由党委、政府统一组织的检查和巡视等，面对面地进行提案办理协商。最后以《送阅件》形式将根据常委会议重点协商提案形成的建议案及时报送党委、政府，既主动争取党政领导对提案工作的关心、重视，加大督办力度，推进相关问题解决，也为党政领导和有关部门决策提供参考。 （五）以办结协商增强提案办理的务实性
区政协完善提案办理“回头看”制度，坚持每年在全部提案办理答复后，召开各民主党派、各街道委员、部分承办单位和委员参加的提案工作座谈会，把提案所提问题、建议的采纳落实情况向提案人详细反馈，广泛听取各方意见和建议，自觉接受社会各界监督。重点提案协商活动结束后，区政协形成书面协商报告，将协商开展情况、协商形成的主要意见和建议等报送区委、区政府有关领导。同时，下发《提案办理征询意见表》，走访部分提案委员，征求意见建议，评价办理工作。对重大协商课题组织委员长期跟踪，对回复“正在落实或计划落实”的承办单位实行回头问效机制，对落实中发现的新问题随时启动协商，以此确保提案办理协商过程规范、内容务实、成果有效。
二、基层政协提案办理协商存在的主要问题
基层政协提案办理协商工作的探索和实践，虽然取得了一定成效、积累了一些经验，但在总体上与社会主义协商民主制度的要求和广大政协委员的期望相比，基层政协提案办理协商的效果不甚理想，存在许多迫切需要廓清和解决的问题。
（一）提案办理协商制度不健全
尽管从中央到地方都对提案办理协商工作做出了要求和规定，但目前尚未形成完善的协商制度体系，直接影响提案办理协商的成效。如在知情环节、沟通环节、反馈环节缺乏相应的规章制度；对提案办理协商的范围、内容、方式、程序和意见建议的采纳、落实、反馈等缺乏详细的规范设计；对政协与政府职能部门如何有效开展提案办理协商，尚未建立制度化通道；对协商主体的权利、义务和责任没有明确规定；协商主题、形式、周期、程序步骤和结果运用等主要内容缺乏制度化、规范化、法治化的制度机制；提案办理协商随意性较大，往往依赖“就事论事”“一事一议”的临时性而非常态化的运行机制。
（二）提案办理协商系统性办理方式的覆盖面较小
区政协 2013年、2014年和2015年的提案数分别为89件、142件、145件，立案数分别为72件、93件、106件，其中被主席会议遴选为重点督办提案的数量在2014年是7件，2015年是11件。重点提案不仅数量不足，而且质量相对不高，加之重点督办提案的遴选既要考虑关注度、重要度、与政府工作的关联度，也要考虑提案办理的难易度、满意度。对重点提案的办理协商，领导盯得紧、看得牢、要求高，既建立了主席会议集体督办、主席和副主席分别领衔督办、专委会督办、各承办单位领导督办等多层次、多渠道的办理协商格局，也将主席会议集体督办与委员视察、民主监督活动有机结合，采取跟踪督办、面商督办、重点督办、走访督办等多形式，不折不扣地实施办理协商。但是这种全面系统的协商并未覆盖到每一件提案的办理中，大量一般性提案的办理仅以一纸书面答复，且空话套话多，多以工作总结、领导讲话应付了事，难让每件提案都落地有声。
（三）提案办理协商机制可操作性不强
提案办理协商不是一句空洞的口号，而是一种实实在在的民主政治实践，需要一系列具体可操作的制度机制来指引、支撑，否则会沦为民主政治的“花瓶”。提案办理协商既要解决协商什么的问题，也要解决如何协商的问题；既要解决协商的主体问题，也要解决协商的方式问题；既要解决协商的内容问题，也要解决协商的程序问题。从协商程序的启动到终结，从协商内容的确定到协商方式的选择，都应有一整套明确具体的操作规程，以确保提案办理协商的有序、有效进行。调研发现，基层政协提案办理协商机制不健全、不合理、不科学，缺乏针对性、实效性和程序性，特别是协商方式缺乏创新，除座谈外就是视察。
（四）提案办理协商主体协商能力不足
提案办理协商最终要通过一定主体实施完成。参与提案办理协商的人员素质，特别是协商能力（包括组织能力、协调能力、对话能力、业务能力、责任意识、政策法律水平等）是影响协商民主成效的关键。调研发现，提案人、承办单位、政协组织和其它提案协商参与者的协商责任和能力参差不齐，提案办理协商的结果相差甚远。一些协商主体的协商意识和政治责任感不强，知识、能力储备相对不足，无法进行有效的对话协商；一些提案人不仅对提案的制度、规范和要求了解不多，提交提案前缺乏深入调研，提案中反映问题不准，对政府部门的工作性质和业务范围缺乏了解，所提建议缺乏科学性、针对性，而且固执己见、缺乏沟通能力，致使承办单位的答复也勉为其难；一些承办部门工作人员高高在上，衙门作风严重，缺乏平等协商意识，自以为是，甚至简单粗暴。这些无论来自哪一方的协商能力瑕疵都会制约提案办理协商工作的实效性。
（五）提案办理协商实效性不突出
提案办理协商的最终目的是解决问题，即通过提案办理协商促进党政机关民主决策、科学决策，改进党政机关工作作风，推动地方经济社会发展。追求提案办理协商的实效性才是硬道理。调研发现，一些地方党政领导对协商民主的认识不足、重视不够、推进不力；一些单位和个人对提案办理协商被动应付、敷衍塞责、不愿协商、不主动协商，致使协商工作流于一般化、简单化、表面化和形式化，提案办理协商缺乏实效性；有的协商主体主要以召开会议通报的形式代替协商，有的是走过场，只求皆大欢喜；有的基层政协从协商的议题选择到协商的组织实施，都由政协一手操办、“自娱自乐”，违反政治协商的本质；有些涉及多部门联合办理的提案，因部门之间没有隶属关系，缺乏组织协调，最终各执一词、相互推诿，导致提案办理协商无法落到实处。
三、提高基层政协提案办理协商实效的基本思路
提案办理协商是促进协商民主广泛多层制度化发展的重要途径和方式。针对目前在基层政协提案办理协商工作中存在的问题，应在坚持行之有效的提案办理协商机制的基础上，根据新形势下的新要求，积极以问题为导向，不断探索提高提案办理协商实效性的新途径、新方法。
（一）加强提案办理协商理论研究
政协提案办理协商作为民主政治建设的重要内容，各地早已付诸实践，取得了丰硕成果。按照马克思主义哲学原理的观点，任何实践都要在理论指导下进行，缺乏理论指导的行动是盲目的，可能事倍功半甚至南辕北辙。基层政协提案办理协商实践中暴露出的问题，在一定程度上表明基层政协提案办理协商的理论准备不足、研究不够。事实上，基层政协提案办理协商的主体对协商民主理论的学习和把握不足，对提案办理协商理论研究的重要性并未真正认识到位，几乎都将提案办理协商视为一般事务性工作，认为并无理论可言。这种认识误区是导致实践茫然甚至混乱的重要原因。对提案办理协商的性质、内涵、特征、功能、基本原则和方式方法等都必须在理论上搞清楚，这不仅是树立正确的提案办理协商观念的需要，也是提高提案办理协商主体协商能力的需要。各级政协组织要引领理论学习之风，牵头组织形式多样的理论研讨活动。 （二）完善提案办理协商制度的“基础设计”
实践协商民主，关键在于制度建设，以制度促实践是实现协商民主可持续发展的基本要求[5]。在顶层设计方面，《中国人民政治协商会议章程》《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《中国共产党统一战线工作条例（试行）》和《关于加强政党协商的实施意见》已为统一战线和多党合作事业发展提供了重要遵循。各级党委、政府、政协各部门要根据提案办理协商工作各阶段、各环节的具体任务和工作内容做好“基础设计”，研究制定《政协提案办理协商工作规程》或《提案办理协商实施细则》，制定包括提案提出、审查、办理、督办、反馈、评价等提案办理协商的具体制度，针对“协商什么、谁来协商、如何协商、协商以后怎么办”等作出具体制度安排，建立提案办理协商主题遴选制度、提案办理协商沟通流程、提案办理协商成果运用反馈制度、协商意见和党政部门决策衔接制度等[6]。通过制度明确协商议题的提出和确定、协商活动的安排和实施、协商成果的整理报送和转化、意见建议的处理和反馈、协商效果的评价和考核，逐步建立一套科学规范的提案办理协商工作流程，结合各地政协的具体实际逐项加以细化，形成具有可操作性和一定刚性的各种制度规范，并严格遵照执行。
（三）提高提案办理协商的选题质量
选好题、选准题是做好提案办理协商工作的重要基础和关键环节。针对提案办理协商议题的产生要建立必要的遴选机制和工作程序。一是需要党政出题。政府每年给政协出题目、交任务，编辑《提案选题调研大纲》和《提案选题参考目录》，引导委员提案关注宏观性、战略性决策问题。二是需要向委员征题。根据区域经济社会发展规划，向政协各参加单位和政协委员广泛征集协商课题，倡议委员发挥自己的专长和优势，提出针对性与可操作性比较强的提案建议。三是需要与部门商题。政协各专委会在确定协商题目时，要主动向对口党政部门征求意见，采取各种措施，如推出政协委员微博议政平台、在政协网站开辟“委员议事厅”、鼓励委员开通提案博客等，让政协委员和社会各阶层群众在一个民主的平台上协商讨论各种社会热点问题；要将人民群众反映强烈、党和政府迫切需要解决、政协力所能及的事关全局的重点难点问题体现在提案中，确保提案办理协商选题的质量。
（四）促进协商主体之间良性互动
政协提案办理协商有两个关键点，即提案办理和民主协商，二者是提案办理协商中相互联系的统一体[7]。提案办理协商主体包括提案人、承办单位和政协组织，涉及党政机关和社会各方面。首先，保证协商主体的平等性是协商民主的基本原则和首要前提。提案办理协商的过程是提案人与承办单位通过平等对话、讨论、协商等方式参与公共决策的过程。协商是为了用对话代替对抗和对立，协商要在平等的基础上尊重彼此利益区别，求得一种尽可能的社会和谐[8]。对不能达成共识的问题，主要通过承办单位的解疑释惑，取得提案人的理解和谅解。其次，科学清晰的界定各协商主体的功能有利于发挥各自的功能优势，形成合作互补的良好关系。提案办理协商主体的正态结构应是“党委领导、承办单位负责、政协协调推动、委员主体参与”，也就是党政领导推动，政协搭平台协调，委员发挥主体作用。党政领导处在提案办理协商结构的中枢，是领导力量，领导重视是做好提案工作的根本保证。各级党委要强化领导角色，思想上要重视，工作上要主动，措施上要深化，真正将提案办理协商纳入重要议事日程、纳入考核指标、纳入决策程序；政协应正确定位自身在协商民主中的主导地位，努力搭建提案人与承办单位无缝对接的沟通协商平台；委员要有主体意识，自觉担当起最广大人民群众根本利益的代言人角色。总之，建立党委、政府、政协与提案人之间共同协作、共同实施的良性互动机制，是做好提案办理协商工作的重要保障。
（五）加强协商主体协商能力建设
提升提案办理协商能力是增强提案办理效果的重要保证。提案人、承办单位、政协组织作为提案办理协商的主体，在具体工作实践中要不断提高学习能力、协调能力和创新能力，有效推进提案办理协商的民主化和科学化水平。一是要强调政府政务公开，政策公开透明，信息便民查询。二是要开展多种形式的教育培训，引导委员准确把握提案办理协商的精神实质、基本内涵和程序步骤，提高履职能力和协商水平。三是要提高提案承办单位的政策法律水平、增强提案办理的责任感和积极性，按照“懂政协、会协商、善议政”的要求创新提案办理方式，拓展协商形式，提高协商实效。
（六）强化提案办理协商监督责任
提案办理协商过程一旦出现消极怠政、推诿拖拉、敷衍塞责、形式主义等问题，必然会削弱提案办理协商的实效性。要建立严格的监督机制、及时的反馈机制和科学的评价机制以保证提案办理协商的实效性；要探索建立提案内容和答复意见公开机制、引入第三方评价机制；政协可以通过网站、简报等形式面向社会公开政协提案办理结果，对办理不力的单位，经过协商、公开后，仍不能落实的，应及时向政府反馈，并通过媒体向社会公开通报；要建立协商结果的反馈制度，规范政府采纳协商结果的机制，特别是采纳处理后的反馈机制[9]。
参考文献：
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责任编辑：孙德魁