论文部分内容阅读
摘 要：为了克服政府的不作为、慢作为，湖北省襄阳市樊城区成立了“马上办”办公室，主要起着协调和督查的作用。这种制度安排有其特点和优点。其形成有着复杂的原因。
关键词：政府 “马上办”办公室 制度建立
中图分类号：F243
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2014）06-058-02
2013年3月，湖北省襄阳市樊城区区委区政府决定，按照有场所、有人员、有制度等“八有”标准，在全区10个镇（办）、27个职能部门、155个村（居）全部成立“马上办”办公室。一年多来，这些“马上办”办公室共受理来访、上级转办等1032件，办结率100%，群众满意率达97%以上。“马上办”办公室的成立，有利于监督政府机关及其工作人员依法履行职责，克服“惰政”，提高行政效率，有利于沟通政府与公民，保护公民及其他组织的合法权益，特别是改变有些政府机关存在的工作不用心、做事不认真等拖沓懒散的作风，提供了一条可行的途径。
一、“马上办”办公室的制度特点
1.崇尚服务行政的理念。服务行政是对统治行政、管理行政理念的扬弃，是时代发展的必然要求。它强调，政府在治理公共事务的过程中，必须以人民群众的利益为最高准则，积极回应人民群众的要求，主动维护公共利益。樊城区成立“马上办”办公室，就是要纠正少数政府机关及其人员身上存在的慢作为、不作为等问题。依据“马上办”办公室的有关制度设计，可以避免群众盲目地在各个部门来回跑，并且在规定的时间点督查相关部门开展工作，大大地方便了人民群众。同时，“马上办”办公室并不只是就事论事，而是根据所受理的问题，去发现并处理与之相关的普遍性问题，诠释了主动回应的行政精神。
2.体现了效率行政的潮流。效率行政要求更少的行政投入和更多的行政产出。其中，行政投入不仅包括一定的人力、物力和财力，也包括时间上的投入。从更深层次来看，一切行政投入最终都可以归结为时间上的投入。然而，由于行政体制以及文化等各方面因素的影响，我国有些政府部门存在时间观念差的问题。而樊城区则顺应效率行政的潮流，通过成立“马上办”办公室，先后制定、出台了《“马上办”工作职责》、《“马上办”信访接待流程规范》等13项制度和工作规范，并明确三项内容必须马上办：涉及行政审批项目和面向公共服务的事项，必须马上办；群众向党委、政府咨询或合理诉求，必须马上受理，及时落实；涉及重大民生问题，必须马上办，维护群众利益。
3.强调精简、整合机构。“马上办”办公室受到了增加行政成本、浪费公共财政的质疑。但至少从机构设置的角度看，“马上办”办公室是强调机构精简的。这个办公室是由原来的治庸办、纠风办、优化办等六个机构整合而成，实现了六合一的资源优化。而且这个办公室的工作人员主要是从纪委、作风办等抽出的人员，不新增人员和编制。同时，“马上办”办公室也强调机构的整合和配合，形成了一个三级网络结构：区级“马上办”办公室主要负责督查中心工作的落实和重大项目的推进；镇、街道办事处以及各职能部门的“马上办”办公室主要负责本战线、本辖区的工作落实以及民生保障；社区居委会的“马上办”办公室负责把一些民生诉求解决在百姓家门口，三级网络由区级“马上办”办公室总调度、总督查。
4.突出协调、督查功能。根据“马上办”办公室的一些制度和规定，可以看出，“马上办”办公室本身不具备解决问题的职能，它主要是一个协调性机构，就像医院的“导医台”一样，起一个接待、登记、分流的窗口作用，而且它还具备调度和督查的两项功能。一方面，根据具体的办事诉求，调度有关职能部门整合资源解决问题；另一方面督查具体的办事单位高效办事，限期办结。这对于遏制部门间推卸责任，破解各职能部门各自为政的不利局面，都是有益的探索。
二、“马上办”办公室的制度成因
1.官僚制本身的不足。因为“传统官僚制是建立在法理权威基础上的一种高度理性组织机构的理想类型”{1}，所以目前包括我国在内的绝大多数国家的政府机构都是依据官僚制的原则和精神设置的。根据韦伯的说法，官僚制由于排除了非理性因素的干扰，因而可以达到效率的最大化。然而客观的事实是，即使在最理想的状态下，官僚制也未必能达到最高的效率。首先，官僚制强调严格的分工，这有利克服职责不清，减少职能交叉带来的组织摩擦，但也导致缺乏有效的协调和配合，从而造成机构合作中的行动迟缓拖沓，而由于公共事务趋于复杂化，政府机关在提供公共服务时，往往需要多机构的合作。其次，官僚制强调严格的下级服从上级的单向责任机制。这种责任机制能保证组织的权威和要素在纵向上的统一。但也导致政府工作人员对外界环境，特别是对公民的合法要求反应迟钝。这些因素在客观上造成了政府行动缓慢，该马上办的事往往不能马上办。为了应对各种压力，原有的制度存在某种失效，就要求在政府体制内设置某种制度或组织来弥补和补救。这是“马上办”办公室成立的一个制度成因。
2.我国政府组织机构特有的问题。我国政府组织机构不仅有源自官僚制本身的问题，还有源自“官僚制发育不足”的问题。这是我国政府组织不同于一些西方国家成熟行政体制的地方，因而可以看作是我国政府组织特有的问题。主要表现在两个方面。首先，由于政府职能转变尚不完善，组织机构的职能交叉、混乱的情况依然比较严重。同时，我国实行条块结构的双重领导体制，加上关系复杂等特殊国情，使得我国政府组织分工不清、多头领导、责任紊乱的问题很突出。其次，我国行政文化中的“官本位”思想根深蒂固，政府工作人员易于在潜意识中将自己当成了高高在上的“官老爷”，形成“门难进、事难办、话难听”的衙门作风。这两点实际上与官僚制的理性精神相违背的，可以看作是我国政府组织官僚制发育不足的表现。而这种不足会从另一个层面引起政府的不作为、慢作为。从而在客观上要求制度上创新和改革。“马上办”办公室就是在这种要求下产生的。
3.协调制度的缺乏。一般而言，西方国家针对官僚制强调分工清晰却乏于协调的事实，特别注意行政协助、行政协调制度的完善。在强调职能划分清晰的同时，通过法律的形式对机构之间的协助、协调作出明确规定，使各部门相互支持配合的责任和义务法定化。而我国经过历次机构改革以后，虽然机构职能的划分方面取得了一定进步，但在部门之间的协调配合方面尚缺乏明确的、法律化的制度和方法。这就使得政府在运作过程中各自为政、缺少配合。即使有，也显得随意而不稳定。更严重的是，在部门利益的驱动下，一些部门甚至还相互抵制，严重破坏正常的行政秩序。这种协调制度的缺乏，使得一些本该快速解决的问题，由于各部门之间的踢皮球而白耗时日。在这种情况下，政府组织往往会由上级牵头，成立协调机构来解决那些本应由各部门之间协调合作的问题。“马上办”办公室就是这样一类机构。
4.运动式治理的一部分。以上谈到了“马上办”办公室产生的一些背景原因。但问题是，我国政府组织存在的这些问题一定非要成立“马上办”办公室才可以解决吗？不一定。事实上，我国政府组织所存在的这些问题，其他国家在一定程度上也存在。但他们更多是依靠制度建设等理性化治理来解决。而我国由于人治的文化、特殊的国情等因素，在解决此类问题时，更多的是依靠运动式治理。运动式治理就是政府针对某一特定问题采取的短期的、暴风骤雨般的重点式的治理。运动式治理往往伴随着临时性组织的产生。而樊城区的“马上办”办公室的成立，就是应2011年全省范围内的“治庸问责”运动而兴起的。
注释：
{1}马克斯·韦伯.经济与社会.商务印书馆，1997年版，第242页
（作者单位：湖北文理学院 湖北襄阳 441053）
（责编：若佳）
关键词：政府 “马上办”办公室 制度建立
中图分类号：F243
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2014）06-058-02
2013年3月，湖北省襄阳市樊城区区委区政府决定，按照有场所、有人员、有制度等“八有”标准，在全区10个镇（办）、27个职能部门、155个村（居）全部成立“马上办”办公室。一年多来，这些“马上办”办公室共受理来访、上级转办等1032件，办结率100%，群众满意率达97%以上。“马上办”办公室的成立，有利于监督政府机关及其工作人员依法履行职责，克服“惰政”，提高行政效率，有利于沟通政府与公民，保护公民及其他组织的合法权益，特别是改变有些政府机关存在的工作不用心、做事不认真等拖沓懒散的作风，提供了一条可行的途径。
一、“马上办”办公室的制度特点
1.崇尚服务行政的理念。服务行政是对统治行政、管理行政理念的扬弃，是时代发展的必然要求。它强调，政府在治理公共事务的过程中，必须以人民群众的利益为最高准则，积极回应人民群众的要求，主动维护公共利益。樊城区成立“马上办”办公室，就是要纠正少数政府机关及其人员身上存在的慢作为、不作为等问题。依据“马上办”办公室的有关制度设计，可以避免群众盲目地在各个部门来回跑，并且在规定的时间点督查相关部门开展工作，大大地方便了人民群众。同时，“马上办”办公室并不只是就事论事，而是根据所受理的问题，去发现并处理与之相关的普遍性问题，诠释了主动回应的行政精神。
2.体现了效率行政的潮流。效率行政要求更少的行政投入和更多的行政产出。其中，行政投入不仅包括一定的人力、物力和财力，也包括时间上的投入。从更深层次来看，一切行政投入最终都可以归结为时间上的投入。然而，由于行政体制以及文化等各方面因素的影响，我国有些政府部门存在时间观念差的问题。而樊城区则顺应效率行政的潮流，通过成立“马上办”办公室，先后制定、出台了《“马上办”工作职责》、《“马上办”信访接待流程规范》等13项制度和工作规范，并明确三项内容必须马上办：涉及行政审批项目和面向公共服务的事项，必须马上办；群众向党委、政府咨询或合理诉求，必须马上受理，及时落实；涉及重大民生问题，必须马上办，维护群众利益。
3.强调精简、整合机构。“马上办”办公室受到了增加行政成本、浪费公共财政的质疑。但至少从机构设置的角度看，“马上办”办公室是强调机构精简的。这个办公室是由原来的治庸办、纠风办、优化办等六个机构整合而成，实现了六合一的资源优化。而且这个办公室的工作人员主要是从纪委、作风办等抽出的人员，不新增人员和编制。同时，“马上办”办公室也强调机构的整合和配合，形成了一个三级网络结构：区级“马上办”办公室主要负责督查中心工作的落实和重大项目的推进；镇、街道办事处以及各职能部门的“马上办”办公室主要负责本战线、本辖区的工作落实以及民生保障；社区居委会的“马上办”办公室负责把一些民生诉求解决在百姓家门口，三级网络由区级“马上办”办公室总调度、总督查。
4.突出协调、督查功能。根据“马上办”办公室的一些制度和规定，可以看出，“马上办”办公室本身不具备解决问题的职能，它主要是一个协调性机构，就像医院的“导医台”一样，起一个接待、登记、分流的窗口作用，而且它还具备调度和督查的两项功能。一方面，根据具体的办事诉求，调度有关职能部门整合资源解决问题；另一方面督查具体的办事单位高效办事，限期办结。这对于遏制部门间推卸责任，破解各职能部门各自为政的不利局面，都是有益的探索。
二、“马上办”办公室的制度成因
1.官僚制本身的不足。因为“传统官僚制是建立在法理权威基础上的一种高度理性组织机构的理想类型”{1}，所以目前包括我国在内的绝大多数国家的政府机构都是依据官僚制的原则和精神设置的。根据韦伯的说法，官僚制由于排除了非理性因素的干扰，因而可以达到效率的最大化。然而客观的事实是，即使在最理想的状态下，官僚制也未必能达到最高的效率。首先，官僚制强调严格的分工，这有利克服职责不清，减少职能交叉带来的组织摩擦，但也导致缺乏有效的协调和配合，从而造成机构合作中的行动迟缓拖沓，而由于公共事务趋于复杂化，政府机关在提供公共服务时，往往需要多机构的合作。其次，官僚制强调严格的下级服从上级的单向责任机制。这种责任机制能保证组织的权威和要素在纵向上的统一。但也导致政府工作人员对外界环境，特别是对公民的合法要求反应迟钝。这些因素在客观上造成了政府行动缓慢，该马上办的事往往不能马上办。为了应对各种压力，原有的制度存在某种失效，就要求在政府体制内设置某种制度或组织来弥补和补救。这是“马上办”办公室成立的一个制度成因。
2.我国政府组织机构特有的问题。我国政府组织机构不仅有源自官僚制本身的问题，还有源自“官僚制发育不足”的问题。这是我国政府组织不同于一些西方国家成熟行政体制的地方，因而可以看作是我国政府组织特有的问题。主要表现在两个方面。首先，由于政府职能转变尚不完善，组织机构的职能交叉、混乱的情况依然比较严重。同时，我国实行条块结构的双重领导体制，加上关系复杂等特殊国情，使得我国政府组织分工不清、多头领导、责任紊乱的问题很突出。其次，我国行政文化中的“官本位”思想根深蒂固，政府工作人员易于在潜意识中将自己当成了高高在上的“官老爷”，形成“门难进、事难办、话难听”的衙门作风。这两点实际上与官僚制的理性精神相违背的，可以看作是我国政府组织官僚制发育不足的表现。而这种不足会从另一个层面引起政府的不作为、慢作为。从而在客观上要求制度上创新和改革。“马上办”办公室就是在这种要求下产生的。
3.协调制度的缺乏。一般而言，西方国家针对官僚制强调分工清晰却乏于协调的事实，特别注意行政协助、行政协调制度的完善。在强调职能划分清晰的同时，通过法律的形式对机构之间的协助、协调作出明确规定，使各部门相互支持配合的责任和义务法定化。而我国经过历次机构改革以后，虽然机构职能的划分方面取得了一定进步，但在部门之间的协调配合方面尚缺乏明确的、法律化的制度和方法。这就使得政府在运作过程中各自为政、缺少配合。即使有，也显得随意而不稳定。更严重的是，在部门利益的驱动下，一些部门甚至还相互抵制，严重破坏正常的行政秩序。这种协调制度的缺乏，使得一些本该快速解决的问题，由于各部门之间的踢皮球而白耗时日。在这种情况下，政府组织往往会由上级牵头，成立协调机构来解决那些本应由各部门之间协调合作的问题。“马上办”办公室就是这样一类机构。
4.运动式治理的一部分。以上谈到了“马上办”办公室产生的一些背景原因。但问题是，我国政府组织存在的这些问题一定非要成立“马上办”办公室才可以解决吗？不一定。事实上，我国政府组织所存在的这些问题，其他国家在一定程度上也存在。但他们更多是依靠制度建设等理性化治理来解决。而我国由于人治的文化、特殊的国情等因素，在解决此类问题时，更多的是依靠运动式治理。运动式治理就是政府针对某一特定问题采取的短期的、暴风骤雨般的重点式的治理。运动式治理往往伴随着临时性组织的产生。而樊城区的“马上办”办公室的成立，就是应2011年全省范围内的“治庸问责”运动而兴起的。
注释：
{1}马克斯·韦伯.经济与社会.商务印书馆，1997年版，第242页
（作者单位：湖北文理学院 湖北襄阳 441053）
（责编：若佳）