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一、新疆游牧民定居的发展历程
牧民定居是一项复杂系统的社会建设工程，它经历了一个从萌芽到发展的历史过程。 新疆自治区大规模游牧民定居活动是从 1986 年逐步开展的。1986 年自治区党委和人民政府召开的“加快发展北疆牧区经济工作会议”，明确肯定了实现定居是正确的方向， 26 年来，新疆牧民定居工作有了很大发展。回顾历程可以划分为起步、发展、提高、跨越发展三个阶段：
1.1995 年——2000 年为发展阶段。 新疆畜牧厅 “九五”规划中对牧民定居工作提出了具体的要求。“九五”期间，每年定居牧民 8000 户，到 2000 年累计定居 12 万户，占牧户总数的 80%。在结合牧区实际的基础上，制定了牧民定居标准，要求定居牧民做到“三通”、“四有”、“五配套”、“三化”、“两不转”。“三通”即定居点要通水、通路、通电。“四有” 即定居牧民每户至少拥有草料地北疆 50—100 亩，南疆 20—50 亩，牲畜冷季基本做到舍饲，时间不少于 120 天；每户有砖木结构的住房，人均建筑面积达到 15 平方米以上；每户至少有永久性棚圈 150—250 平方米；定居点要有树木。
2.2001 年——2007 年进入提高阶段。根据牧民定居质量和效益低的问题，自治区提出在“十五”期间要“继续稳步发展草原畜牧业，进一步加快对传统畜牧业的改造，加强草地生态保护和建设，全面实现牧民定居，并在巩固和完善牧民定居成果的基础上，大力发展家庭牧场，推进传统畜牧业向现代畜牧业的转变”。在 2002 年 8 月召开的第二次新疆畜牧业工作会议中对牧民定居又提出了更高的要求，要“进一步加大饲草料基地建设和牧民定居工作力度，促进畜牧业生产经营方式的转变。草原牧区要继续抓好牧民定居建设，全面提高定居水平，使定居户基本达到“三通、四有、五配套”的标准，牧民和牲畜都能够真正定居下来。
3.2008 年——至今进入跨越发展阶段。 2008 年 7 月，第三次新疆畜牧业工作会议提出：“全力推进牧民定居建设。按照定得下、稳得住、能致富的要求，遵循‘定居先定畜、定畜先定草、定草先定地、定地先定水’的原则，坚持‘三通、四有、五配套’的标准。采取异地搬迁和农区、城镇、城郊插花安置等形式，把牧民定居工作与社会主义新农村建设、推进农村城镇化和建设现代农业有机结合起来” 。自治区十七届党的扩大会议把 2011 年定为“民生建设年”，而牧民定居工程又在各项民生工程的前列，这就决定了牧民定居工程要实现跨越式发展。
二、关于游牧民族定居的政策
1.游牧民族定居政策是党的民族经济政策的一部分。少数民族经济政策是党和国家为指导和影响我国少数民族和民族地区经济活动所规定并付诸实施的准则和措施，是宏观经济控制的手段，根本目标是发展民族地区经济，使各民族共同发展繁荣。 加快发展各民族的经济建设事业是马克思主义一贯重视的民族理论政策原则，是我们党和国家的一项重要的民族政策，也是实现各民族共同繁荣的根本途径。
2.游牧民族定居政策的演变发展。游牧民定居政策是党的民族经济政策的重要内容之一，随着党对畜牧业经济和生态环境的认识的加深， 游牧民定居政策的制定和实施在逐步发展。游牧民定居政策经历了一个逐步完善的历史过程。 党的十一届三中全会以后，经济建设成为我国社会主义建设工作的中心。2010 年 3 月 5 日，第十一届全国人民代表大会第三次会议召开，在温家宝总理做的政府工作报告中，专门提到要加快游牧民定居工程，指出要认真落实中央支持少数民族和民族地区发展的政策措施，优先支持边疆民族地区加快发展。加快完成边境一线地区危旧房改造，实施游牧民定居工程。在新的时代背景下，为游牧民族定居开创了崭新的局面。
三、乌鲁木齐县牧民定居的概述
1.县牧民定居的原因。 新疆乌鲁木齐县是一个以牧业为主的县。历史来看，自治县与农业相关的资源、人口具有以下主要特点：土地资源辽阔、土地利用类型丰富、气候资源空间分异明显，分别适合于发展草地畜牧业和种植业。由于人口数量较少，在一段时期内，水、草地、耕地资源短缺的问题被掩盖、资源与人口之间的矛盾没有突现。随着时间的推移，牧区人口数量有了明显的增加，草地资源的人口承载力日趋下降最终不堪重负。与自治区同步，数年前自治县开始实施游牧民定居工程。从此，乌鲁木齐县开始了恢复草地资源人口承载力的探索和努力。并且在实施游牧民定居工程中，深刻认识到游牧民定居问题的实质，创造性地提出和实践了“以转变牧民身份”为标志的游牧民定居新模式，取得了积极的效果。
2.县牧民定居的内容。 新中国成立后，尤其是改革开放以来，定居化已成为新疆牧区的大势所趋。新疆有计划、大规模推行牧民定居是从 20 世纪 80 年代中期开始的。通过 20 多年的实践和探索，新疆形成了“大分散、小集中”、“大集中、小分散”、“沿交通干线”、“插花式”、“村落式”、“异地搬迁定居”和“进城定居”等不同的定居模式。 按照自治区畜牧厅规定的定居点建设标准：“三通、四有、五配套”。“三通”即通水、通路、通电。“四有”即有人工饲草料地、住房、棚圈、园林地。“五配套”包括牧民中心定居点实现信息、技术服务、卫生院、学校、文化室及商贸设施配套。目前全区已有 10.65 万户、40.29 万牧民按照“三通、四有、五配套”的标准实现了定居。
3.县牧民定居的新形式。 （1）城镇化定居。扩建城镇基础设施和服务设施，在城镇建立规格较高的牧民定居点，与新型城镇化协调一致。2010年初，开工建设牧民定居楼房 600 套，牧民自愿选择 70-120 平方米不等的户型面积。到“十二五”末，凡是 1984 年以前在本县落户的牧民，每户在城镇都有楼房 1 套。 （2）现代化农场开发区定居。 2007 年，县启动了北部牧民移民搬迁工程，计划转移北部牧区贫困牧民 1000 户，到开发区参与农业开发，从事农业生产或现代养殖。目前开发区已定居牧民 748 户。政府为每户牧民配套建设定居房 78 平方米（牧民自筹 1～1.5 万元），无偿划拨宅基地 5 亩，耕地 50 亩，由开发区管委会统一对搬迁户进行管理，采取“公司 农户”的模式进行农业生产经营。
四、牧民定居取得的阶段成果
1. 向产业工人转变。结合以矿产资源开发为基础的新型工业化发展，抓住新型城镇化建设的有利机遇，加大对定居城镇牧民技能培训力度，有计划、有组织地引导农牧民掌握 1～2 门的实用技术，实现牧民进城务工由“体力型”向“技能型”转变，由“短期型”向“长期型”转变，由“零散式”向“规模型”转变，同时引导其走进工矿企业，成为“产业工人”，转变身份，长期稳定地过上城镇生活。
2.向新型农民转变。2007 年，自治县按照“搬得出、定得住、能致富”的原则，将北部山区查干库勒乡、莫特格乡贫困农牧民 20 户搬迁到察和特生态农业综合开发区，由开发区管委会统一管理，至 2010 年末，察和特生态农业综合开发区已定居牧民 748 户，从事农业生产或现代养殖，正逐步实现由传统牧民向新型农民的转变目前，在县政府主导下，定居牧民把自己 2.6 万亩土地流转给香港弘港集团旗下的自治县双色港农业综合开发有限公司，到该公司务工的牧民按月最低工资 1200 元，月收入最高可达 3000 元以上，搬迁户人均月工资达到1600 元。
3.向新型牧民转变。2006 年完成牧民定居总投入 1264 万元，建设住房 402 户，配套暖棚圈建设完成 408 座，完成配套饲草料地 15070 亩；2007 年牧民定居总投入 967.5 万元，完成牧民定居 401 户，配套暖圈建设 229 座，配套饲草料地建设 15030 亩；2009年县里争取到国家补助投资游牧民定居项目991户，总投资 4681.48 万元，实施 420 户建设任务，配套暖圈建设 420 座，配套饲草料地建设 10200 亩。 [基金项目：本文受新疆财经大学新疆百丰天圆律师事务所产学研联合培养研究生基地规划项目资助]
（作者单位：新疆财经大学法学院）
牧民定居是一项复杂系统的社会建设工程，它经历了一个从萌芽到发展的历史过程。 新疆自治区大规模游牧民定居活动是从 1986 年逐步开展的。1986 年自治区党委和人民政府召开的“加快发展北疆牧区经济工作会议”，明确肯定了实现定居是正确的方向， 26 年来，新疆牧民定居工作有了很大发展。回顾历程可以划分为起步、发展、提高、跨越发展三个阶段：
1.1995 年——2000 年为发展阶段。 新疆畜牧厅 “九五”规划中对牧民定居工作提出了具体的要求。“九五”期间，每年定居牧民 8000 户，到 2000 年累计定居 12 万户，占牧户总数的 80%。在结合牧区实际的基础上，制定了牧民定居标准，要求定居牧民做到“三通”、“四有”、“五配套”、“三化”、“两不转”。“三通”即定居点要通水、通路、通电。“四有” 即定居牧民每户至少拥有草料地北疆 50—100 亩，南疆 20—50 亩，牲畜冷季基本做到舍饲，时间不少于 120 天；每户有砖木结构的住房，人均建筑面积达到 15 平方米以上；每户至少有永久性棚圈 150—250 平方米；定居点要有树木。
2.2001 年——2007 年进入提高阶段。根据牧民定居质量和效益低的问题，自治区提出在“十五”期间要“继续稳步发展草原畜牧业，进一步加快对传统畜牧业的改造，加强草地生态保护和建设，全面实现牧民定居，并在巩固和完善牧民定居成果的基础上，大力发展家庭牧场，推进传统畜牧业向现代畜牧业的转变”。在 2002 年 8 月召开的第二次新疆畜牧业工作会议中对牧民定居又提出了更高的要求，要“进一步加大饲草料基地建设和牧民定居工作力度，促进畜牧业生产经营方式的转变。草原牧区要继续抓好牧民定居建设，全面提高定居水平，使定居户基本达到“三通、四有、五配套”的标准，牧民和牲畜都能够真正定居下来。
3.2008 年——至今进入跨越发展阶段。 2008 年 7 月，第三次新疆畜牧业工作会议提出：“全力推进牧民定居建设。按照定得下、稳得住、能致富的要求，遵循‘定居先定畜、定畜先定草、定草先定地、定地先定水’的原则，坚持‘三通、四有、五配套’的标准。采取异地搬迁和农区、城镇、城郊插花安置等形式，把牧民定居工作与社会主义新农村建设、推进农村城镇化和建设现代农业有机结合起来” 。自治区十七届党的扩大会议把 2011 年定为“民生建设年”，而牧民定居工程又在各项民生工程的前列，这就决定了牧民定居工程要实现跨越式发展。
二、关于游牧民族定居的政策
1.游牧民族定居政策是党的民族经济政策的一部分。少数民族经济政策是党和国家为指导和影响我国少数民族和民族地区经济活动所规定并付诸实施的准则和措施，是宏观经济控制的手段，根本目标是发展民族地区经济，使各民族共同发展繁荣。 加快发展各民族的经济建设事业是马克思主义一贯重视的民族理论政策原则，是我们党和国家的一项重要的民族政策，也是实现各民族共同繁荣的根本途径。
2.游牧民族定居政策的演变发展。游牧民定居政策是党的民族经济政策的重要内容之一，随着党对畜牧业经济和生态环境的认识的加深， 游牧民定居政策的制定和实施在逐步发展。游牧民定居政策经历了一个逐步完善的历史过程。 党的十一届三中全会以后，经济建设成为我国社会主义建设工作的中心。2010 年 3 月 5 日，第十一届全国人民代表大会第三次会议召开，在温家宝总理做的政府工作报告中，专门提到要加快游牧民定居工程，指出要认真落实中央支持少数民族和民族地区发展的政策措施，优先支持边疆民族地区加快发展。加快完成边境一线地区危旧房改造，实施游牧民定居工程。在新的时代背景下，为游牧民族定居开创了崭新的局面。
三、乌鲁木齐县牧民定居的概述
1.县牧民定居的原因。 新疆乌鲁木齐县是一个以牧业为主的县。历史来看，自治县与农业相关的资源、人口具有以下主要特点：土地资源辽阔、土地利用类型丰富、气候资源空间分异明显，分别适合于发展草地畜牧业和种植业。由于人口数量较少，在一段时期内，水、草地、耕地资源短缺的问题被掩盖、资源与人口之间的矛盾没有突现。随着时间的推移，牧区人口数量有了明显的增加，草地资源的人口承载力日趋下降最终不堪重负。与自治区同步，数年前自治县开始实施游牧民定居工程。从此，乌鲁木齐县开始了恢复草地资源人口承载力的探索和努力。并且在实施游牧民定居工程中，深刻认识到游牧民定居问题的实质，创造性地提出和实践了“以转变牧民身份”为标志的游牧民定居新模式，取得了积极的效果。
2.县牧民定居的内容。 新中国成立后，尤其是改革开放以来，定居化已成为新疆牧区的大势所趋。新疆有计划、大规模推行牧民定居是从 20 世纪 80 年代中期开始的。通过 20 多年的实践和探索，新疆形成了“大分散、小集中”、“大集中、小分散”、“沿交通干线”、“插花式”、“村落式”、“异地搬迁定居”和“进城定居”等不同的定居模式。 按照自治区畜牧厅规定的定居点建设标准：“三通、四有、五配套”。“三通”即通水、通路、通电。“四有”即有人工饲草料地、住房、棚圈、园林地。“五配套”包括牧民中心定居点实现信息、技术服务、卫生院、学校、文化室及商贸设施配套。目前全区已有 10.65 万户、40.29 万牧民按照“三通、四有、五配套”的标准实现了定居。
3.县牧民定居的新形式。 （1）城镇化定居。扩建城镇基础设施和服务设施，在城镇建立规格较高的牧民定居点，与新型城镇化协调一致。2010年初，开工建设牧民定居楼房 600 套，牧民自愿选择 70-120 平方米不等的户型面积。到“十二五”末，凡是 1984 年以前在本县落户的牧民，每户在城镇都有楼房 1 套。 （2）现代化农场开发区定居。 2007 年，县启动了北部牧民移民搬迁工程，计划转移北部牧区贫困牧民 1000 户，到开发区参与农业开发，从事农业生产或现代养殖。目前开发区已定居牧民 748 户。政府为每户牧民配套建设定居房 78 平方米（牧民自筹 1～1.5 万元），无偿划拨宅基地 5 亩，耕地 50 亩，由开发区管委会统一对搬迁户进行管理，采取“公司 农户”的模式进行农业生产经营。
四、牧民定居取得的阶段成果
1. 向产业工人转变。结合以矿产资源开发为基础的新型工业化发展，抓住新型城镇化建设的有利机遇，加大对定居城镇牧民技能培训力度，有计划、有组织地引导农牧民掌握 1～2 门的实用技术，实现牧民进城务工由“体力型”向“技能型”转变，由“短期型”向“长期型”转变，由“零散式”向“规模型”转变，同时引导其走进工矿企业，成为“产业工人”，转变身份，长期稳定地过上城镇生活。
2.向新型农民转变。2007 年，自治县按照“搬得出、定得住、能致富”的原则，将北部山区查干库勒乡、莫特格乡贫困农牧民 20 户搬迁到察和特生态农业综合开发区，由开发区管委会统一管理，至 2010 年末，察和特生态农业综合开发区已定居牧民 748 户，从事农业生产或现代养殖，正逐步实现由传统牧民向新型农民的转变目前，在县政府主导下，定居牧民把自己 2.6 万亩土地流转给香港弘港集团旗下的自治县双色港农业综合开发有限公司，到该公司务工的牧民按月最低工资 1200 元，月收入最高可达 3000 元以上，搬迁户人均月工资达到1600 元。
3.向新型牧民转变。2006 年完成牧民定居总投入 1264 万元，建设住房 402 户，配套暖棚圈建设完成 408 座，完成配套饲草料地 15070 亩；2007 年牧民定居总投入 967.5 万元，完成牧民定居 401 户，配套暖圈建设 229 座，配套饲草料地建设 15030 亩；2009年县里争取到国家补助投资游牧民定居项目991户，总投资 4681.48 万元，实施 420 户建设任务，配套暖圈建设 420 座，配套饲草料地建设 10200 亩。 [基金项目：本文受新疆财经大学新疆百丰天圆律师事务所产学研联合培养研究生基地规划项目资助]
（作者单位：新疆财经大学法学院）