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“中国儿童发展纲要”系列是我国在国家层面推进儿童事业发展的重要规划方案，发端于20世纪90年代初期。当时，我国正式加入联合国《儿童权利公约》，参加世界儿童问题首脑会议。政府为落实《儿童权利宣言》《儿童生存、保护和发展世界宣言》及其相应“行动计划”， 将国际公约精神和我国儿童工作实际情况相结合，制定了《90年代中国儿童发展规划纲要》，从而开启了儿童事业规划发展的新篇章。之后，以十年为周期，国家又相继推出了《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》和《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》（以下简称《儿童纲要》）。相应的评测结果表明，三个纲要对我国儿童事业发展的诸多方面均起到了重要推动作用。进入21世纪的第三个十年，《儿童纲要》在历经近三年的精心研制后，自然也如约登场了。
需要明确的是，《儿童纲要》里所指的“儿童”，对应的生理年龄段是《儿童权利公约》中定义的“0～18周岁”，相当于我国法律中的“未成年人”概念，比我们一般意义上所理解的“儿童”概念范畴更大，关照的对象更多，涉及的领域也更广。
一、《儿童纲要》颁发的时代背景
作为《儿童纲要》中“儿童与教育”内容研制组成员，笔者认为，要深度理解《儿童纲要》的内容和意义，必须“纵横结合”，即不仅要将其与之前的纲要做历时态对比，更要充分把握其颁布的共时态背景信息，即新时代我国儿童事业的新定位、新形势和新使命。
（一）我国儿童事业的新定位
儿童事业在党和政府视域中的定位尤为重要，它将极大地影响这项事业的政策方向和发展路径。自新中国成立以来，党和政府一直高度重视儿童事业。特别是党的十八大召开以来，儿童健康成长被作为一项基础性、战略性工作，其定位也越来越凸显公平价值。习近平总书记在多个场合强调：孩子们成长得更好是我們最大的心愿，培养好少年儿童是一项战略任务，事关长远。希望全社会都要了解、尊重、关心、服务少年儿童，对儿童特别是孤儿和残疾儿童都要有仁爱之心、关爱之情，要给予农村贫困家庭幼儿（特别是留守儿童）特殊关爱。总书记的重要论述为新时代儿童工作指引了新的方向。我国各级党委和政府明确了新时代儿童工作的战略意义，在进一步加强儿童工作的基本认识和决策定位上达成了高度一致。
新时代党和政府对儿童事业的定位在《儿童纲要》文本的开篇即有显示。相比于十年前，党和政府把促进儿童健康成长和推动儿童事业发展提到了一个全新的高度。《儿童纲要》提出，当代儿童“既是实现第一个百年奋斗目标的经历者、见证者，更是实现第二个百年奋斗目标、建设社会主义现代化强国的生力军”，而发展儿童事业“能够为国家可持续发展提供宝贵资源和不竭动力……是实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求”。这样的表述不再仅仅强调儿童健康成长的个体性功能，更是浓墨重彩地强调了儿童健康成长的群体性功能，即发展儿童事业的社会意义十分重大，影响十分深远，关系到党的事业后继有人，关系到国家长治久安，关系到民族繁荣昌盛。
（二）我国儿童事业的新形势
在扎根中国大地、立足中国国情、直面中国问题的立场上，《儿童纲要》也必然契合着迈入新时代后我国儿童事业面临的基本形势。对此，必须从两方面辩证、统一、全面地看待。
一方面，对照十年前的纲要可以发现，在党和政府的整体部署和协同推进过程中，我国儿童事业在这十年间蓬勃发展，取得了一系列历史性成就。经监测，中国儿童发展的各项指标在包括健康、教育、福利、环境和法律保护等领域均取得了较大的进步，儿童发展目标总体实现情况良好，甚至在一些关键性指标上实现了超预期发展。例如，在儿童与健康领域，婴儿和5岁以下儿童死亡率分别从2010年的13.1‰、16.4‰下降到2020年的5.4‰、7.5‰，远低于当初规划的10‰和13‰目标;在儿童与教育领域，学前三年毛入园率从2010年的56.6%上升到2020年的85.2%，远高于当初规划的70%目标，九年义务教育巩固率和高中阶段毛入学率亦超预期;等等。这些数据有力地证明了十年来我国儿童事业的整体进步。
另一方面，伴随着社会政治经济的发展，我国当下儿童事业所面临的新环境、新挑战、新问题亦是变化的、严峻的、突出的。第一，社会主要矛盾的变化同样发生在儿童领域，儿童发展的区域差异明显。受制于当地经济社会发展水平的儿童事业存在严重的发展不充分、不平衡问题，一些老少边穷地区属于刚刚摆脱了“绝对贫困”的“相对贫困”地区，儿童事业整体依然较为落后。第二，人口出生率持续降低和人口流动速度加快成为制约儿童事业发展的难题。2020年，我国全年新出生人口仅1200万，是新中国成立以来的第二低值，人口出生率仅为8.50‰，为自1952年该统计数据设立以来的最低值。全社会都已认识到，新出生人口的急剧减少成为未来经济社会持续稳定发展的严重隐患。同时，伴随着城镇化的推进，我国流动人口子女规模持续增加，根据第七次人口普查数据推算，目前流动儿童已达1.4亿，接近全国儿童总人口的一半。如此大规模的流动儿童在户籍管理制度的制约下，诞生了极具中国特色的两个特殊儿童群体——留守儿童和随迁子女，这两类人群也成了制约我国儿童事业发展的关键对象性难题。第三，一些新社会思潮和新技术升级变革着传统的儿童成长生态，极大地冲击着当代儿童的生活。例如，近年来，不婚主义、丁克等生活理念对传统家庭结构造成了不小的影响;信息技术新媒体的不断升级，全媒体、融媒体、自媒体混杂的媒介环境，让“数字原生代”的生活打小就充斥着声光电效果刺激和虚拟影像;等等。社会发展带来的这些新情况和新问题错综复杂，都亟须《儿童纲要》对其做出针对性回应。
（三）我国儿童事业的新使命
党和政府对儿童事业的新定位和我国当前儿童事业发展面临的新形势，为今后我国的儿童事业发展提供了方位和锚向。于是，在更高水平上为党和国家培育时代新人，为广大人民群众解决生养儿童过程中的实际困难，将中国社会主义制度优越性通过儿童工作体现到儿童成长的方方面面，使包括儿童在内的广大人民群众实实在在地增强获得感，就成为《儿童纲要》制定和实施必然要彰显的历史使命。 首先，新时代儿童工作肩负着为党育人、为国育才的使命，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人的政治性使命。必须牢牢把握政治方向，高举中国特色社会主义的伟大旗帜，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，切实贯彻总书记对儿童工作的各项指示精神，落实党中央关于儿童事业发展的决策部署，把党的领导贯彻到儿童事业发展的全过程和各方面，在儿童工作中始终贯彻立德树人的主线，致力于为实现第二个百年奋斗目标、担当民族复兴大任的时代新人。
其次，新时代儿童工作肩负着维护儿童合法权益、保障儿童健康成长、促进儿童全面发展的教养性使命。必须通过出台法律、制定政策等多种方式，积极构建全社会尊重儿童、爱护儿童的环境，逐步营造出儿童利益最大化、儿童优先的社会风气。让全社会都重视每一个孩子的生存状况，关心每一个孩子的健康成长，促进每一个孩子德智体美劳全面发展。
再次，新时代儿童工作肩负着促进儿童平等发展、优先帮扶弱势群体、维护社会公平正义的补偿性使命。必须通过制度环境的构建，消除对儿童一切形式的歧视和伤害，确保儿童享有平等的发展权利和发展机会，对处于特殊困境的儿童给予特殊扶持和关照。
二、《儿童纲要》的一些特征与亮点
作为未来十年指导我国儿童和儿童事业发展的纲领性文件，《儿童纲要》可谓站位高远、布局合理、内容丰富、目标明确。《儿童纲要》立足的是我国“两个一百年”的奋斗目标历史交汇期的宏观背景，凸显了党和国家对儿童事业的高度重视;《儿童纲要》在布局上增设了“儿童与安全”“儿童与家庭”两个全新单元，并将“儿童与社会环境”变更为“儿童与环境”，扩大了“环境”的范畴;《儿童纲要》全文长达两万五千余字，接近翻倍的篇幅增长表征着内容的大幅扩充;《儿童纲要》瞄向新时代儿童事业发展的现实问题，提出了未来十年的指导思想、基本原则和总体目标，从健康、安全、教育、福利、家庭、环境和法律保护7个领域，全面而具体地设置了70项目标和89项策略措施……这些新变化都彰显着《儿童纲要》以儿童发展为中心的基本宗旨，所有条款都指向推进我国儿童权益保护的进一步升级、儿童发展生态的进一步优化和儿童事业目标的进一步明确，其中不乏许多突出亮点。
（一）突出强调了儿童生命的至高无上
《儿童纲要》与我国《未成年人保护法》等关涉儿童权益的法律法规一脉相承，都沿袭了联合国《儿童权利公约》的法理逻辑，重点保护儿童生存、受保护、发展和参与等方面的权益。其中，生命权是儿童在这个世界上顺利生存的最基本权利，也是儿童健康成长成才的基础，应当受到全社会的共同保护。近年来，儿童意外伤害在社会舆论中始终是一个热点话题。据不完全统计，我国每年有超过十分之一的孩子遭遇各种形式的意外伤害，其中，交通事故、溺水、食物中毒等排在我国儿童死亡原因的前列，也是导致儿童残疾的重要原因。意外伤害不仅对儿童自身生命安全和身心健康带来严重威胁，也给家庭、学校和社会带来沉重压力，甚至引发社会舆论事件。
国内外相关研究和实践经验已经证实：儿童意外伤害其实是可防可控，可以降低到最小限度之内的。十年前的纲要其实已经在“儿童与健康”领域设定了一项减少儿童伤害所致死亡和残疾的目标，即“18岁以下儿童伤害死亡率以2010年为基数下降1/6”，且经过十年政策措施推进，该目标已经达成。此次《儿童纲要》以问题为导向，突显儿童生命安全和健康基本权利的重要地位，在总体框架中增设了专门的“儿童与安全”领域，设立了10项主要目标，既有对儿童伤害死亡率“以2020年数据为基数下降20%”的明确指标要求，也有对排查溺水隐患、使用儿童安全座椅和头盔、食品卫生、网络欺凌等提出了治理性要求，对儿童生活的生态环境和涉及的社会主体进行了整体部署和责任分配，同时明确了完善儿童伤害防控体系和监测机制，比较全面地构建了新时期儿童安全工作的总体框架、目标要求和具体要求，为儿童的生命安全保驾护航。
（二）全面彰显了弱势儿童要受到特别保护
儿童作为未成熟个体，应当受到成人的保护。这句话蕴含了两层含义：一层是所有儿童都应受到保护，另一层是处于特殊困境下的儿童应受到特别保护。这是一个现代文明社会对儿童（尤其是特殊困境下的儿童）作为“弱势群体”的“政策补偿”，是教养公平和社会公平的体现。《儿童纲要》坚持“保障儿童平等发展”的基本原則，提出“消除对儿童一切形式的歧视”“缩小城乡、区域、群体之间的儿童发展差距”等发展目标，全力保障儿童特别是弱势儿童各项权利的实现，全力促进儿童事业公平性发展。
这样“扶弱”的特征也显示在《儿童纲要》的各部分内容上。在“儿童与健康”领域，强调了对革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区儿童健康事业发展的投入力度，提出了孤儿、事实无人抚养儿童、留守儿童和困境儿童的心理健康需求与管理问题。在“儿童与安全”领域，强调在构建儿童伤害防控工作体系时，优先制定实施针对流动儿童、留守儿童、困境儿童的伤害防控措施。在“儿童与教育”领域，明确了教育中的特殊群体包括孤儿、事实无人抚养儿童、残疾儿童、农业转移人口随迁子女、留守儿童、困境儿童等，对这些特殊群体的受教育权利，在各级各类教育上都要给予根本保障。例如，学前教育要重点补齐人口集中流入地、农村地区、欠发达地区、民族地区及城市薄弱地区的普惠性资源短板;义务教育要全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设，改善农村办学条件;信息技术教育要推动优质教育资源在线辐射农村和边缘地区薄弱学校等。在“儿童与福利”领域，提出通过制度建设、政策推进、社会参与等多元治理方式，为孤儿、事实无人抚养儿童、残疾儿童、流浪儿童、留守儿童等弱势儿童兜住保护网底，并建立强有力的“针对困境儿童和受暴力伤害儿童的强制报告制度”等基层儿童保护机制;在“儿童与家庭”领域，提出优先制定向困境儿童及其家庭提供支持和保障的家庭政策;在“儿童与环境”领域，特别提出要在预防和应对突发事件时优先满足儿童的特殊需求，在媒介接触上努力为欠发达地区儿童、残疾儿童、困境儿童安全合理参与网络提供条件;等等。这些“扶弱”条款无不彰显着弱势儿童应当受到特殊保护和政策倾斜的国家力量。 （三）着重加强了儿童工作制度的体系建设
保障儿童合法权益，促进儿童与政治、社会、经济同步协调发展，是一项长期的系统工程，仅靠单一的、零散的工作无法彻底解决问题，必须在整体布局、统筹规划和持续发展的理念下，通过不断建设制度，进行体制机制完善，构建一整套的科学合理的工作体系，以发挥整合、规范的功能，保障儿童工作持续稳定发展。《儿童纲要》的一个突出特征是将实际工作中的举措上升到制度层面，通过改革或建立制度，加强儿童工作各个方面的体系建设，努力实现儿童工作程序的规范化、科学化、长期化和系统化。
制度体系建设的内容在《儿童纲要》所有领域中都有体现。在“儿童与健康”领域，首个目标即通过国家、区域、省、市、县级儿童医疗保健服务网络的建设来完善覆盖城乡的儿童健康服务体系，同时明确建立多方面制度，如保障方面的基本医疗卫生制度、统计调查制度，出生缺陷防护方面的危重新生儿筛查与评估、高危新生儿专案管理、危急重症救治和新生儿死亡评审等制度，疾病防护方面的重病诊疗体系、药品供应和综合保障制度等。在新增的“儿童与安全”领域，《儿童纲要》提出要建立儿童伤害防控的工作体系、国家和地方儿童遭受意外和暴力伤害监测体系，明确要建立并实施国家统一的未成年人网络游戏电子身份认证制度、防控针对儿童暴力伤害的部门合作工作机制和学生欺凌综合治理的部门合作工作机制等。在“儿童与教育”领域，提出了推进教育理念、体系、制度、内容和方法的全面创新，要建立科学的以发展素质教育为导向的教育评价制度体系，明确了学前教育公共服务体系的全覆盖，健全普惠性学前教育成本分担机制、公办园收费标准动态调整机制、幼儿园保教质量监测体系、师德师风建设长效机制等。在“儿童与福利”领域，明确要在这个周期内基本建成与经济社会发展水平相适应的、与相关福利制度相衔接的适度普惠型儿童福利制度体系，要构建从婴儿期到学龄期连续完整的儿童营养改善项目支持体系和0～3岁普惠托育服务体系，建立基層儿童县乡村三级保护机制、特困儿童供养标准动态调整机制、流浪儿童回归稳固机制，完善农村义务教育学生营养改善计划膳食费用分摊机制、残疾儿童康复救助制度、留守儿童关爱保护工作体系、流动儿童基本公共服务机制等。在新增的“儿童与家庭”领域，明确了要在此周期内基本建成支持家庭生育养育教育的法律法规政策体系和覆盖城乡的家庭教育指导服务体系，提出要建立中小学幼儿园家庭教育指导服务工作制度、家庭教育服务行业质量标准和认证体系等。在“儿童与环境”领域，提出建立多部门合作创建儿童友好城市和友好社区的工作机制。在“儿童与法律保护”领域，强调完善保障儿童权益的法律体系，建立满足儿童身心发展特殊需要的司法工作体系，落实未成年人保护的法律监督、司法建议和法制督察制度，未成年人与成年人分别关押、分别管理、分别教育制度等。如此丰富而具体的制度设计，围绕儿童权益保护进行的全方位体系建设，是国家治理体系和治理能力现代化在儿童工作领域的显示。
（四）具体明晰了儿童发展主体权责与合力
现代儿童生活在家庭、学校、社区和社会等多重生态中，家长、教师、政府、社会组织、媒体以及儿童自身等主体都能直接或间接地对儿童的生活施以影响，这些主体施加的影响形式不一、大小不同，且相互之间不一定协调，甚至可能是冲突的。因此，为了保障儿童发展的方向和效率，各主体需要做好分工和合作。《儿童纲要》更加清晰地明确了儿童工作各个相关主体的责任范畴，并给出了具体的行动指南，同时对各主体之间相互协同予以明确要求。
政府责任强化是《儿童纲要》的典型特征，各级政府和相关部门要担负起更多的儿童事业发展责任。这是“国家亲权”在儿童工作上的具体推进，彰显着儿童作为“国家可持续发展的宝贵资源和不竭动力”的重要地位。《儿童纲要》对政府的责任范围与程度的扩展和提升在内容上多有体现。例如，明确了政府要对家庭生育养育教育提供支持，搭建适宜的、完整的法律法规政策体系;突出强调了政府对婴幼儿托育服务的供给，明确了要建设普惠性托育机构和提供托位数量的目标;明确规划了承担儿童各方面工作的“专业化”队伍建设;等等。这些新的政府职责具有很强的现实针对性和未来指引性，表征着政府利用公权力主导和供应社会公共服务的神圣职责。
在政府责任基础上，儿童成长还涉及多种力量、多个主体，《儿童纲要》就家庭、社区、学校等职责义务进行了更加明晰的规定，更是根据时代发展对媒体提出了规范和要求，同时考虑到了儿童自身的参与性。其中，最突出的是凸显了家庭和媒体的责任。与国家大力倡导的家庭、家教、家风建设及近期颁布的《家庭教育促进法》一致，《儿童纲要》也旗帜鲜明地强调了家庭“立德树人”的教养责任，明确了儿童的家长和照护人是儿童的第一责任人，应当树立科学的育儿理念，优化儿童发展的家庭环境，建立平等和谐的亲子关系，切实履行儿童养育的主体责任。
《儿童纲要》另一个鲜明的亮点是媒体责任。数字时代下，媒体已然成为“家、校、社”外的“第四极”，在儿童生活中发挥着越来越重要的作用。虽然没有把“儿童与媒体”作为单独领域，但儿童的媒介接触（尤其是儿童的数字网络生活）在儿童与健康、安全、教育、家庭、环境和法律保护等多个领域都有相应的规划内容，涉及政府、家长、教师等肩负监管和引导责任的多个主体，同时对网络媒体本身提出了“儿童保护”取向的要求。例如，为儿童提供安全、健康的网络环境，实施国家统一的未成年人网络游戏电子身份认证，完善游戏产品分类、内容审核、时长限制，保障儿童在网络空间中的合法权益，等等。通过对儿童发展相关主体的责任明确，构建了较为清晰合理的保护体系，为儿童健康成长提供了全生态关照，协同育人的理念进一步得以落实。
（五）统筹规划了儿童事业发展未来新航标
作为儿童事业发展的国家行动计划，《儿童纲要》最大的功能是给定周期内儿童工作各领域的发展目标，设置包括数据统计量化评估的“硬指标”和体制机制建设性的“软指标”。这些指标要求一旦设定，将分类归口，由承担相应职责的国家相关部委等单位，或单独或联合，制定政策进行落实，从而推进事业发展。因此，这些指标的设定非常重要，关乎未来十年我国儿童事业发展的整体样貌。与十年前的纲要相比，《儿童纲要》在发展指标的设定上，有新增，有转换，有升级，可谓软硬兼顾、承前启后、比照中西，既在一些关键性发展指标上提出了新要求和新谋划，又明确了一些保障性要素的底基搭建，既考虑了现实条件，又体现了事业的发展性，既立足中国国情，又对标国际动态。 《儿童纲要》新增的指标具有较大的现实意义。例如，在“儿童与健康”领域增设了降低新生儿死亡率的目标。据数据显示，近十年来，我国婴儿和5岁以下儿童死亡率得到了明显降低，目前已经低于中高收入国家平均水平，但仍与高收入国家水平存在一定差距，且我国新生儿死亡情况在这两个指标中所占比例较高。针对这样的情况，此次《儿童纲要》除了设置婴儿和5岁以下儿童死亡率降低目标之外，还单设了一项新生儿死亡率降至3.0‰以下，凸显现实针对性，利于问题解决。还有一些指标由以往的“软指标”转换成了“硬指标”。例如，针对儿童近视顽疾，《儿童纲要》不再给出“降低儿童近视率”这样的模糊语句，而是首次明确提出了治理目标，周期内“小学生近视率降至38%以下，初中生近视率降至60%以下，高中阶段学生近视率降至70%以下”。又如，要求周期内基本建成覆盖城乡的家庭教育指导服务体系，“95%的城市社区和85%的农村社区（村）要建立家长学校或家庭教育指导服务站点”。还有一些指标基于原有基础再发展、再突破，表现为目标的升级。例如，推进全面普及基础教育，《儿童纲要》提出“适龄儿童普遍接受有质量的学前教育，学前教育毛入园率达到并保持在90%以上”“促进义务教育优质均衡发展和城乡一体化，九年义务教育巩固率提高到96%以上”“巩固提高高中阶段教育普及水平，高中阶段教育毛入学率达到并保持在92%以上”的目标。另外，《儿童纲要》不仅提出了发展的指标，还配套了一定的保障性指标要求。例如，要求构建儿童医疗保健服务网络，规定省、市、县级均要“各设置1所政府举办、标准化的妇幼保健机构，每千名儿童拥有儿科执业（助理）医生达到1.12名，床位增至3.17张”;在基层，“每所乡镇卫生院、社区卫生服务中心至少配备1名提供规范儿童基本医疗服务的全科医生，至少配备2名专业从事儿童保健的医生”;等等。如此规定非常具体，可操作性很强，极具现实指导力。
综上所述，在我国“十四五”开局之年，《儿童纲要》站在历史新起点，全面系统地规划了我国儿童事业发展的各个领域重点内容和发展方向，為我国儿童事业进一步发展擘画了美好前景。它与近年来党和政府发布的一系列重要文件精神相一致，与我国儿童工作相关法律法规相衔接，与我国儿童事业发展的实情与诉求相呼应，体现出党和政府高度重视儿童工作，坚持儿童为本、儿童优先、儿童利益最大化的发展理念。面向未来，认真落实《儿童纲要》，将发展目标变成现实，就成为包括政府、家庭、学校、社会、媒体乃至儿童自身等所有与这项伟大事业相关联的责任主体的共同任务。
需要明确的是，《儿童纲要》里所指的“儿童”，对应的生理年龄段是《儿童权利公约》中定义的“0～18周岁”，相当于我国法律中的“未成年人”概念，比我们一般意义上所理解的“儿童”概念范畴更大，关照的对象更多，涉及的领域也更广。
一、《儿童纲要》颁发的时代背景
作为《儿童纲要》中“儿童与教育”内容研制组成员，笔者认为，要深度理解《儿童纲要》的内容和意义，必须“纵横结合”，即不仅要将其与之前的纲要做历时态对比，更要充分把握其颁布的共时态背景信息，即新时代我国儿童事业的新定位、新形势和新使命。
（一）我国儿童事业的新定位
儿童事业在党和政府视域中的定位尤为重要，它将极大地影响这项事业的政策方向和发展路径。自新中国成立以来，党和政府一直高度重视儿童事业。特别是党的十八大召开以来，儿童健康成长被作为一项基础性、战略性工作，其定位也越来越凸显公平价值。习近平总书记在多个场合强调：孩子们成长得更好是我們最大的心愿，培养好少年儿童是一项战略任务，事关长远。希望全社会都要了解、尊重、关心、服务少年儿童，对儿童特别是孤儿和残疾儿童都要有仁爱之心、关爱之情，要给予农村贫困家庭幼儿（特别是留守儿童）特殊关爱。总书记的重要论述为新时代儿童工作指引了新的方向。我国各级党委和政府明确了新时代儿童工作的战略意义，在进一步加强儿童工作的基本认识和决策定位上达成了高度一致。
新时代党和政府对儿童事业的定位在《儿童纲要》文本的开篇即有显示。相比于十年前，党和政府把促进儿童健康成长和推动儿童事业发展提到了一个全新的高度。《儿童纲要》提出，当代儿童“既是实现第一个百年奋斗目标的经历者、见证者，更是实现第二个百年奋斗目标、建设社会主义现代化强国的生力军”，而发展儿童事业“能够为国家可持续发展提供宝贵资源和不竭动力……是实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求”。这样的表述不再仅仅强调儿童健康成长的个体性功能，更是浓墨重彩地强调了儿童健康成长的群体性功能，即发展儿童事业的社会意义十分重大，影响十分深远，关系到党的事业后继有人，关系到国家长治久安，关系到民族繁荣昌盛。
（二）我国儿童事业的新形势
在扎根中国大地、立足中国国情、直面中国问题的立场上，《儿童纲要》也必然契合着迈入新时代后我国儿童事业面临的基本形势。对此，必须从两方面辩证、统一、全面地看待。
一方面，对照十年前的纲要可以发现，在党和政府的整体部署和协同推进过程中，我国儿童事业在这十年间蓬勃发展，取得了一系列历史性成就。经监测，中国儿童发展的各项指标在包括健康、教育、福利、环境和法律保护等领域均取得了较大的进步，儿童发展目标总体实现情况良好，甚至在一些关键性指标上实现了超预期发展。例如，在儿童与健康领域，婴儿和5岁以下儿童死亡率分别从2010年的13.1‰、16.4‰下降到2020年的5.4‰、7.5‰，远低于当初规划的10‰和13‰目标;在儿童与教育领域，学前三年毛入园率从2010年的56.6%上升到2020年的85.2%，远高于当初规划的70%目标，九年义务教育巩固率和高中阶段毛入学率亦超预期;等等。这些数据有力地证明了十年来我国儿童事业的整体进步。
另一方面，伴随着社会政治经济的发展，我国当下儿童事业所面临的新环境、新挑战、新问题亦是变化的、严峻的、突出的。第一，社会主要矛盾的变化同样发生在儿童领域，儿童发展的区域差异明显。受制于当地经济社会发展水平的儿童事业存在严重的发展不充分、不平衡问题，一些老少边穷地区属于刚刚摆脱了“绝对贫困”的“相对贫困”地区，儿童事业整体依然较为落后。第二，人口出生率持续降低和人口流动速度加快成为制约儿童事业发展的难题。2020年，我国全年新出生人口仅1200万，是新中国成立以来的第二低值，人口出生率仅为8.50‰，为自1952年该统计数据设立以来的最低值。全社会都已认识到，新出生人口的急剧减少成为未来经济社会持续稳定发展的严重隐患。同时，伴随着城镇化的推进，我国流动人口子女规模持续增加，根据第七次人口普查数据推算，目前流动儿童已达1.4亿，接近全国儿童总人口的一半。如此大规模的流动儿童在户籍管理制度的制约下，诞生了极具中国特色的两个特殊儿童群体——留守儿童和随迁子女，这两类人群也成了制约我国儿童事业发展的关键对象性难题。第三，一些新社会思潮和新技术升级变革着传统的儿童成长生态，极大地冲击着当代儿童的生活。例如，近年来，不婚主义、丁克等生活理念对传统家庭结构造成了不小的影响;信息技术新媒体的不断升级，全媒体、融媒体、自媒体混杂的媒介环境，让“数字原生代”的生活打小就充斥着声光电效果刺激和虚拟影像;等等。社会发展带来的这些新情况和新问题错综复杂，都亟须《儿童纲要》对其做出针对性回应。
（三）我国儿童事业的新使命
党和政府对儿童事业的新定位和我国当前儿童事业发展面临的新形势，为今后我国的儿童事业发展提供了方位和锚向。于是，在更高水平上为党和国家培育时代新人，为广大人民群众解决生养儿童过程中的实际困难，将中国社会主义制度优越性通过儿童工作体现到儿童成长的方方面面，使包括儿童在内的广大人民群众实实在在地增强获得感，就成为《儿童纲要》制定和实施必然要彰显的历史使命。 首先，新时代儿童工作肩负着为党育人、为国育才的使命，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人的政治性使命。必须牢牢把握政治方向，高举中国特色社会主义的伟大旗帜，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，切实贯彻总书记对儿童工作的各项指示精神，落实党中央关于儿童事业发展的决策部署，把党的领导贯彻到儿童事业发展的全过程和各方面，在儿童工作中始终贯彻立德树人的主线，致力于为实现第二个百年奋斗目标、担当民族复兴大任的时代新人。
其次，新时代儿童工作肩负着维护儿童合法权益、保障儿童健康成长、促进儿童全面发展的教养性使命。必须通过出台法律、制定政策等多种方式，积极构建全社会尊重儿童、爱护儿童的环境，逐步营造出儿童利益最大化、儿童优先的社会风气。让全社会都重视每一个孩子的生存状况，关心每一个孩子的健康成长，促进每一个孩子德智体美劳全面发展。
再次，新时代儿童工作肩负着促进儿童平等发展、优先帮扶弱势群体、维护社会公平正义的补偿性使命。必须通过制度环境的构建，消除对儿童一切形式的歧视和伤害，确保儿童享有平等的发展权利和发展机会，对处于特殊困境的儿童给予特殊扶持和关照。
二、《儿童纲要》的一些特征与亮点
作为未来十年指导我国儿童和儿童事业发展的纲领性文件，《儿童纲要》可谓站位高远、布局合理、内容丰富、目标明确。《儿童纲要》立足的是我国“两个一百年”的奋斗目标历史交汇期的宏观背景，凸显了党和国家对儿童事业的高度重视;《儿童纲要》在布局上增设了“儿童与安全”“儿童与家庭”两个全新单元，并将“儿童与社会环境”变更为“儿童与环境”，扩大了“环境”的范畴;《儿童纲要》全文长达两万五千余字，接近翻倍的篇幅增长表征着内容的大幅扩充;《儿童纲要》瞄向新时代儿童事业发展的现实问题，提出了未来十年的指导思想、基本原则和总体目标，从健康、安全、教育、福利、家庭、环境和法律保护7个领域，全面而具体地设置了70项目标和89项策略措施……这些新变化都彰显着《儿童纲要》以儿童发展为中心的基本宗旨，所有条款都指向推进我国儿童权益保护的进一步升级、儿童发展生态的进一步优化和儿童事业目标的进一步明确，其中不乏许多突出亮点。
（一）突出强调了儿童生命的至高无上
《儿童纲要》与我国《未成年人保护法》等关涉儿童权益的法律法规一脉相承，都沿袭了联合国《儿童权利公约》的法理逻辑，重点保护儿童生存、受保护、发展和参与等方面的权益。其中，生命权是儿童在这个世界上顺利生存的最基本权利，也是儿童健康成长成才的基础，应当受到全社会的共同保护。近年来，儿童意外伤害在社会舆论中始终是一个热点话题。据不完全统计，我国每年有超过十分之一的孩子遭遇各种形式的意外伤害，其中，交通事故、溺水、食物中毒等排在我国儿童死亡原因的前列，也是导致儿童残疾的重要原因。意外伤害不仅对儿童自身生命安全和身心健康带来严重威胁，也给家庭、学校和社会带来沉重压力，甚至引发社会舆论事件。
国内外相关研究和实践经验已经证实：儿童意外伤害其实是可防可控，可以降低到最小限度之内的。十年前的纲要其实已经在“儿童与健康”领域设定了一项减少儿童伤害所致死亡和残疾的目标，即“18岁以下儿童伤害死亡率以2010年为基数下降1/6”，且经过十年政策措施推进，该目标已经达成。此次《儿童纲要》以问题为导向，突显儿童生命安全和健康基本权利的重要地位，在总体框架中增设了专门的“儿童与安全”领域，设立了10项主要目标，既有对儿童伤害死亡率“以2020年数据为基数下降20%”的明确指标要求，也有对排查溺水隐患、使用儿童安全座椅和头盔、食品卫生、网络欺凌等提出了治理性要求，对儿童生活的生态环境和涉及的社会主体进行了整体部署和责任分配，同时明确了完善儿童伤害防控体系和监测机制，比较全面地构建了新时期儿童安全工作的总体框架、目标要求和具体要求，为儿童的生命安全保驾护航。
（二）全面彰显了弱势儿童要受到特别保护
儿童作为未成熟个体，应当受到成人的保护。这句话蕴含了两层含义：一层是所有儿童都应受到保护，另一层是处于特殊困境下的儿童应受到特别保护。这是一个现代文明社会对儿童（尤其是特殊困境下的儿童）作为“弱势群体”的“政策补偿”，是教养公平和社会公平的体现。《儿童纲要》坚持“保障儿童平等发展”的基本原則，提出“消除对儿童一切形式的歧视”“缩小城乡、区域、群体之间的儿童发展差距”等发展目标，全力保障儿童特别是弱势儿童各项权利的实现，全力促进儿童事业公平性发展。
这样“扶弱”的特征也显示在《儿童纲要》的各部分内容上。在“儿童与健康”领域，强调了对革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区儿童健康事业发展的投入力度，提出了孤儿、事实无人抚养儿童、留守儿童和困境儿童的心理健康需求与管理问题。在“儿童与安全”领域，强调在构建儿童伤害防控工作体系时，优先制定实施针对流动儿童、留守儿童、困境儿童的伤害防控措施。在“儿童与教育”领域，明确了教育中的特殊群体包括孤儿、事实无人抚养儿童、残疾儿童、农业转移人口随迁子女、留守儿童、困境儿童等，对这些特殊群体的受教育权利，在各级各类教育上都要给予根本保障。例如，学前教育要重点补齐人口集中流入地、农村地区、欠发达地区、民族地区及城市薄弱地区的普惠性资源短板;义务教育要全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设，改善农村办学条件;信息技术教育要推动优质教育资源在线辐射农村和边缘地区薄弱学校等。在“儿童与福利”领域，提出通过制度建设、政策推进、社会参与等多元治理方式，为孤儿、事实无人抚养儿童、残疾儿童、流浪儿童、留守儿童等弱势儿童兜住保护网底，并建立强有力的“针对困境儿童和受暴力伤害儿童的强制报告制度”等基层儿童保护机制;在“儿童与家庭”领域，提出优先制定向困境儿童及其家庭提供支持和保障的家庭政策;在“儿童与环境”领域，特别提出要在预防和应对突发事件时优先满足儿童的特殊需求，在媒介接触上努力为欠发达地区儿童、残疾儿童、困境儿童安全合理参与网络提供条件;等等。这些“扶弱”条款无不彰显着弱势儿童应当受到特殊保护和政策倾斜的国家力量。 （三）着重加强了儿童工作制度的体系建设
保障儿童合法权益，促进儿童与政治、社会、经济同步协调发展，是一项长期的系统工程，仅靠单一的、零散的工作无法彻底解决问题，必须在整体布局、统筹规划和持续发展的理念下，通过不断建设制度，进行体制机制完善，构建一整套的科学合理的工作体系，以发挥整合、规范的功能，保障儿童工作持续稳定发展。《儿童纲要》的一个突出特征是将实际工作中的举措上升到制度层面，通过改革或建立制度，加强儿童工作各个方面的体系建设，努力实现儿童工作程序的规范化、科学化、长期化和系统化。
制度体系建设的内容在《儿童纲要》所有领域中都有体现。在“儿童与健康”领域，首个目标即通过国家、区域、省、市、县级儿童医疗保健服务网络的建设来完善覆盖城乡的儿童健康服务体系，同时明确建立多方面制度，如保障方面的基本医疗卫生制度、统计调查制度，出生缺陷防护方面的危重新生儿筛查与评估、高危新生儿专案管理、危急重症救治和新生儿死亡评审等制度，疾病防护方面的重病诊疗体系、药品供应和综合保障制度等。在新增的“儿童与安全”领域，《儿童纲要》提出要建立儿童伤害防控的工作体系、国家和地方儿童遭受意外和暴力伤害监测体系，明确要建立并实施国家统一的未成年人网络游戏电子身份认证制度、防控针对儿童暴力伤害的部门合作工作机制和学生欺凌综合治理的部门合作工作机制等。在“儿童与教育”领域，提出了推进教育理念、体系、制度、内容和方法的全面创新，要建立科学的以发展素质教育为导向的教育评价制度体系，明确了学前教育公共服务体系的全覆盖，健全普惠性学前教育成本分担机制、公办园收费标准动态调整机制、幼儿园保教质量监测体系、师德师风建设长效机制等。在“儿童与福利”领域，明确要在这个周期内基本建成与经济社会发展水平相适应的、与相关福利制度相衔接的适度普惠型儿童福利制度体系，要构建从婴儿期到学龄期连续完整的儿童营养改善项目支持体系和0～3岁普惠托育服务体系，建立基層儿童县乡村三级保护机制、特困儿童供养标准动态调整机制、流浪儿童回归稳固机制，完善农村义务教育学生营养改善计划膳食费用分摊机制、残疾儿童康复救助制度、留守儿童关爱保护工作体系、流动儿童基本公共服务机制等。在新增的“儿童与家庭”领域，明确了要在此周期内基本建成支持家庭生育养育教育的法律法规政策体系和覆盖城乡的家庭教育指导服务体系，提出要建立中小学幼儿园家庭教育指导服务工作制度、家庭教育服务行业质量标准和认证体系等。在“儿童与环境”领域，提出建立多部门合作创建儿童友好城市和友好社区的工作机制。在“儿童与法律保护”领域，强调完善保障儿童权益的法律体系，建立满足儿童身心发展特殊需要的司法工作体系，落实未成年人保护的法律监督、司法建议和法制督察制度，未成年人与成年人分别关押、分别管理、分别教育制度等。如此丰富而具体的制度设计，围绕儿童权益保护进行的全方位体系建设，是国家治理体系和治理能力现代化在儿童工作领域的显示。
（四）具体明晰了儿童发展主体权责与合力
现代儿童生活在家庭、学校、社区和社会等多重生态中，家长、教师、政府、社会组织、媒体以及儿童自身等主体都能直接或间接地对儿童的生活施以影响，这些主体施加的影响形式不一、大小不同，且相互之间不一定协调，甚至可能是冲突的。因此，为了保障儿童发展的方向和效率，各主体需要做好分工和合作。《儿童纲要》更加清晰地明确了儿童工作各个相关主体的责任范畴，并给出了具体的行动指南，同时对各主体之间相互协同予以明确要求。
政府责任强化是《儿童纲要》的典型特征，各级政府和相关部门要担负起更多的儿童事业发展责任。这是“国家亲权”在儿童工作上的具体推进，彰显着儿童作为“国家可持续发展的宝贵资源和不竭动力”的重要地位。《儿童纲要》对政府的责任范围与程度的扩展和提升在内容上多有体现。例如，明确了政府要对家庭生育养育教育提供支持，搭建适宜的、完整的法律法规政策体系;突出强调了政府对婴幼儿托育服务的供给，明确了要建设普惠性托育机构和提供托位数量的目标;明确规划了承担儿童各方面工作的“专业化”队伍建设;等等。这些新的政府职责具有很强的现实针对性和未来指引性，表征着政府利用公权力主导和供应社会公共服务的神圣职责。
在政府责任基础上，儿童成长还涉及多种力量、多个主体，《儿童纲要》就家庭、社区、学校等职责义务进行了更加明晰的规定，更是根据时代发展对媒体提出了规范和要求，同时考虑到了儿童自身的参与性。其中，最突出的是凸显了家庭和媒体的责任。与国家大力倡导的家庭、家教、家风建设及近期颁布的《家庭教育促进法》一致，《儿童纲要》也旗帜鲜明地强调了家庭“立德树人”的教养责任，明确了儿童的家长和照护人是儿童的第一责任人，应当树立科学的育儿理念，优化儿童发展的家庭环境，建立平等和谐的亲子关系，切实履行儿童养育的主体责任。
《儿童纲要》另一个鲜明的亮点是媒体责任。数字时代下，媒体已然成为“家、校、社”外的“第四极”，在儿童生活中发挥着越来越重要的作用。虽然没有把“儿童与媒体”作为单独领域，但儿童的媒介接触（尤其是儿童的数字网络生活）在儿童与健康、安全、教育、家庭、环境和法律保护等多个领域都有相应的规划内容，涉及政府、家长、教师等肩负监管和引导责任的多个主体，同时对网络媒体本身提出了“儿童保护”取向的要求。例如，为儿童提供安全、健康的网络环境，实施国家统一的未成年人网络游戏电子身份认证，完善游戏产品分类、内容审核、时长限制，保障儿童在网络空间中的合法权益，等等。通过对儿童发展相关主体的责任明确，构建了较为清晰合理的保护体系，为儿童健康成长提供了全生态关照，协同育人的理念进一步得以落实。
（五）统筹规划了儿童事业发展未来新航标
作为儿童事业发展的国家行动计划，《儿童纲要》最大的功能是给定周期内儿童工作各领域的发展目标，设置包括数据统计量化评估的“硬指标”和体制机制建设性的“软指标”。这些指标要求一旦设定，将分类归口，由承担相应职责的国家相关部委等单位，或单独或联合，制定政策进行落实，从而推进事业发展。因此，这些指标的设定非常重要，关乎未来十年我国儿童事业发展的整体样貌。与十年前的纲要相比，《儿童纲要》在发展指标的设定上，有新增，有转换，有升级，可谓软硬兼顾、承前启后、比照中西，既在一些关键性发展指标上提出了新要求和新谋划，又明确了一些保障性要素的底基搭建，既考虑了现实条件，又体现了事业的发展性，既立足中国国情，又对标国际动态。 《儿童纲要》新增的指标具有较大的现实意义。例如，在“儿童与健康”领域增设了降低新生儿死亡率的目标。据数据显示，近十年来，我国婴儿和5岁以下儿童死亡率得到了明显降低，目前已经低于中高收入国家平均水平，但仍与高收入国家水平存在一定差距，且我国新生儿死亡情况在这两个指标中所占比例较高。针对这样的情况，此次《儿童纲要》除了设置婴儿和5岁以下儿童死亡率降低目标之外，还单设了一项新生儿死亡率降至3.0‰以下，凸显现实针对性，利于问题解决。还有一些指标由以往的“软指标”转换成了“硬指标”。例如，针对儿童近视顽疾，《儿童纲要》不再给出“降低儿童近视率”这样的模糊语句，而是首次明确提出了治理目标，周期内“小学生近视率降至38%以下，初中生近视率降至60%以下，高中阶段学生近视率降至70%以下”。又如，要求周期内基本建成覆盖城乡的家庭教育指导服务体系，“95%的城市社区和85%的农村社区（村）要建立家长学校或家庭教育指导服务站点”。还有一些指标基于原有基础再发展、再突破，表现为目标的升级。例如，推进全面普及基础教育，《儿童纲要》提出“适龄儿童普遍接受有质量的学前教育，学前教育毛入园率达到并保持在90%以上”“促进义务教育优质均衡发展和城乡一体化，九年义务教育巩固率提高到96%以上”“巩固提高高中阶段教育普及水平，高中阶段教育毛入学率达到并保持在92%以上”的目标。另外，《儿童纲要》不仅提出了发展的指标，还配套了一定的保障性指标要求。例如，要求构建儿童医疗保健服务网络，规定省、市、县级均要“各设置1所政府举办、标准化的妇幼保健机构，每千名儿童拥有儿科执业（助理）医生达到1.12名，床位增至3.17张”;在基层，“每所乡镇卫生院、社区卫生服务中心至少配备1名提供规范儿童基本医疗服务的全科医生，至少配备2名专业从事儿童保健的医生”;等等。如此规定非常具体，可操作性很强，极具现实指导力。
综上所述，在我国“十四五”开局之年，《儿童纲要》站在历史新起点，全面系统地规划了我国儿童事业发展的各个领域重点内容和发展方向，為我国儿童事业进一步发展擘画了美好前景。它与近年来党和政府发布的一系列重要文件精神相一致，与我国儿童工作相关法律法规相衔接，与我国儿童事业发展的实情与诉求相呼应，体现出党和政府高度重视儿童工作，坚持儿童为本、儿童优先、儿童利益最大化的发展理念。面向未来，认真落实《儿童纲要》，将发展目标变成现实，就成为包括政府、家庭、学校、社会、媒体乃至儿童自身等所有与这项伟大事业相关联的责任主体的共同任务。