论文部分内容阅读
尽管近两年不少地方都将本地规划冠以“新型”之名，仔细观察，“新型”体现得并不明显，很多仍体现着“传统的”城镇建设思路……
三个问题
规划雷同，趋于同质。一城一镇承载着一部历史，一砖一瓦呈现着一方风物。但是在我国，除了个别少数民族聚居区，全国大部分城市无不是“方头方脑”钢筋混凝土建筑物的堆积。从大江南北到长城内外，从沿海到内陆，只要进入城市，既难以看到当地自然风貌，也不易感知当地的历史文化特色。
目前全国各地城市几乎都有非常现代化的“城市规划馆”，无不用最领先的声光电技术和设备来展现该城市规划的美好图景。但这些年来看得多了却发现，似乎脑海里并没有留下什么突出印象。不同城市之间在规划上有什么不同也分不清楚。能记住的不过是各地都非常相似的规划用语，诸如“几纵几横”“几体几翼”“几轴几带几片区”等等。
不仅如此，一些城市规划设计严重缺乏人文传统和自然生态理念：要么贪大求洋、照搬照抄，脱离实际建设国际大都市；要么生拉硬凑，大拆大建，建设的景观结构与所处区域的自然地理特征不协调。人们常引用果戈理的话说，当音乐和传说缄默时，只有建筑还在说话，意思是建筑对一个地方人文生态符号的显示更有持久性。如果说在小学课本中删除古诗词属于可悲的“去中国化”，从各地自然和文化个性遭到大面积地“建设性破坏”来看，中国城市规划建设中的“去中国化”更为严重。值得注意的是，一些农村地区打着“新农村建设”旗号，也照搬城市小区模式大拆大建，简单地用城市元素和风格取代传统民居和田园风光，导致乡土特色和民俗文化流失。
城市规划风格的同质化，规划概念的简单化，建设目标的普遍功利化，背后是生态观念的缺失、人文传统的中断，也预示着社会活力的 枯竭。
自成一体，互不衔接。为适应社会对公共服务需求的日益多样性和专业化，现代政府都设置各种专业部门或机构来履行职能，但是承平日久，很容易形成“铁路警察、各管一段”的局面，这就是众所周知的公共管理和政府职能“碎片化”现象。这种现象在规划领域也同样存在。城镇建设规划由建设管理部门主导，经济社会发展规划由发展与改革部门主导，土地利用规划由国土资源管理部门主导，交通规划由交通管理部门主导，生态环境保护规划由环保管理部门主导，如此等等。每个部门制定规划时各自都希望尽善尽美，但因为部门之间缺乏协调和沟通，各自规划方案最后自说自话，相互不协调、不匹配。例如，经济社会发展规划提出照顾低收入阶层的住房问题，但土地规划、建设规划更多地考虑产业园区的如何布局，只在城市边远角落为政策性保障房安排位置，没有考虑这个阶层对于通勤成本的敏感性。生态环境保护规划划定的生态涵养界线经常面临当地扩大开发建设的压力，或者在一次次当地以“重新编修规划”名义下被突破。国家制定了主体功能区规划，对于限制开发或禁止开发规划，到各地不是迟迟难以落地，就是因为各种各样的“地区特殊条件”需要变通。
还有一些规划，从口号上看就知道是没用脑子提出的，例如动不动就“财富城区、创新城区和美丽城区”并列，纷纷要打造“金融服务中心”“高科技研究基地”“生态涵养地”。殊不知因为建设“财富城区”和“金融服务中心”，必然是大资本、大机构进入，导致地租腾贵房价飙升，那些智力密集但资本不足的创业者早就避而远之了，还有什么“创新城区”“高科技基地”可言？试想，就凭华尔街的地价，能入住像硅谷那样的高新技术产业么？
2014年初，住房城乡建设部下发通知要求开展县（市）城乡总体规划试点，探索经济社会发展、城乡、土地利用规划“三规合一”。这次由国家发展改革委主导编制的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出要“加强部门间政策制定和实施的协调配合，推动人口、土地、投融资、住房、生态环境等方面政策和改革举措形成合力、落到实处”，并明确“城乡规划、土地利用规划、交通规划等要落实本规划要求，其他相关专项规划要加强与本规划的衔接协调”，但在实际执行过程中能否真正做到，依靠什么机制有效地纠正相互分割脱节现象，仍是个有待解决的问题。
规划随意变更，缺乏法律效力。城市规划多变，换一届领导更新一次规划在我国已是老生常谈。早在2007年10月，第十届全国人大常委会就通过了一部《中华人民共和国城乡规划法》，并于2008年1月1日开始实施。这部共7章70条的法律专门设了一章5条9款对于城乡规划的修改进行严格的规定。但实际上每遇大的换届，新任党政领导对于本地的城市建设总是要提出一套新思路来（似乎不这样就显示不出来新领导的水平，干不出本届的新成就），需要对原有规划进行修改和变更，可是多年来全国各地似乎从来未出现因法律约束而受阻。有些地方新领导人上台后事先根本不经法定程序，大笔一挥就开始了新一轮大拆大建，至于工程项目是否合规（即原有规划）和合法（如城乡规划法），责成有关部门或单位事后跑程序“追认”了事，这样的结果，很难做到“一张蓝图干到底”，正所谓人们常说的“规划规划，墙上挂挂”。
再比如说，本次出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，就其依据来说，提到了党的十八大报告，提到了十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提到了去年底的中央城镇化工作会议精神，还提到了“十二五”规划以及《全国主体功能区规划》，但就是没有提到已经实施了6年多的《中华人民共和国城乡规划法》，包括最后用了四章表述的第八篇“规划实施”部分，对该部法律也是只字未提。
改革规划体制
新型城镇化规划之“新”，应体现在规划内容之新、规划体制之新和规划实施之新。所谓规划内容之新，是相对于传统城镇化规划来说的，当前比较突出的是要在三个方面“补课”：一是生态文明与绿色低碳；二是地域风貌与人文传统；三是市场主导与包容发展。不把这三块内容（详细内容另文阐述）大比例地纳入规划，中国的城镇化将毫无“新型”可言，而且仍将在“去中国化”和不可持续的状态下无序突奔：城市人文资源缺失，城市治理和公共服务不到位，各种“城市病”凸显，产业升级缓慢和布局混乱，产业化与城市化融合不足，围绕土地资源社会矛盾和冲突多发，资源环境恶化，等等，不一而足。这种传统粗放的城镇化模式势将难以为继。解决的根本之道在于改革规划体制。
开门规划。规划尤其是城镇建设，既是要求高度的专业技术能力，又属于涉及广泛利益的决策，应坚持专业性与公开性相统一。规划草案提出到阶段性修订都应公开透明。规划专业人士从技术角度考虑的信息公开后，有利于公众普及和统一思想。这要求规划制定过程的公开，而且成立由各方面人士和专家组织的委员会负责解读规划内容，反映各方面意见。
改进规划编制流程。规划编制过程中由不同专业部门牵头进行，但同时和由其他部门派员参加组织一个工作委员会定期开会，以便不同专业领域的信息得到及时沟通。
改革规划行政审查程序。分部门做出的专项规划都由政府综合部门负责审查，以便实现各专项规划与经济社会发展规划相衔接，确定后再提交上级政府进行技术性审查。
法制规划。为全面贯彻依法治国方略，包括城镇规划在内的各专业规划和经济社会发展规划，必须经过人大立法程序通过，取得法律效力后才可实施。凡是对原有规划进行修改者，必须详细援引包括《城乡规划法》在内的具体条款为依据，并经过人大立法表决通过，任何人、任何机构在法外、法前进行的变通、修改都必须受到法律追究。在这方面需要建立相应的违法纠正和问责机制，责成专门机构履行职责。官员离任审计中应加入该类履职审计内容。
2013年底中央新型城镇工作会议，标志着我国城镇化开始着眼顶层设计的方向向前推进。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》正式发布。随着“十二五”规划临近完成，全国各地即将进入“十三五”的“规划年”。其中，伴随全面深化改革措施的不断实施，以及对于新型城镇化认识的不断加深，城镇化方面的规划必须摒弃传统理念和做法，体现出应有的新意来。党的十八届四中全会以依法治国为主题，对实现我国国家治理体系和治理能力现代化有重大意义。我国新型城镇化规划和建设水平也必将在此制度环境下得到提高。
三个问题
规划雷同，趋于同质。一城一镇承载着一部历史，一砖一瓦呈现着一方风物。但是在我国，除了个别少数民族聚居区，全国大部分城市无不是“方头方脑”钢筋混凝土建筑物的堆积。从大江南北到长城内外，从沿海到内陆，只要进入城市，既难以看到当地自然风貌，也不易感知当地的历史文化特色。
目前全国各地城市几乎都有非常现代化的“城市规划馆”，无不用最领先的声光电技术和设备来展现该城市规划的美好图景。但这些年来看得多了却发现，似乎脑海里并没有留下什么突出印象。不同城市之间在规划上有什么不同也分不清楚。能记住的不过是各地都非常相似的规划用语，诸如“几纵几横”“几体几翼”“几轴几带几片区”等等。
不仅如此，一些城市规划设计严重缺乏人文传统和自然生态理念：要么贪大求洋、照搬照抄，脱离实际建设国际大都市；要么生拉硬凑，大拆大建，建设的景观结构与所处区域的自然地理特征不协调。人们常引用果戈理的话说，当音乐和传说缄默时，只有建筑还在说话，意思是建筑对一个地方人文生态符号的显示更有持久性。如果说在小学课本中删除古诗词属于可悲的“去中国化”，从各地自然和文化个性遭到大面积地“建设性破坏”来看，中国城市规划建设中的“去中国化”更为严重。值得注意的是，一些农村地区打着“新农村建设”旗号，也照搬城市小区模式大拆大建，简单地用城市元素和风格取代传统民居和田园风光，导致乡土特色和民俗文化流失。
城市规划风格的同质化，规划概念的简单化，建设目标的普遍功利化，背后是生态观念的缺失、人文传统的中断，也预示着社会活力的 枯竭。
自成一体，互不衔接。为适应社会对公共服务需求的日益多样性和专业化，现代政府都设置各种专业部门或机构来履行职能，但是承平日久，很容易形成“铁路警察、各管一段”的局面，这就是众所周知的公共管理和政府职能“碎片化”现象。这种现象在规划领域也同样存在。城镇建设规划由建设管理部门主导，经济社会发展规划由发展与改革部门主导，土地利用规划由国土资源管理部门主导，交通规划由交通管理部门主导，生态环境保护规划由环保管理部门主导，如此等等。每个部门制定规划时各自都希望尽善尽美，但因为部门之间缺乏协调和沟通，各自规划方案最后自说自话，相互不协调、不匹配。例如，经济社会发展规划提出照顾低收入阶层的住房问题，但土地规划、建设规划更多地考虑产业园区的如何布局，只在城市边远角落为政策性保障房安排位置，没有考虑这个阶层对于通勤成本的敏感性。生态环境保护规划划定的生态涵养界线经常面临当地扩大开发建设的压力，或者在一次次当地以“重新编修规划”名义下被突破。国家制定了主体功能区规划，对于限制开发或禁止开发规划，到各地不是迟迟难以落地，就是因为各种各样的“地区特殊条件”需要变通。
还有一些规划，从口号上看就知道是没用脑子提出的，例如动不动就“财富城区、创新城区和美丽城区”并列，纷纷要打造“金融服务中心”“高科技研究基地”“生态涵养地”。殊不知因为建设“财富城区”和“金融服务中心”，必然是大资本、大机构进入，导致地租腾贵房价飙升，那些智力密集但资本不足的创业者早就避而远之了，还有什么“创新城区”“高科技基地”可言？试想，就凭华尔街的地价，能入住像硅谷那样的高新技术产业么？
2014年初，住房城乡建设部下发通知要求开展县（市）城乡总体规划试点，探索经济社会发展、城乡、土地利用规划“三规合一”。这次由国家发展改革委主导编制的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出要“加强部门间政策制定和实施的协调配合，推动人口、土地、投融资、住房、生态环境等方面政策和改革举措形成合力、落到实处”，并明确“城乡规划、土地利用规划、交通规划等要落实本规划要求，其他相关专项规划要加强与本规划的衔接协调”，但在实际执行过程中能否真正做到，依靠什么机制有效地纠正相互分割脱节现象，仍是个有待解决的问题。
规划随意变更，缺乏法律效力。城市规划多变，换一届领导更新一次规划在我国已是老生常谈。早在2007年10月，第十届全国人大常委会就通过了一部《中华人民共和国城乡规划法》，并于2008年1月1日开始实施。这部共7章70条的法律专门设了一章5条9款对于城乡规划的修改进行严格的规定。但实际上每遇大的换届，新任党政领导对于本地的城市建设总是要提出一套新思路来（似乎不这样就显示不出来新领导的水平，干不出本届的新成就），需要对原有规划进行修改和变更，可是多年来全国各地似乎从来未出现因法律约束而受阻。有些地方新领导人上台后事先根本不经法定程序，大笔一挥就开始了新一轮大拆大建，至于工程项目是否合规（即原有规划）和合法（如城乡规划法），责成有关部门或单位事后跑程序“追认”了事，这样的结果，很难做到“一张蓝图干到底”，正所谓人们常说的“规划规划，墙上挂挂”。
再比如说，本次出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，就其依据来说，提到了党的十八大报告，提到了十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提到了去年底的中央城镇化工作会议精神，还提到了“十二五”规划以及《全国主体功能区规划》，但就是没有提到已经实施了6年多的《中华人民共和国城乡规划法》，包括最后用了四章表述的第八篇“规划实施”部分，对该部法律也是只字未提。
改革规划体制
新型城镇化规划之“新”，应体现在规划内容之新、规划体制之新和规划实施之新。所谓规划内容之新，是相对于传统城镇化规划来说的，当前比较突出的是要在三个方面“补课”：一是生态文明与绿色低碳；二是地域风貌与人文传统；三是市场主导与包容发展。不把这三块内容（详细内容另文阐述）大比例地纳入规划，中国的城镇化将毫无“新型”可言，而且仍将在“去中国化”和不可持续的状态下无序突奔：城市人文资源缺失，城市治理和公共服务不到位，各种“城市病”凸显，产业升级缓慢和布局混乱，产业化与城市化融合不足，围绕土地资源社会矛盾和冲突多发，资源环境恶化，等等，不一而足。这种传统粗放的城镇化模式势将难以为继。解决的根本之道在于改革规划体制。
开门规划。规划尤其是城镇建设，既是要求高度的专业技术能力，又属于涉及广泛利益的决策，应坚持专业性与公开性相统一。规划草案提出到阶段性修订都应公开透明。规划专业人士从技术角度考虑的信息公开后，有利于公众普及和统一思想。这要求规划制定过程的公开，而且成立由各方面人士和专家组织的委员会负责解读规划内容，反映各方面意见。
改进规划编制流程。规划编制过程中由不同专业部门牵头进行，但同时和由其他部门派员参加组织一个工作委员会定期开会，以便不同专业领域的信息得到及时沟通。
改革规划行政审查程序。分部门做出的专项规划都由政府综合部门负责审查，以便实现各专项规划与经济社会发展规划相衔接，确定后再提交上级政府进行技术性审查。
法制规划。为全面贯彻依法治国方略，包括城镇规划在内的各专业规划和经济社会发展规划，必须经过人大立法程序通过，取得法律效力后才可实施。凡是对原有规划进行修改者，必须详细援引包括《城乡规划法》在内的具体条款为依据，并经过人大立法表决通过，任何人、任何机构在法外、法前进行的变通、修改都必须受到法律追究。在这方面需要建立相应的违法纠正和问责机制，责成专门机构履行职责。官员离任审计中应加入该类履职审计内容。
2013年底中央新型城镇工作会议，标志着我国城镇化开始着眼顶层设计的方向向前推进。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》正式发布。随着“十二五”规划临近完成，全国各地即将进入“十三五”的“规划年”。其中，伴随全面深化改革措施的不断实施，以及对于新型城镇化认识的不断加深，城镇化方面的规划必须摒弃传统理念和做法，体现出应有的新意来。党的十八届四中全会以依法治国为主题，对实现我国国家治理体系和治理能力现代化有重大意义。我国新型城镇化规划和建设水平也必将在此制度环境下得到提高。