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[摘要]林业系统在林业综合执法改革实践中，取得了很多好的工作成绩，但仍然存在着一些问题亟待用法律和制度去完善。通过深入的研究，针对存在的问题，笔者提出了实行林业综合行政执法改革的思路和建议。
[关键词]林业执法 改革 意义 问题
[中图分类号]D922.63 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2012）10-0018-01
一、林业执法改革的意义
（一）生态建设的需要
树木具有涵养水源、保持水土、美化环境、提供木材等作用，它是生态系统的重要组成部分。森林是陆地生态系统的主体，它具有生态效益、经济效益和社会效益。随着人们生活环境的改变，人类对生态的需求已成为第一需要，森林也是国家经济建设可持续发展的重要基础。由此可见：“加强生态建设，维护生态安全”是21世纪人类面临的共同主题。党的十七大报告明确指出：“建设生态文明，基本形成节约资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”因此，研究中国林业执法的科学性具有重要的战略意义。
（二）发展生产力的需要
林业执法是保障林业法律法规顺利实施，能使国家行使林业管理职能得以实现的活动。在我国的林业建设方面，林业执法是林业工作顺利开展的核心和灵魂。然而，在实际的执法工作中，各种弊端日益明显，并且严重阻碍着我国林业建设工作的开展，由此可见，传统的林业执法体制已经越来越不适应现代林业的发展，“当生产关系阻碍着生产力的发展时，必须适时地调整生产关系”。因此，对我国现行的林业执法体制的完善和改革势在必行。
二、林业执法改革存在的问题
（一）林业行政执法体制不顺
从调查的三个县看，其情况大致一样，一是具体执法机构有专业和兼职之分，有法定和委托之分，有法定和自设之分。现有林业行政执法职能的林业综合行政执法林政股、保护站、防火办、森林病虫害防治工作站、森林公安分局、木竹检查总站6个部门，除森检、木竹检查两个专业执法机构为法律法规授权具备执法主体资格外，其余专业执法机构均为林业行政执法主管部门委托执法（包括木竹检查实施行政处罚也需要委托），有的受委托行使执法职能的事业单位脱离了林业行政主管部门的管辖范围，有的在现行体制外设立新的执法机构从事林业执法，有的既从事管理服务甚至经营，同时履行行政执法职能。二是具体负责行政执法机构繁杂，而法制管理和为执法服务的有关机构却没有设立。在行政执法过程中行政管理、检验鉴定、行政处罚和执法监督职能没有合理分工，尚未形成规范、有效林业行政执法体制，林业行政执法工作不能适应当前林业发展形势需要，导致林业行政执法水平不高。
（二）林业行政执法投入不足，执法手段落后
由于地方政财困难，大部分林业行政执法人员经费没有列入地方财政预算。由于林业行政执法经费得不到保障，执法检查、人员培训及必要的交通、通讯、勘验取证、装备所需经费无法落实，甚至生活都无法保障，严重制约了林业行政执法工作的正常开展，严重影响了林业行政执法队伍的战斗力。
（三）林业行政执法队伍素质有待提高
1.林业行政执法队伍整体素质不高，主要表现在：一部分林业行政执法人员只有小学或初中文化水平且继续学习不够；一部分学历较高的林业行政执法人员多数属技术人员“半路出家”，法律专业培训不够。2.林业行政执法人员学习的内外环境不具备，主要表现在：学与不学一个样，学习动力不足，没有形成激励学习的机制；主管部门对林业行政执法人员重视不够或是抓之不得法，学习风气没有形成或是流于形式。由于整体素质不高，林业行政执法人员对基本的、简单的办案程序没有掌握或掌握不够，致使执法过程中不时出现违反法定程序执法，适用法律法规条文不当，法律文书填写不规范等现象。
三、当前林业执法的具体举措
（一）建立孪生综合执法机构
要用企业先进的工作理念来谋划林业综合执法，运用适度竞争机制的思路来组建林业综合执法机构，即在林业系统设置森林保安警察局和林政公安综合执法大队两支孪生执法机构，整合其他林业执法机构。整合后的机构保留原有的框架，形成既发挥分的作用又发挥统的功能。在林业的工作部门引入工作激励机制，就是要使林业部门犹如市场中的主体存在竞争对手的情况下提供公共产品，就是要使执法人员犹如私营企业中的经理或主管人员一样，具有降低企业成本、提高企业资金利用率的动机，去降低机构的运行成本和提供优质的执法服务。人非花草树木，孰能无情。在基层建立孪生综合执法机构还有利于执法机构负责人的回避。
（二）营造良好的执法投资环境
在推行林业综合执法的工作过程中，经费保障是一个无法回避的问题。要实现林业跨越式发展，就必须具有良好的林业执法投资环境，即林业执法的常规工作经费应该纳入财政全额预算并实际拨款。前期，将减少财政支出作为事业单位改革的价值取向不利于社会的稳定和发展。国家建立公共财政的根本目的，就是要维护国家机器的正常运转和支持兴办社会公众普遍享受的非营利性公益事业。而且，当我们国家完成了由计划经济向市场经济的转轨以后，竞争性、营利性企业的发展主要是依靠市场主体的投入。允许林业事业单位通过各种形式，鼓励和接受社会各类人员和社会组织投资，打破所有制限制和部门、行业、地域投资的限制，以弥补国家财政对林业执法和林业执法监督管理的投入不足。允许有条件的林业事业单位在优先完成政府交办任务的前提下，向社会提供有偿服务或扩大经营服务范围，开拓事业单位的市场空间，在合法收益中提取一定比例，以丰补歉，以充实林业执法不可预算的工作经费和解决现行林业干部福利待遇不足的问题。
[关键词]林业执法 改革 意义 问题
[中图分类号]D922.63 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2012）10-0018-01
一、林业执法改革的意义
（一）生态建设的需要
树木具有涵养水源、保持水土、美化环境、提供木材等作用，它是生态系统的重要组成部分。森林是陆地生态系统的主体，它具有生态效益、经济效益和社会效益。随着人们生活环境的改变，人类对生态的需求已成为第一需要，森林也是国家经济建设可持续发展的重要基础。由此可见：“加强生态建设，维护生态安全”是21世纪人类面临的共同主题。党的十七大报告明确指出：“建设生态文明，基本形成节约资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”因此，研究中国林业执法的科学性具有重要的战略意义。
（二）发展生产力的需要
林业执法是保障林业法律法规顺利实施，能使国家行使林业管理职能得以实现的活动。在我国的林业建设方面，林业执法是林业工作顺利开展的核心和灵魂。然而，在实际的执法工作中，各种弊端日益明显，并且严重阻碍着我国林业建设工作的开展，由此可见，传统的林业执法体制已经越来越不适应现代林业的发展，“当生产关系阻碍着生产力的发展时，必须适时地调整生产关系”。因此，对我国现行的林业执法体制的完善和改革势在必行。
二、林业执法改革存在的问题
（一）林业行政执法体制不顺
从调查的三个县看，其情况大致一样，一是具体执法机构有专业和兼职之分，有法定和委托之分，有法定和自设之分。现有林业行政执法职能的林业综合行政执法林政股、保护站、防火办、森林病虫害防治工作站、森林公安分局、木竹检查总站6个部门，除森检、木竹检查两个专业执法机构为法律法规授权具备执法主体资格外，其余专业执法机构均为林业行政执法主管部门委托执法（包括木竹检查实施行政处罚也需要委托），有的受委托行使执法职能的事业单位脱离了林业行政主管部门的管辖范围，有的在现行体制外设立新的执法机构从事林业执法，有的既从事管理服务甚至经营，同时履行行政执法职能。二是具体负责行政执法机构繁杂，而法制管理和为执法服务的有关机构却没有设立。在行政执法过程中行政管理、检验鉴定、行政处罚和执法监督职能没有合理分工，尚未形成规范、有效林业行政执法体制，林业行政执法工作不能适应当前林业发展形势需要，导致林业行政执法水平不高。
（二）林业行政执法投入不足，执法手段落后
由于地方政财困难，大部分林业行政执法人员经费没有列入地方财政预算。由于林业行政执法经费得不到保障，执法检查、人员培训及必要的交通、通讯、勘验取证、装备所需经费无法落实，甚至生活都无法保障，严重制约了林业行政执法工作的正常开展，严重影响了林业行政执法队伍的战斗力。
（三）林业行政执法队伍素质有待提高
1.林业行政执法队伍整体素质不高，主要表现在：一部分林业行政执法人员只有小学或初中文化水平且继续学习不够；一部分学历较高的林业行政执法人员多数属技术人员“半路出家”，法律专业培训不够。2.林业行政执法人员学习的内外环境不具备，主要表现在：学与不学一个样，学习动力不足，没有形成激励学习的机制；主管部门对林业行政执法人员重视不够或是抓之不得法，学习风气没有形成或是流于形式。由于整体素质不高，林业行政执法人员对基本的、简单的办案程序没有掌握或掌握不够，致使执法过程中不时出现违反法定程序执法，适用法律法规条文不当，法律文书填写不规范等现象。
三、当前林业执法的具体举措
（一）建立孪生综合执法机构
要用企业先进的工作理念来谋划林业综合执法，运用适度竞争机制的思路来组建林业综合执法机构，即在林业系统设置森林保安警察局和林政公安综合执法大队两支孪生执法机构，整合其他林业执法机构。整合后的机构保留原有的框架，形成既发挥分的作用又发挥统的功能。在林业的工作部门引入工作激励机制，就是要使林业部门犹如市场中的主体存在竞争对手的情况下提供公共产品，就是要使执法人员犹如私营企业中的经理或主管人员一样，具有降低企业成本、提高企业资金利用率的动机，去降低机构的运行成本和提供优质的执法服务。人非花草树木，孰能无情。在基层建立孪生综合执法机构还有利于执法机构负责人的回避。
（二）营造良好的执法投资环境
在推行林业综合执法的工作过程中，经费保障是一个无法回避的问题。要实现林业跨越式发展，就必须具有良好的林业执法投资环境，即林业执法的常规工作经费应该纳入财政全额预算并实际拨款。前期，将减少财政支出作为事业单位改革的价值取向不利于社会的稳定和发展。国家建立公共财政的根本目的，就是要维护国家机器的正常运转和支持兴办社会公众普遍享受的非营利性公益事业。而且，当我们国家完成了由计划经济向市场经济的转轨以后，竞争性、营利性企业的发展主要是依靠市场主体的投入。允许林业事业单位通过各种形式，鼓励和接受社会各类人员和社会组织投资，打破所有制限制和部门、行业、地域投资的限制，以弥补国家财政对林业执法和林业执法监督管理的投入不足。允许有条件的林业事业单位在优先完成政府交办任务的前提下，向社会提供有偿服务或扩大经营服务范围，开拓事业单位的市场空间，在合法收益中提取一定比例，以丰补歉，以充实林业执法不可预算的工作经费和解决现行林业干部福利待遇不足的问题。