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乡镇卫生院改革是一项关乎农村稳定、农民安康的工程。从既有的工作轨迹及发展趋势来看，这项改革是在以“两办（中共中央办公厅、国务院办公厅）”文件为核心的规范指导及规制下进行的。结合公法一般理论，这些规范文件正契合了“公域软法”的治理特征。对这些规范文件软法性格的剖析及评价可以从根本上规范卫生院的改革流程、提升改革效率、实现改革目标。