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【摘要】公民参与是公共政策合法性的重要来源和公共政策过程合法化的重要途径。民主政治的发展推动了公民参与在实现方式上取得了丰富的成就，已经成为公共政策过程中无法忽视的因素。同时也必须意识到，公民参与在主体能力上存在严重的缺陷，在客观方面也存在着阻碍其发挥作用的制约力量，这对实现理想状态的公民参与提出了挑战。
【关键词】公共政策 公民参与 合法性 公共利益
公共政策的制定、执行、监控与反馈作为一个完整的、连续的过程，是公共部门行使公共权力以实现至少是理论上的公共利益的重要内容。因此，公共政策过程（如同其它公共权力行为一样）始终面临着如何获取合法性的压力，使政策目标能够在获得更多认同的状态下得以有效实现。因此，“合法性”一词已经日益成为包括公共部门、学者和公民都津津乐道的、似乎体现了某种同一性的符号。对于解答公共政策合法性的来源以及公共政策如何合法化的问题，存在多种能够自圆其说的解释，而公民参与无疑是其中最具有说服力，并且最引人注目的方案之一，公民参与已经成为公共管理者在政策过程中必须面对的考量因素。
一、公民参与的概念和内涵
民主无疑是近代以来最令人激动、最受欢迎的意识形态，各种类型的政府都会很乐意接受或者索性为自己贴上民主的标签。带有各种前缀的民主理论五花八门，吸引着各自的信徒。然而，公民参与始终是民主无法回避的、带有必然性的题中之义，各种民主理论及其创造物都或多或少的为公民参与打开了一道缝隙，而这一缝隙一经打开即不可阻挡，这体现在近代以来公民参与在范围和进度上所取得的、令人信服的成果。
在当代，公民参与在途径、形式和方法上已经取得了丰富的成果。这既包括被今天的现实修正后的传统参与技术，也包括在新公民参与运动中发展起来的参与技术，J·C·托马斯列举了这样一些“为人们熟知的，可供选择”的公民参与形式：关键公众接触（key contacts），公民大会（public meeting），咨询委员会（advisory committees），公民调查（citizen surveys），由公民发起的接触（citizen contacts），协商和斡旋（negotitation and mediation）。当然，还可以很轻易的进行更多的相关罗列，进行这一列举的目的在于证明公民参与已经成为公共管理者必须面对的情形，这种信心来自于公民参与在公共政策过程中所发挥的，即使不是决定性的，也是不可或缺、举足轻重的作用。首先，公民参与可以卓有成效的降低公共部门的道德风险，使公共部门像鱼缸里的“金鱼”置于公民的监督下进行活动，这种积极的态度能使错误在出现以前就得到防范和纠正，而不是在此之后进行无益的抱怨和被动的提供反馈信息；同时实践证明，公民参与不仅可以增强公共部门的回应性，并且许多公共服务只有在公共部门与公民共同或合作工作的条件下才能取得预期的成效，“这保证了公共部门的行动镶嵌于社会之中，而不是强加给社会和公民”；最后而且最重要的是，公民参与带来的最重要的回报是它对作为核心民主价值的合法性所发挥的作用，有力的公民参与促进了公民对公共政策的接受性，增强了对公共部门的认同和支持。
毋庸置疑，学者对公民参与表现出的前所未有的乐观情绪是有充分理由的。然而，这些理由并不足以完全说服否定论者和怀疑论者对公民参与的轻视与犹豫，也不能够就此掩盖公民参与所面临的实际困境。事实上，公民参与获得的进展越大，显现出来的矛盾就越尖锐，来自公共部门，甚至公民的怀疑与不满就越多。
二、公民参与的可致性
公民参与，由于其直接指向公共利益的实现，而散发出来的某种迷人的吸引力，似乎指引人们发现了解决国家——市民社会二元对立的终极方案。然而，可欲的理想与可致的现实在很多时候就如两条平行线保持着看似很近，却无法哪怕再接近一些的距离，实践着的公民参与所出现的偏离、矛盾与困境已经导致了无法忽略的悲观、失望乃至怀疑、指责。在戴伊看来，宣称公共政策反映了“民众的要求和呼声”的断言不过是一个“神话”，事实却是，公共政策是“国家的精英集团”自上而下制定的，普通公民在公共政策的直接制定者或者与政策制定关系最密切的人中所占的比率极小。公民，相对于精英集团，由于占有的财富较少、教育程度较低以及政治和组织本领欠缺而只能发挥较弱的作用，因此，公共政策过程也就成为了国家的精英集团通过一定程序将他们的价值观念兴趣喜好转化为公共政策的过程。
而最致命的怀疑则来自于这样的批评：公民参与真的如其所宣称的是整合、表达与实现所谓的公共利益的最佳方式吗？卢梭提出“公意”的以来，针对这一概念的争论与批评从来没有停止过，而基本能够被认同的看法则是，公共意志和公共利益更多的是或者仅仅是具有理论上的指向作用，所谓公共性可能只是一个虚幻的图腾。更激进的观点则认为，“除了个人目标之外，根本就不存在什么社会目标或国家目标”，公共利益在一个冲突社会中并无可能，说它的存在甚至是一种神话。既然如此，公民参与也就不可能达到实现公共利益的抱负，而在实践中更多的成为公民及公民群体之间进行利益博弈、调和与平衡的平台，因此，有学者悲观的认为，“公民参与往往是以伟大的设计开始……但它经常演变为日常的讨价还价”。
如果说公民参与已经由于其内在的缺陷而在实践中困难重重的话，来自外部的阻力更是令其举步维艰。阻力首先来自于权力精英集团。权力精英集团向来轻视公民参与所能够发挥的作用，他们更愿意把公民参与作为用来实现其制定的政策的合法性的工具，而不认为公民参与可能对他们形成威胁。事实上公共部门十分乐意而且能够十分熟练的使用这一“工具”：在权力较弱因此存在需要的时候热情赞颂公民参与的重要与必要，与公民建立紧密的联盟，来赢得强有力的支持；而在地位牢固因此缺乏需要的时候同样能以合法的和通过论证貌似合理的理由排斥公民的参与，以维护组织的“稳定性”。由公民选举产生的代表们更愿意把自己看作是具有独立思想和公益精神的“委托人”，而不仅仅是传送民意的“代表人”，伯克的名言仍经常被引用：“如果他（议员）放弃自己的判断而屈从于你们（选民）的意见，那么他就是对你们的背叛”。
阻力还来自于官僚组织。来自美国的调查表明，大多数的美国人认为在公共政策过程中，“政府对于民众的所思所想心不在焉”，“并不了解和理解民众的愿望和要求”，联邦政府已经成为“一个在根本上只追寻自己利益的特殊利益代表集团”。作为非民选的公共部门，虽然并没有表现出如何强烈的敌意，但他们对公民参与显然比立法者更缺乏即使是表面上的尊敬与支持，他们更多时候把公民参与视为妨害行政效率的麻烦制造者而对此颇有微辞。既然如此，政府就会想方设法规避这一麻烦，“不决策（nondecison-making）”或者也被称为“隐蔽议程（hidden agenda）”是政府最常用的而且行之有效的方式。这些方式包括使用最直接的暴力、运用权力来阻挠，利用现行规则和程序或者重塑规则与程序来扭曲问题。而方兴未艾的新公共管理运动虽然是以对传统官僚制进行严厉批判为起点，使人耳目一新，但对于公民参与的态度同样显得冷漠，从观念形态上讲，这两者甚至是对立的。市场式政府倾向于把公民视为消费者或者顾客，这被认为是对公民身份的贬低，忽视或否定了公民对公共政策的要求和权利，公民的角色被定义为仅仅是一个理论上的讨价还价者，而无可奈何于作为“掌舵者”的政府。
如果说长期被认为是“公共利益”的天然代表者的公共部门轻视、怀疑公民参与的态度在理论上存在某种合法性的话，从公民参与运动中兴起的利益集团在其力量和力量日益膨胀的过程中也加入到贬低公民参与的合唱之中，这一背叛与僭越显然更令人无法忍受。很多代表特定群体的团体在受邀参与公共政策后全心全意的追逐本群体的利益，“有组织的集团为他们的既得利益而斗争，这常常以损失更广泛的社会目标为代价”，从而使公共利益成为各个利益集团博弈、分割的对象。在当代，利益集团对公共政策过程的影响日益变得具有决定意义，因此与公共部门的联系也就更为盘根错节，互相纠缠在一起，他们“更易于资助，也较易于得到资助，因此它对于受过高等教育的人或定价要比对社会地位低下的人来得更有效……只要付得起钱就能买到有效的说服”。至此可以得出这样的判断：利益集团不仅没有成为公民参与的推动者，而且在很大程度上扮演了吞噬公民参与的机会、阻断公民进入公共政策过程的通道，并最终取代公民参与的角色。
三、公民参与的作用和影响
在民主政治取得重大进展的当代，公民参与在公共政策过程中的显著地位和作用无法忽视，已经成为公共部门不得不面对的环境，人们充满乐观的呼唤和迎接“公民治理”社会的到来。然而以下描述同样是现实：包括立法者、行政机构和利益集团组成的铁三角通过相互的竞争和妥协、冲突和勾结，掌握了大部分公共权力，控制了公共政策过程，塑造了当代政治秩序或治理模式的基本面目，而公民在这一结构中的地位并没有取得根本性的突破，以至于有学者认为，公民是否应当接受这样一种安排：把制定公共政策的权力全部授予国家的精英集团。公民参与在实然与应然之间仍然存在着可望不可即的距离，在一定意义上只是被赋予了程序上的意义，公共部门更乐于把公民参与视为公共政策合法性必要的并仅止于此的光环，而不愿视其本身就是合法性的来源。可以这样认为，公民参与向何处去的问题仍然充满了变数。
对于公民参与本文显然采取了比较悲观的态度，但并非希望得出否定或取消公民参与的结论，恰恰相反，通过这一态度表明，公民参与并非如乐观者们论证的，取得了决定性的进展而可以高枕安卧，真实的状况是公民参与仍然存在现实的无法回避的困境。同时，本文也拒绝民粹主义视公共部门为必须取消的恶的偏激，这一观点不仅不可能使公民参与得以实现，反而会导致更多的疑虑和障碍。如何缓解理想与现实、可欲与可致之间的紧张，这是学者们进行理论建构的重要内容，也是公共部门必须面对的挑战，更需要公民参与在民主政治的实践中，进行不断的探索与创新。
【参考文献】
[1]盖伊·彼得斯:政府未来的治理模式[M]，中国人民大学出版社，2001.
[2]约翰·克莱顿·托马斯：公共决策中的公民参与[M]，中国人民大学出版社,2005.
[3]托马斯·戴伊：自上而下的政策制定[M]，中国人民大学出版社，2002.
[4]林志鹏、杜平：公共选择理论与公共政策的非公共性分析[J]，行政与法，2000（6）.
[5]米切尔·黑尧：现代国家的政策过程[M]，中国青年出版社，2004.
【关键词】公共政策 公民参与 合法性 公共利益
公共政策的制定、执行、监控与反馈作为一个完整的、连续的过程，是公共部门行使公共权力以实现至少是理论上的公共利益的重要内容。因此，公共政策过程（如同其它公共权力行为一样）始终面临着如何获取合法性的压力，使政策目标能够在获得更多认同的状态下得以有效实现。因此，“合法性”一词已经日益成为包括公共部门、学者和公民都津津乐道的、似乎体现了某种同一性的符号。对于解答公共政策合法性的来源以及公共政策如何合法化的问题，存在多种能够自圆其说的解释，而公民参与无疑是其中最具有说服力，并且最引人注目的方案之一，公民参与已经成为公共管理者在政策过程中必须面对的考量因素。
一、公民参与的概念和内涵
民主无疑是近代以来最令人激动、最受欢迎的意识形态，各种类型的政府都会很乐意接受或者索性为自己贴上民主的标签。带有各种前缀的民主理论五花八门，吸引着各自的信徒。然而，公民参与始终是民主无法回避的、带有必然性的题中之义，各种民主理论及其创造物都或多或少的为公民参与打开了一道缝隙，而这一缝隙一经打开即不可阻挡，这体现在近代以来公民参与在范围和进度上所取得的、令人信服的成果。
在当代，公民参与在途径、形式和方法上已经取得了丰富的成果。这既包括被今天的现实修正后的传统参与技术，也包括在新公民参与运动中发展起来的参与技术，J·C·托马斯列举了这样一些“为人们熟知的，可供选择”的公民参与形式：关键公众接触（key contacts），公民大会（public meeting），咨询委员会（advisory committees），公民调查（citizen surveys），由公民发起的接触（citizen contacts），协商和斡旋（negotitation and mediation）。当然，还可以很轻易的进行更多的相关罗列，进行这一列举的目的在于证明公民参与已经成为公共管理者必须面对的情形，这种信心来自于公民参与在公共政策过程中所发挥的，即使不是决定性的，也是不可或缺、举足轻重的作用。首先，公民参与可以卓有成效的降低公共部门的道德风险，使公共部门像鱼缸里的“金鱼”置于公民的监督下进行活动，这种积极的态度能使错误在出现以前就得到防范和纠正，而不是在此之后进行无益的抱怨和被动的提供反馈信息；同时实践证明，公民参与不仅可以增强公共部门的回应性，并且许多公共服务只有在公共部门与公民共同或合作工作的条件下才能取得预期的成效，“这保证了公共部门的行动镶嵌于社会之中，而不是强加给社会和公民”；最后而且最重要的是，公民参与带来的最重要的回报是它对作为核心民主价值的合法性所发挥的作用，有力的公民参与促进了公民对公共政策的接受性，增强了对公共部门的认同和支持。
毋庸置疑，学者对公民参与表现出的前所未有的乐观情绪是有充分理由的。然而，这些理由并不足以完全说服否定论者和怀疑论者对公民参与的轻视与犹豫，也不能够就此掩盖公民参与所面临的实际困境。事实上，公民参与获得的进展越大，显现出来的矛盾就越尖锐，来自公共部门，甚至公民的怀疑与不满就越多。
二、公民参与的可致性
公民参与，由于其直接指向公共利益的实现，而散发出来的某种迷人的吸引力，似乎指引人们发现了解决国家——市民社会二元对立的终极方案。然而，可欲的理想与可致的现实在很多时候就如两条平行线保持着看似很近，却无法哪怕再接近一些的距离，实践着的公民参与所出现的偏离、矛盾与困境已经导致了无法忽略的悲观、失望乃至怀疑、指责。在戴伊看来，宣称公共政策反映了“民众的要求和呼声”的断言不过是一个“神话”，事实却是，公共政策是“国家的精英集团”自上而下制定的，普通公民在公共政策的直接制定者或者与政策制定关系最密切的人中所占的比率极小。公民，相对于精英集团，由于占有的财富较少、教育程度较低以及政治和组织本领欠缺而只能发挥较弱的作用，因此，公共政策过程也就成为了国家的精英集团通过一定程序将他们的价值观念兴趣喜好转化为公共政策的过程。
而最致命的怀疑则来自于这样的批评：公民参与真的如其所宣称的是整合、表达与实现所谓的公共利益的最佳方式吗？卢梭提出“公意”的以来，针对这一概念的争论与批评从来没有停止过，而基本能够被认同的看法则是，公共意志和公共利益更多的是或者仅仅是具有理论上的指向作用，所谓公共性可能只是一个虚幻的图腾。更激进的观点则认为，“除了个人目标之外，根本就不存在什么社会目标或国家目标”，公共利益在一个冲突社会中并无可能，说它的存在甚至是一种神话。既然如此，公民参与也就不可能达到实现公共利益的抱负，而在实践中更多的成为公民及公民群体之间进行利益博弈、调和与平衡的平台，因此，有学者悲观的认为，“公民参与往往是以伟大的设计开始……但它经常演变为日常的讨价还价”。
如果说公民参与已经由于其内在的缺陷而在实践中困难重重的话，来自外部的阻力更是令其举步维艰。阻力首先来自于权力精英集团。权力精英集团向来轻视公民参与所能够发挥的作用，他们更愿意把公民参与作为用来实现其制定的政策的合法性的工具，而不认为公民参与可能对他们形成威胁。事实上公共部门十分乐意而且能够十分熟练的使用这一“工具”：在权力较弱因此存在需要的时候热情赞颂公民参与的重要与必要，与公民建立紧密的联盟，来赢得强有力的支持；而在地位牢固因此缺乏需要的时候同样能以合法的和通过论证貌似合理的理由排斥公民的参与，以维护组织的“稳定性”。由公民选举产生的代表们更愿意把自己看作是具有独立思想和公益精神的“委托人”，而不仅仅是传送民意的“代表人”，伯克的名言仍经常被引用：“如果他（议员）放弃自己的判断而屈从于你们（选民）的意见，那么他就是对你们的背叛”。
阻力还来自于官僚组织。来自美国的调查表明，大多数的美国人认为在公共政策过程中，“政府对于民众的所思所想心不在焉”，“并不了解和理解民众的愿望和要求”，联邦政府已经成为“一个在根本上只追寻自己利益的特殊利益代表集团”。作为非民选的公共部门，虽然并没有表现出如何强烈的敌意，但他们对公民参与显然比立法者更缺乏即使是表面上的尊敬与支持，他们更多时候把公民参与视为妨害行政效率的麻烦制造者而对此颇有微辞。既然如此，政府就会想方设法规避这一麻烦，“不决策（nondecison-making）”或者也被称为“隐蔽议程（hidden agenda）”是政府最常用的而且行之有效的方式。这些方式包括使用最直接的暴力、运用权力来阻挠，利用现行规则和程序或者重塑规则与程序来扭曲问题。而方兴未艾的新公共管理运动虽然是以对传统官僚制进行严厉批判为起点，使人耳目一新，但对于公民参与的态度同样显得冷漠，从观念形态上讲，这两者甚至是对立的。市场式政府倾向于把公民视为消费者或者顾客，这被认为是对公民身份的贬低，忽视或否定了公民对公共政策的要求和权利，公民的角色被定义为仅仅是一个理论上的讨价还价者，而无可奈何于作为“掌舵者”的政府。
如果说长期被认为是“公共利益”的天然代表者的公共部门轻视、怀疑公民参与的态度在理论上存在某种合法性的话，从公民参与运动中兴起的利益集团在其力量和力量日益膨胀的过程中也加入到贬低公民参与的合唱之中，这一背叛与僭越显然更令人无法忍受。很多代表特定群体的团体在受邀参与公共政策后全心全意的追逐本群体的利益，“有组织的集团为他们的既得利益而斗争，这常常以损失更广泛的社会目标为代价”，从而使公共利益成为各个利益集团博弈、分割的对象。在当代，利益集团对公共政策过程的影响日益变得具有决定意义，因此与公共部门的联系也就更为盘根错节，互相纠缠在一起，他们“更易于资助，也较易于得到资助，因此它对于受过高等教育的人或定价要比对社会地位低下的人来得更有效……只要付得起钱就能买到有效的说服”。至此可以得出这样的判断：利益集团不仅没有成为公民参与的推动者，而且在很大程度上扮演了吞噬公民参与的机会、阻断公民进入公共政策过程的通道，并最终取代公民参与的角色。
三、公民参与的作用和影响
在民主政治取得重大进展的当代，公民参与在公共政策过程中的显著地位和作用无法忽视，已经成为公共部门不得不面对的环境，人们充满乐观的呼唤和迎接“公民治理”社会的到来。然而以下描述同样是现实：包括立法者、行政机构和利益集团组成的铁三角通过相互的竞争和妥协、冲突和勾结，掌握了大部分公共权力，控制了公共政策过程，塑造了当代政治秩序或治理模式的基本面目，而公民在这一结构中的地位并没有取得根本性的突破，以至于有学者认为，公民是否应当接受这样一种安排：把制定公共政策的权力全部授予国家的精英集团。公民参与在实然与应然之间仍然存在着可望不可即的距离，在一定意义上只是被赋予了程序上的意义，公共部门更乐于把公民参与视为公共政策合法性必要的并仅止于此的光环，而不愿视其本身就是合法性的来源。可以这样认为，公民参与向何处去的问题仍然充满了变数。
对于公民参与本文显然采取了比较悲观的态度，但并非希望得出否定或取消公民参与的结论，恰恰相反，通过这一态度表明，公民参与并非如乐观者们论证的，取得了决定性的进展而可以高枕安卧，真实的状况是公民参与仍然存在现实的无法回避的困境。同时，本文也拒绝民粹主义视公共部门为必须取消的恶的偏激，这一观点不仅不可能使公民参与得以实现，反而会导致更多的疑虑和障碍。如何缓解理想与现实、可欲与可致之间的紧张，这是学者们进行理论建构的重要内容，也是公共部门必须面对的挑战，更需要公民参与在民主政治的实践中，进行不断的探索与创新。
【参考文献】
[1]盖伊·彼得斯:政府未来的治理模式[M]，中国人民大学出版社，2001.
[2]约翰·克莱顿·托马斯：公共决策中的公民参与[M]，中国人民大学出版社,2005.
[3]托马斯·戴伊：自上而下的政策制定[M]，中国人民大学出版社，2002.
[4]林志鹏、杜平：公共选择理论与公共政策的非公共性分析[J]，行政与法，2000（6）.
[5]米切尔·黑尧：现代国家的政策过程[M]，中国青年出版社，2004.