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摘 要 哪些主体可以作为适格原告是制约公益诉讼的瓶颈问题，也是理论界和实务界最为关注的问题之一。本文将以食品安全为视角，通过对相关理论的分析和对《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》的解读来界定民事公益诉讼原告主体资格的外延。
关键词 民事公益诉讼 原告主体资格 食品安全
基金项目：西南政法大学本科生科研训练创新活动（11XZ-BZX-116）。
作者简介：张梦佳、张焕娟、陈浩，西南政法大学民商法学院2009级法学专业本科生。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-080-02
2008年3月至9月，全国多地出现婴儿肾结石病例，9月11日，三鹿集团首次承认700吨奶粉受污染，毒奶粉事件由此曝光，舆论哗然，震惊全国。事件发生后，由于监管机构怠于行使职责，为及时采取应急措施，使事态不断扩大，以致受害人达30万之众。然而，本案除了对主要负责人进行刑事追究外，对社会公共利益造成的巨大损失，并未启用司法诉讼程序进行救济，这使许多希望借此事件激活中国民事公益诉讼制度的法律人倍感失望。在民事诉讼法修改之际，笔者也希望通过本文为我国民事公益诉讼的构建献上一份力量。
一、民事公益诉讼概述
民事公益诉讼作为维护社会公益的重要手段起源于古罗马的程式诉讼程序时期。它是指在民事、经济活动中，公民、社会团体及国家专门机关对于违反民事、经济法律法规，侵害国家及社会公共利益，破坏社会经济秩序的行为所提起的诉讼。经过长期演化发展，目前西方许多国家建立了比较理想的公益诉讼模式，如美国的“私人检察总长”制度和德国的“检察官公益代表人”制度。公益诉讼在解决食品安全事故、环境污染事件给公共利益带来的巨大影响时发挥着不可替代的作用，因而构建公益诉讼制度也是我国社会主义法治化的重要任务。但由于法律制度本身极强的地域性和民族性，我国公益诉讼立法并不宜照抄照搬发达国家，而应结合具体国情进行法律移植与制度的创新。
纵观“三鹿奶粉事件”，始终呈现“行政打头，司法落后”的状态，在事件爆发数月后法院才受理了第一起民事赔偿诉讼。正如学者指出的那样，对不当行为所造成的损失如果能通过法律及时有效进行救济，更有利于缓解社会矛盾，更符合现代法治社会的要求。诉讼制度不完善是司法落后的重要原因之一，如果能构建起公益诉讼制度，那么“三鹿奶粉事件“的受害群体就可以通过这一制度及时得到司法救济，而免于“伸冤无门”。其次，如果能够通过公益诉讼模式解决“三鹿奶粉事件”，不但会对三鹿集团起到制裁作用，令其通过巨额赔偿吐出违法所得，还会对整个奶制品行业产生威慑效果，迫使整个行业更加规范，预防再次出现类似事件。然而在“三鹿奶粉事件”的善后过程中，消费者和其他维权体始终无法敲开公益诉讼之门，丧失了一次极佳的探寻公益诉讼解决食品安全事件的机会。
二、对传统的当事人适格理论的突破及扩张
根据我国现行《民事诉讼法》第108条的规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这里的“直接利害关系”通常被学界理解为原告与诉讼标的有独立的、排他的利害关系。因此，只有自身的某项权利遭受不法侵害，才有可能成为民事诉讼的适格原告，进而提起诉讼，获得司法救济。在此背景下，若人们想要提起公益诉讼就必须与案件有直接的利害关系，否则法院便有权驳回起诉，大量的当事人被挡在司法大门之外。例如在三鹿奶粉事件中，大量消费者授权当地消费者协会代表受害者起诉至法院，依据当事人适格理论，消费者协会既不是买卖双方当事人，也没有因饮用三鹿奶粉而遭受权利的损害，因而法院以他们与本案没有直接的利害关系，原告不适格为由不予立案受理。
诚然法律有关“直接的利害关系”规定在限制诉权的滥用、避免无意义的诉讼程序、保护对方当事人的合法权利上发挥着重要的作用，但随着社会的进步和现代法治的发展，固守以静态的民事实体法律规范约束动态的民事争议，忽略民事争议的动态性特别是民事公益诉讼的产生使传统的当事人适格理论受到了不断的质疑和挑战。
诉的利益理论恰好为突破和扩张传统的当事人适格理论提供了重要渊源。谷口安平先生对现代诉的利益下的定义为：“诉的利益乃原告谋求判决时的利益，即诉讼追行利益。这种诉讼追行利益与成为诉讼对象的权利或者作为法律内容的实体性利益以及原告的胜诉利益是有区别的。”据此，无论原告与诉讼标的是否有直接的利害关系，当原告认为自己的一项合法权利遭到侵害或是可能面临不法侵害的危险时，只要依法向法院递交了诉状，办理了相关手续就足以启动权利主张，进入诉讼审判程序从而成为适格当事人。原告请求司法机关予以保护的这项利益就是诉的利益。由于当事人在审判程序尚未启动之前便提出权利主张，法院无法从实体法上判断争议的民事权利义务是否合法成立，故此时理应承认原告在起诉时便当然的享有诉的利益，这就为法院能够通过个案审判创制实体权利提供了契机。
三、公益诉讼原告主体资格的界定
“没有原告就没有法官”，要打开诉讼的大门就必须有原告的告诉。民事公益诉讼制度的建立首先要解决原告主体资格的认定问题，在最近公布的《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》中，公益诉讼原告主体范围初步得以确认——修正案第八条：增加一条，作为第五十五条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人们法院提起诉讼。”草案一经公布就引起了全社会的高度关注，公益诉讼原告主体资格问题一时成为学者们争议的焦点。笔者认为，修正案将享有诉权的主体限定为“有关机关”和社会团体是较为妥当的，但有必要对其外延做出明确的界定。
（一）检察机关提起公益诉讼的构想
《修正案（草案）》第八条中的“有关机关”应当仅仅指检察机关，其他如环境监测部门、工商部门、食品药品监管部门等则不能列入其内。由检察机关提起民事公益诉讼已经成为许多国家确立的一项行之有效的诉讼制度。在大陆法系，法国、德国、日本的检察机关均被授予了代表国家和社会公共利益提起公益诉讼的资格。日本检察厅法（1983年12月2日法律第78号）规定，检察机关作为公益代表人进行其他法令规定的属于职权范围内的事务。在普通法系，英美等国家也规定检察官（长）可以为维护公益参加民事诉讼。我国的检察机关作为国家的法律监督机关，对法律的实施有权进行监督和补救，另外，作为代表国家和人民利益的公诉部门，对侵害社会秩序和公共利益的违法行为的追诉也承担着不可推卸的责任，因而将其作为公益诉讼适格原告乃题中之意。
工商部门、食品药品监管机关等不可作为“有关机关”主要是考虑到这些机关作为国家行政机关，法律已经赋予了其一定的监察和执法权，其可就属于其职权范围内的违法行为直接进行处罚，不必另外提起公益诉讼；另一方面，也可以避免这些机关为只以公免于担责只提起公益诉讼，而怠于行使职责。以公益诉讼之名，行逃避职责之实。
（二）对“社会团体”外延的探讨
对社会团体的界定应采取较为审慎的态度，综合考虑我国社会团体的性质、实力和诉讼能力，可将“社会团体”界定为经过登记的社会团体，如消费者协会、环境保护团体、妇联等。由于我国实行严格的社团登记管理制度，经过登记成立的社团数量有限，可以避免滥诉现象产生。其次，这些正式的社团多有独立的民事行为能力、组织能力和经济能力，有财力、物力、人力作为坚实的保障来对抗实力雄厚的大公司、大企业，进而实现对公共利益的救济。再次，只将经登记的社团作为适格原告，可以减少甚至避免出现个别企业借社团名义，打公共利益旗号恶意损害他人商誉，进行不正当竞争。最后，如果出现恶意告诉，给对方造成重大损失，被告要求赔偿的，经过登记的社团也可以自己独立的财产承担相应的法律责任。
（三）个人提起公益诉讼的可行性分析
中国社科院助理研究员黄金荣曾对2000年以来媒体广泛报道过的42起公益诉讼进行分析，发现已有证据表明取得全部或部分胜诉的案件只占17.5%，而个人提起的公益诉讼胜诉率更低。学者们对个人能否提起公益诉讼持不同观点，张卫平教授认为公益诉讼应该对个人开放，使个人能够基于公益心和社会责任感提起公益诉讼。但笔者认为目前赋予个人提起公益诉讼的主体资格并不适宜，一方面个人的诉讼能力有限，也鲜有个人有足够的时间和精力来完成复杂的公益诉讼，正如美国著名经济学家诺思所言：“如果私人成本超过私人利益，个人通常不会愿意从事活动，虽然对社会来说可能有利”；另一方面，威廉·韦德先生指出：“法官本能地不愿意放松有关地位的规定，他们害怕这样做会“打开闸门”，法院将被诉讼淹没。”将个人纳入公益诉讼主体范围，易出现重复诉讼，浪费司法资源，使法院时刻面临被“淹没”的危险。从世界各国的立法例来看，以美国最为典型，但正如莫诺·卡佩莱蒂所说：“美国的公民诉讼制度自确立以来，备受瞩目，享有盛誉。虽然如此，但许多国家并不太希望模仿美国，不管是政治结构和社会经济发展阶段与其迥然相异的国家，司法威信不如美国高的国家，还是更依赖于官僚程序的公平的国家，社会结构更均衡的国家，或者是民事诉讼更容易产生纠纷的国家。”我国“大政府，小社会，弱司法”的现状和美国的“小政府，大社会，强司法”截然不同，在没有实现强司法的现实背景下强行将个人纳为公益诉讼的原告，不仅无法实现初衷，还可能衍生出一系列司法问题。即使是与美国同属普通法系的英国也对个人提起公益诉讼做了严格的限制。法国、德国、日本等大陆法系国家都规定检察官可以对某些涉及公益的案件提起民事公益诉讼，但个人提起公益诉讼只能针对政府违宪或提起行政公益诉讼。我国的民事公益诉讼制度刚刚萌芽，无论理论研究还是司法实践都尚未成熟，在没有设定相关配套制度的情况下赋予个人提起民事公益诉讼的资格无异于揠苗助长。
可以设想，在“三鹿奶粉事件”的善后中，如果检察机关或消费者协会能够及时提起公益诉讼，那么不仅事件的受害者能够得到及时的救助，社会正义能够得到伸张，司法威信得以增强，且对于以后解决食品安全纠纷将产生极为深远的影响。
四、结语
综上所述，笔者相信《民事诉讼法修正案》的公布施行在立法上将是对公益诉讼法律制度的弥合；也相信，目前法律对于公益诉讼规定缺位，并未影响检察机关和社会团体在司法实践中对于提起民事诉讼的不懈追求。用法律的武器保护公共利益免受不法侵害，最终实现保护消费者的合法权益，从而避免类似三鹿奶粉事件一再重演已势在必行。
参考文献：
[1][日]伊藤荣树著．徐兰初，林青译．日本检察厅法逐条解释．中国检察出版社．1990年版．
[2][美]威廉·韦德著．徐炳译．行政法．北京：中国大百科全书出版社．1997年版．
[3][日]谷口安平著．王亚新，刘荣军译．程序的正义与诉讼．中国政法大学出版社．2002年版．
[4]颜运秋．公益诉讼理念研究．中国检察出版社．2003年版．
[5]梁慧星，等．关于公益诉讼．私法研究．创刊号．中国政法大学出版社．2002年版．
关键词 民事公益诉讼 原告主体资格 食品安全
基金项目：西南政法大学本科生科研训练创新活动（11XZ-BZX-116）。
作者简介：张梦佳、张焕娟、陈浩，西南政法大学民商法学院2009级法学专业本科生。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-080-02
2008年3月至9月，全国多地出现婴儿肾结石病例，9月11日，三鹿集团首次承认700吨奶粉受污染，毒奶粉事件由此曝光，舆论哗然，震惊全国。事件发生后，由于监管机构怠于行使职责，为及时采取应急措施，使事态不断扩大，以致受害人达30万之众。然而，本案除了对主要负责人进行刑事追究外，对社会公共利益造成的巨大损失，并未启用司法诉讼程序进行救济，这使许多希望借此事件激活中国民事公益诉讼制度的法律人倍感失望。在民事诉讼法修改之际，笔者也希望通过本文为我国民事公益诉讼的构建献上一份力量。
一、民事公益诉讼概述
民事公益诉讼作为维护社会公益的重要手段起源于古罗马的程式诉讼程序时期。它是指在民事、经济活动中，公民、社会团体及国家专门机关对于违反民事、经济法律法规，侵害国家及社会公共利益，破坏社会经济秩序的行为所提起的诉讼。经过长期演化发展，目前西方许多国家建立了比较理想的公益诉讼模式，如美国的“私人检察总长”制度和德国的“检察官公益代表人”制度。公益诉讼在解决食品安全事故、环境污染事件给公共利益带来的巨大影响时发挥着不可替代的作用，因而构建公益诉讼制度也是我国社会主义法治化的重要任务。但由于法律制度本身极强的地域性和民族性，我国公益诉讼立法并不宜照抄照搬发达国家，而应结合具体国情进行法律移植与制度的创新。
纵观“三鹿奶粉事件”，始终呈现“行政打头，司法落后”的状态，在事件爆发数月后法院才受理了第一起民事赔偿诉讼。正如学者指出的那样，对不当行为所造成的损失如果能通过法律及时有效进行救济，更有利于缓解社会矛盾，更符合现代法治社会的要求。诉讼制度不完善是司法落后的重要原因之一，如果能构建起公益诉讼制度，那么“三鹿奶粉事件“的受害群体就可以通过这一制度及时得到司法救济，而免于“伸冤无门”。其次，如果能够通过公益诉讼模式解决“三鹿奶粉事件”，不但会对三鹿集团起到制裁作用，令其通过巨额赔偿吐出违法所得，还会对整个奶制品行业产生威慑效果，迫使整个行业更加规范，预防再次出现类似事件。然而在“三鹿奶粉事件”的善后过程中，消费者和其他维权体始终无法敲开公益诉讼之门，丧失了一次极佳的探寻公益诉讼解决食品安全事件的机会。
二、对传统的当事人适格理论的突破及扩张
根据我国现行《民事诉讼法》第108条的规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这里的“直接利害关系”通常被学界理解为原告与诉讼标的有独立的、排他的利害关系。因此，只有自身的某项权利遭受不法侵害，才有可能成为民事诉讼的适格原告，进而提起诉讼，获得司法救济。在此背景下，若人们想要提起公益诉讼就必须与案件有直接的利害关系，否则法院便有权驳回起诉，大量的当事人被挡在司法大门之外。例如在三鹿奶粉事件中，大量消费者授权当地消费者协会代表受害者起诉至法院，依据当事人适格理论，消费者协会既不是买卖双方当事人，也没有因饮用三鹿奶粉而遭受权利的损害，因而法院以他们与本案没有直接的利害关系，原告不适格为由不予立案受理。
诚然法律有关“直接的利害关系”规定在限制诉权的滥用、避免无意义的诉讼程序、保护对方当事人的合法权利上发挥着重要的作用，但随着社会的进步和现代法治的发展，固守以静态的民事实体法律规范约束动态的民事争议，忽略民事争议的动态性特别是民事公益诉讼的产生使传统的当事人适格理论受到了不断的质疑和挑战。
诉的利益理论恰好为突破和扩张传统的当事人适格理论提供了重要渊源。谷口安平先生对现代诉的利益下的定义为：“诉的利益乃原告谋求判决时的利益，即诉讼追行利益。这种诉讼追行利益与成为诉讼对象的权利或者作为法律内容的实体性利益以及原告的胜诉利益是有区别的。”据此，无论原告与诉讼标的是否有直接的利害关系，当原告认为自己的一项合法权利遭到侵害或是可能面临不法侵害的危险时，只要依法向法院递交了诉状，办理了相关手续就足以启动权利主张，进入诉讼审判程序从而成为适格当事人。原告请求司法机关予以保护的这项利益就是诉的利益。由于当事人在审判程序尚未启动之前便提出权利主张，法院无法从实体法上判断争议的民事权利义务是否合法成立，故此时理应承认原告在起诉时便当然的享有诉的利益，这就为法院能够通过个案审判创制实体权利提供了契机。
三、公益诉讼原告主体资格的界定
“没有原告就没有法官”，要打开诉讼的大门就必须有原告的告诉。民事公益诉讼制度的建立首先要解决原告主体资格的认定问题，在最近公布的《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》中，公益诉讼原告主体范围初步得以确认——修正案第八条：增加一条，作为第五十五条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人们法院提起诉讼。”草案一经公布就引起了全社会的高度关注，公益诉讼原告主体资格问题一时成为学者们争议的焦点。笔者认为，修正案将享有诉权的主体限定为“有关机关”和社会团体是较为妥当的，但有必要对其外延做出明确的界定。
（一）检察机关提起公益诉讼的构想
《修正案（草案）》第八条中的“有关机关”应当仅仅指检察机关，其他如环境监测部门、工商部门、食品药品监管部门等则不能列入其内。由检察机关提起民事公益诉讼已经成为许多国家确立的一项行之有效的诉讼制度。在大陆法系，法国、德国、日本的检察机关均被授予了代表国家和社会公共利益提起公益诉讼的资格。日本检察厅法（1983年12月2日法律第78号）规定，检察机关作为公益代表人进行其他法令规定的属于职权范围内的事务。在普通法系，英美等国家也规定检察官（长）可以为维护公益参加民事诉讼。我国的检察机关作为国家的法律监督机关，对法律的实施有权进行监督和补救，另外，作为代表国家和人民利益的公诉部门，对侵害社会秩序和公共利益的违法行为的追诉也承担着不可推卸的责任，因而将其作为公益诉讼适格原告乃题中之意。
工商部门、食品药品监管机关等不可作为“有关机关”主要是考虑到这些机关作为国家行政机关，法律已经赋予了其一定的监察和执法权，其可就属于其职权范围内的违法行为直接进行处罚，不必另外提起公益诉讼；另一方面，也可以避免这些机关为只以公免于担责只提起公益诉讼，而怠于行使职责。以公益诉讼之名，行逃避职责之实。
（二）对“社会团体”外延的探讨
对社会团体的界定应采取较为审慎的态度，综合考虑我国社会团体的性质、实力和诉讼能力，可将“社会团体”界定为经过登记的社会团体，如消费者协会、环境保护团体、妇联等。由于我国实行严格的社团登记管理制度，经过登记成立的社团数量有限，可以避免滥诉现象产生。其次，这些正式的社团多有独立的民事行为能力、组织能力和经济能力，有财力、物力、人力作为坚实的保障来对抗实力雄厚的大公司、大企业，进而实现对公共利益的救济。再次，只将经登记的社团作为适格原告，可以减少甚至避免出现个别企业借社团名义，打公共利益旗号恶意损害他人商誉，进行不正当竞争。最后，如果出现恶意告诉，给对方造成重大损失，被告要求赔偿的，经过登记的社团也可以自己独立的财产承担相应的法律责任。
（三）个人提起公益诉讼的可行性分析
中国社科院助理研究员黄金荣曾对2000年以来媒体广泛报道过的42起公益诉讼进行分析，发现已有证据表明取得全部或部分胜诉的案件只占17.5%，而个人提起的公益诉讼胜诉率更低。学者们对个人能否提起公益诉讼持不同观点，张卫平教授认为公益诉讼应该对个人开放，使个人能够基于公益心和社会责任感提起公益诉讼。但笔者认为目前赋予个人提起公益诉讼的主体资格并不适宜，一方面个人的诉讼能力有限，也鲜有个人有足够的时间和精力来完成复杂的公益诉讼，正如美国著名经济学家诺思所言：“如果私人成本超过私人利益，个人通常不会愿意从事活动，虽然对社会来说可能有利”；另一方面，威廉·韦德先生指出：“法官本能地不愿意放松有关地位的规定，他们害怕这样做会“打开闸门”，法院将被诉讼淹没。”将个人纳入公益诉讼主体范围，易出现重复诉讼，浪费司法资源，使法院时刻面临被“淹没”的危险。从世界各国的立法例来看，以美国最为典型，但正如莫诺·卡佩莱蒂所说：“美国的公民诉讼制度自确立以来，备受瞩目，享有盛誉。虽然如此，但许多国家并不太希望模仿美国，不管是政治结构和社会经济发展阶段与其迥然相异的国家，司法威信不如美国高的国家，还是更依赖于官僚程序的公平的国家，社会结构更均衡的国家，或者是民事诉讼更容易产生纠纷的国家。”我国“大政府，小社会，弱司法”的现状和美国的“小政府，大社会，强司法”截然不同，在没有实现强司法的现实背景下强行将个人纳为公益诉讼的原告，不仅无法实现初衷，还可能衍生出一系列司法问题。即使是与美国同属普通法系的英国也对个人提起公益诉讼做了严格的限制。法国、德国、日本等大陆法系国家都规定检察官可以对某些涉及公益的案件提起民事公益诉讼，但个人提起公益诉讼只能针对政府违宪或提起行政公益诉讼。我国的民事公益诉讼制度刚刚萌芽，无论理论研究还是司法实践都尚未成熟，在没有设定相关配套制度的情况下赋予个人提起民事公益诉讼的资格无异于揠苗助长。
可以设想，在“三鹿奶粉事件”的善后中，如果检察机关或消费者协会能够及时提起公益诉讼，那么不仅事件的受害者能够得到及时的救助，社会正义能够得到伸张，司法威信得以增强，且对于以后解决食品安全纠纷将产生极为深远的影响。
四、结语
综上所述，笔者相信《民事诉讼法修正案》的公布施行在立法上将是对公益诉讼法律制度的弥合；也相信，目前法律对于公益诉讼规定缺位，并未影响检察机关和社会团体在司法实践中对于提起民事诉讼的不懈追求。用法律的武器保护公共利益免受不法侵害，最终实现保护消费者的合法权益，从而避免类似三鹿奶粉事件一再重演已势在必行。
参考文献：
[1][日]伊藤荣树著．徐兰初，林青译．日本检察厅法逐条解释．中国检察出版社．1990年版．
[2][美]威廉·韦德著．徐炳译．行政法．北京：中国大百科全书出版社．1997年版．
[3][日]谷口安平著．王亚新，刘荣军译．程序的正义与诉讼．中国政法大学出版社．2002年版．
[4]颜运秋．公益诉讼理念研究．中国检察出版社．2003年版．
[5]梁慧星，等．关于公益诉讼．私法研究．创刊号．中国政法大学出版社．2002年版．