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摘 要 新《环境保护法》的一大亮点即是关于环境公益诉讼的规定，其对新《民事诉讼法》中可以提起环境公益诉讼的“有关组织”进行了明确，对进一步拓宽环境公益诉讼的适用范围有着重大意义。实践中，环境公益诉讼仍然面临着不少问题，如实际上会提起环境公益诉讼的组织可能比较少、可以提起环境公益诉讼的“有关机关”仍不明确及相关配套机制缺失等。因此，有必要进一步健全和完善该制度。
关键词 公益诉讼 社会组织 有关机关 配套机制
作者简介：陆金镔、邓红，台州市路桥区人民法院。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-108-02
被誉为“史上最严”的新《环境保护法》可谓亮点纷呈，其中一大亮点就是关于环境公益诉讼的规定。其中第58条明确了哪些社会组织具有环境公益诉讼的实施权，即可提起环境公益诉讼。而这一规定，为构建环境公益诉讼制度提供了基础和依据，进一步保障了环境公益诉讼合法有效地进行，其对今后该制度的健全与完善具有重大的意义。
一、新《环保法》中环境公益诉讼制度的新发展
新《民事诉讼法》于2013年1月1日开始实施，其中第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。其开启了我国环境公益诉讼的立法先河，破除了以往环境公益诉讼无法可依的局面。但从该法实施一年的情况来看，环境公益诉讼的效果并不明显，甚至还有倒退的迹象，2013年全国法院环境公益诉讼受理案为零，直到2014年才有所突破。之所以如此，主要在于新《民事诉讼法》中的有关规定过于原则，操作性不强，且相关司法解释又未跟进，导致司法实践难以推进。在这一背景下，新《环保法》的制定被赋予了更大的期望，而其实际上关于环境公益诉讼的规定也确实有了新的发展与突破。
（一）对环境公益诉讼的主体进行了明确
环境公益诉讼主体资格问题一直是理论界和立法界争议的焦点。新《民事诉讼法》也仅是将该主体限定为法律规定的“机关”和“有关组织”，但并没有做出进一步明确。实践中，法院对此也持谨慎态度，中华环保联合会2013年先后提起的8起环境公益诉讼即因主体资格问题均未被各法院立案。中华环保联合会为此自嘲“之前无法可依时还能立案，现在有法可依反而立不了”。因而，对环境公益诉讼主体的明确成为迫切需求。新《环保法》在修订中，关于环境公益诉讼的规定也是历经波折，从一稿的未涉及，到二稿的将诉讼主体拟为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”，再到三稿的“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且信誉良好的全国性社会组织”，最后到四稿的“设区的市级以上政府民政部门登记的相关社会组织”。新《环保法》最终对环境公益诉讼主体的放宽，比较符合公共的期待，也有利于促进公共环保利益的实现。至此，新《民事诉讼法》中的“有关组织”得以明确。此外，有专家表示，目前国内符合条件的社会组织有300家左右 ，这说明当前可以提起环境公益诉讼的社会组织具有一定量的基础。
（二）拓宽了环境公益诉讼的适用范围
环境公益诉讼旨在打击环境受到侵害或即将受到侵害的违法行为或不作为，从而维护社会公共的环境权利。一般来说，环境问题包括环境污染和生态破坏。环境污染是向环境倾倒、排放各种有害物质致使环境遭受侵害的状态；而生态破坏则是对各种自然资源的过渡开发、利用从而打破了环境生态平衡的状态。现实生活中，人们对环境问题的关注更多的是倾向于环境污染，主要在于环境污染较之生态破坏对人们生活的影响更为直观。从而反映到立法中，惩治环境污染的呼声风生水起，而惩治破坏生态未受关注，这在新《民事诉讼法》中得到体现。新《民事诉讼法》规定的环境公益诉讼也仅限于环境污染，并不包括生态破坏。但实际上生态破坏与环境污染一样是对环境的破坏，对人们环境权、生存权等存在同等的侵害。为此，新《环保法》有了较好的突破，将破坏生态的行为也纳入环境公益诉讼的范围，这无疑是一大进步，对促进整体环境利益的实现具有重大意义。
二、当前推进环境公益诉讼面临的困境解读
尽管有了明确的法律地位，但在现阶段推进环境公益诉讼仍然面临着诸多困难。
（一）实际上会提起环境公益诉讼的组织可能比较少
根据新《环保法》的规定，提起环境公益诉讼的社会团体除必须要在设区的市级政府登记、专门从事环境公益活动之外，还必须具备连续5年且无违法记录的条件。其规定，将所有草根环保组织拒之门外，而有些较为活跃、曾提起过环境公益诉讼、仅在区级政府登记的环保组织如“自然之友”等今后也会因为不符合规定而不能提起诉讼。尽管当前符合条件的社会组织有300余家，但各省市平均下来还不到10来家。且据中华环保联合会调查显示，一是环保组织提起公益诉讼的意愿不高，有 57%的环保组织表示不会轻易提起环境公益诉讼；二是环保组织诉讼能力较低，将会出现几下几点问题：1.诉讼成本难以承担，据调查只有4%的环保组织认为环境公益诉讼成本不是问题；2.专业水平不足，据统计有48%的环保组织没有专门的法律业务部门，有些环保组织尽管有法律人士，但并非从事环境法律服务的专职工作人员，导致其投入到环境公益诉讼中的时间和精力难以保证。 综上，可以得知，在司法实践中，有些社会组织或许符合条件，但有能力且愿意提起环境公益诉讼可能会很少，其无疑对进一步推进环境公益诉讼的发展仍是一种无形的阻碍。
（二）能够提起公益诉讼的“机关”仍不明确
尽管新《环保法》对新《民事诉讼法》中的“有關组织”进行了明确，但“机关”的范围仍不明确，仍停留在理论探讨阶段。目前，从有关法律来看，仅有《海洋环境保护法》第90条第二款 中规定的“行使海洋环境监督管理权的部门”属于新《民事诉讼法》中的“机关”，其他具有环境监管职责的部门似乎都被拒之门外，且根据该条规定，海洋环境监管部门提起环境公益诉讼的范围也仅限于海洋环境污染而无法涉及其他。立法体系上这种对“机关”不予明确的保守态度，无疑打击了公权力机关代表社会公众维护环境权益的积极性，也限制了环境公益诉讼主体范围，不利益环境公益诉讼工作的开展。 （三）环境公益诉讼的配套机制缺乏
环境公益诉讼是“带有公益色彩的民事权益诉讼” ，而《民事诉讼法》是私益诉讼，从而难以在诉讼程序、规则方面满足其立法需求。同时，新《环保法》以实体法规范为主，能够为环境公益诉讼提供详尽的特殊程序规则少之又少，此外相关的司法解释也有进一步的规定。实践中，环境公益诉讼较之于普通民事诉讼，在诉讼管辖、起诉主体顺序、诉讼请求范围、举证责任分配、诉讼费负担、被告反诉、赔偿金的归属及使用等方面有区别，如果缺乏具体的操作规则，其有可能成为某些法院不受理环境公益诉讼案的借口，可能导致法院在审理此类案件时无所适从或适用规则混乱。
三、有效推进环境公益诉讼的路径选择
（一）明确并放宽环境公益诉讼主体
如前文所述，“机关”的不明确，是阻碍环境公益诉讼顺利推进的一大障碍。因而，法律应予以明确。对此，首先应赋予环保行政机关以环境公益诉讼主体资格。环保行政机关具有较强的专业知识，由肩负环境监管职责而掌握着环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场勘察记录等多种信息资料，较其他公权力机关具有更强的能力收集证据，应是公权力机关中可以提起环境公益诉讼的首选机关。且就算环保机关怠于履行监管职责，不积极行使诉权的话，仍有符合条件的社会组织可以提起诉讼，这起到了很好的弥补作用。其次，关于检察机关的诉权问题，理论界对此也进行了充分的探讨，而且肯定说占据了上风，加之在环境公益诉讼探索阶段由检查机关提起诉讼的成功案例比比皆是，因而笔者对于确立检察机关在环境公益诉讼中的诉讼主体资格的正当性也不进行赘述。第三，关于社会组织的界定，笔者认为当前新《环保法》的规定较为严格，为更好地推动环保组织积极参与环境公益诉讼中来，应对此进行放宽，即将“在设区的市级以上人民政府民政部门登记的组织”修改为“依法登记成立或免予登记的非营利性组织”。因为从司法实践来看，在之前提起环境公益诉讼的环保组织中，除了中华环保联合会等极少环保组织符合当前新《环保法》规定之外，其他如自然之友、贵阳公众环境教育中心、重庆市律师志愿者联合会等环保组织均因未在相关民政部门登记而在今后不具备诉讼资格，这无疑严重打击了环保组织参与环境公益诉讼的积极性。此外，从长远的角度看，随着法治的推进和公民素质的提高，将自然人纳入环境公益诉讼主体范畴也应是必然之举。
（二）提升环保组织参与环境公益诉讼的能力
环保组织是提起环境公益诉讼的最理想主体。然而司法实践中，由于专业水平及资金的困扰，导致诸多环保组织不愿参与环境公益诉讼中来。因此，应在新《环保法》即将实施的背景下，一是广泛宣传参与环境公益诉讼的重大意义，尤其是对已经受理由环保组织提起的环境公益诉讼案加大正面宣传力度，营造积极、宽松的舆论氛围，提升其他环保组织参与诉讼的意愿和信念；二是有针对性的开展培训班，加强对环保组织环境法律知识和诉讼技能技巧的培训力度，提升其参与诉讼的能力；三是建立环境公益诉讼专项基金，加强对环保组织的资金支持力度，最大程度解除其参与诉讼的后顾之忧。
（三）健全环境公益诉讼配套规则
当前不管是新《民事诉讼法》还是新《环保法》关于环境公益诉讼的规定都是寥寥数语，使得推进环境公益诉讼在多方面无法可依，这充分暴露出环境公益诉讼立法及制度建设的不足。为解决这一问题，有必要根据环境公益诉讼的实际情况，建立一套符合其特性的诉讼程序规定。一般而言，应包括以下内容：1.起诉主体顺序问题，当不同具备资格的主体均有意愿提起环境公益诉讼时，应作出序位安排，具体为环保行政机关的起诉权优于检察机关、而检察机关的起诉权又优于环保组织。只有在前者怠于行使诉权时，后者才可提起诉讼。2.举证责任分配问题，鉴于国家机关的证据收集能力不亚于被告，为防止诉讼双方当事人地位的失衡，行政机关与检察机关提起的环境公益诉讼应采取与环境私益相同的举证责任分配规则与证明标准；对于由环保组织提起的环境公益诉讼，考虑到其举证能力、收集证据手段匮乏等因素，对于难以证明的要件事实，例如被告是否存在过错及因果关系，笔者认为应采取事实推定等方法为宜。 3.关于诉讼请求问题，主要包括行为给付之诉和金钱给付之诉，行为给付如请求停止侵害、消除危險、排除妨碍、恢复原状；金钱给付即赔偿损失。4.关于诉讼费用的承担，鉴于环境公益诉讼的公益性，故在原告起诉时应准许缓交诉讼费，原告胜诉的，由被告承担诉讼费，原告败诉的，应免交诉讼费；而对于因参加诉讼需支出的交通费、律师费、鉴定费等各种必要费用，建议政府部门建立专项资金，从该专项资金中支付。此外，还应对诉讼管辖、被告反诉、法院调解、赔偿金的执行与适用等各种问题均作出明确规定。
注释：
300余家社会组织可提环保公益诉讼.http：//news.xinhuanet.com/gongyi/2014-04/25/c_126433775.htm.访问日期：2014年9月4日.
环保民间组织在环境公益诉讼中的角色和作用调查报告摘要.http：//www.acef. com. cn/zhuantilanmu/2013hjwqtbh/huiyinarong/2014/0303/12495.html.访问日期： 2014年9月5日.
《海洋环境保护法》第90条第二款：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。
袁军、朱秋菱.带有公益色彩的民事权益诉讼初探.法律适用.2007（4）.
肖建国、黄忠顺.环境公益诉讼基本问题研究.法律适用.2014（4）.
关键词 公益诉讼 社会组织 有关机关 配套机制
作者简介：陆金镔、邓红，台州市路桥区人民法院。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-108-02
被誉为“史上最严”的新《环境保护法》可谓亮点纷呈，其中一大亮点就是关于环境公益诉讼的规定。其中第58条明确了哪些社会组织具有环境公益诉讼的实施权，即可提起环境公益诉讼。而这一规定，为构建环境公益诉讼制度提供了基础和依据，进一步保障了环境公益诉讼合法有效地进行，其对今后该制度的健全与完善具有重大的意义。
一、新《环保法》中环境公益诉讼制度的新发展
新《民事诉讼法》于2013年1月1日开始实施，其中第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。其开启了我国环境公益诉讼的立法先河，破除了以往环境公益诉讼无法可依的局面。但从该法实施一年的情况来看，环境公益诉讼的效果并不明显，甚至还有倒退的迹象，2013年全国法院环境公益诉讼受理案为零，直到2014年才有所突破。之所以如此，主要在于新《民事诉讼法》中的有关规定过于原则，操作性不强，且相关司法解释又未跟进，导致司法实践难以推进。在这一背景下，新《环保法》的制定被赋予了更大的期望，而其实际上关于环境公益诉讼的规定也确实有了新的发展与突破。
（一）对环境公益诉讼的主体进行了明确
环境公益诉讼主体资格问题一直是理论界和立法界争议的焦点。新《民事诉讼法》也仅是将该主体限定为法律规定的“机关”和“有关组织”，但并没有做出进一步明确。实践中，法院对此也持谨慎态度，中华环保联合会2013年先后提起的8起环境公益诉讼即因主体资格问题均未被各法院立案。中华环保联合会为此自嘲“之前无法可依时还能立案，现在有法可依反而立不了”。因而，对环境公益诉讼主体的明确成为迫切需求。新《环保法》在修订中，关于环境公益诉讼的规定也是历经波折，从一稿的未涉及，到二稿的将诉讼主体拟为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”，再到三稿的“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且信誉良好的全国性社会组织”，最后到四稿的“设区的市级以上政府民政部门登记的相关社会组织”。新《环保法》最终对环境公益诉讼主体的放宽，比较符合公共的期待，也有利于促进公共环保利益的实现。至此，新《民事诉讼法》中的“有关组织”得以明确。此外，有专家表示，目前国内符合条件的社会组织有300家左右 ，这说明当前可以提起环境公益诉讼的社会组织具有一定量的基础。
（二）拓宽了环境公益诉讼的适用范围
环境公益诉讼旨在打击环境受到侵害或即将受到侵害的违法行为或不作为，从而维护社会公共的环境权利。一般来说，环境问题包括环境污染和生态破坏。环境污染是向环境倾倒、排放各种有害物质致使环境遭受侵害的状态；而生态破坏则是对各种自然资源的过渡开发、利用从而打破了环境生态平衡的状态。现实生活中，人们对环境问题的关注更多的是倾向于环境污染，主要在于环境污染较之生态破坏对人们生活的影响更为直观。从而反映到立法中，惩治环境污染的呼声风生水起，而惩治破坏生态未受关注，这在新《民事诉讼法》中得到体现。新《民事诉讼法》规定的环境公益诉讼也仅限于环境污染，并不包括生态破坏。但实际上生态破坏与环境污染一样是对环境的破坏，对人们环境权、生存权等存在同等的侵害。为此，新《环保法》有了较好的突破，将破坏生态的行为也纳入环境公益诉讼的范围，这无疑是一大进步，对促进整体环境利益的实现具有重大意义。
二、当前推进环境公益诉讼面临的困境解读
尽管有了明确的法律地位，但在现阶段推进环境公益诉讼仍然面临着诸多困难。
（一）实际上会提起环境公益诉讼的组织可能比较少
根据新《环保法》的规定，提起环境公益诉讼的社会团体除必须要在设区的市级政府登记、专门从事环境公益活动之外，还必须具备连续5年且无违法记录的条件。其规定，将所有草根环保组织拒之门外，而有些较为活跃、曾提起过环境公益诉讼、仅在区级政府登记的环保组织如“自然之友”等今后也会因为不符合规定而不能提起诉讼。尽管当前符合条件的社会组织有300余家，但各省市平均下来还不到10来家。且据中华环保联合会调查显示，一是环保组织提起公益诉讼的意愿不高，有 57%的环保组织表示不会轻易提起环境公益诉讼；二是环保组织诉讼能力较低，将会出现几下几点问题：1.诉讼成本难以承担，据调查只有4%的环保组织认为环境公益诉讼成本不是问题；2.专业水平不足，据统计有48%的环保组织没有专门的法律业务部门，有些环保组织尽管有法律人士，但并非从事环境法律服务的专职工作人员，导致其投入到环境公益诉讼中的时间和精力难以保证。 综上，可以得知，在司法实践中，有些社会组织或许符合条件，但有能力且愿意提起环境公益诉讼可能会很少，其无疑对进一步推进环境公益诉讼的发展仍是一种无形的阻碍。
（二）能够提起公益诉讼的“机关”仍不明确
尽管新《环保法》对新《民事诉讼法》中的“有關组织”进行了明确，但“机关”的范围仍不明确，仍停留在理论探讨阶段。目前，从有关法律来看，仅有《海洋环境保护法》第90条第二款 中规定的“行使海洋环境监督管理权的部门”属于新《民事诉讼法》中的“机关”，其他具有环境监管职责的部门似乎都被拒之门外，且根据该条规定，海洋环境监管部门提起环境公益诉讼的范围也仅限于海洋环境污染而无法涉及其他。立法体系上这种对“机关”不予明确的保守态度，无疑打击了公权力机关代表社会公众维护环境权益的积极性，也限制了环境公益诉讼主体范围，不利益环境公益诉讼工作的开展。 （三）环境公益诉讼的配套机制缺乏
环境公益诉讼是“带有公益色彩的民事权益诉讼” ，而《民事诉讼法》是私益诉讼，从而难以在诉讼程序、规则方面满足其立法需求。同时，新《环保法》以实体法规范为主，能够为环境公益诉讼提供详尽的特殊程序规则少之又少，此外相关的司法解释也有进一步的规定。实践中，环境公益诉讼较之于普通民事诉讼，在诉讼管辖、起诉主体顺序、诉讼请求范围、举证责任分配、诉讼费负担、被告反诉、赔偿金的归属及使用等方面有区别，如果缺乏具体的操作规则，其有可能成为某些法院不受理环境公益诉讼案的借口，可能导致法院在审理此类案件时无所适从或适用规则混乱。
三、有效推进环境公益诉讼的路径选择
（一）明确并放宽环境公益诉讼主体
如前文所述，“机关”的不明确，是阻碍环境公益诉讼顺利推进的一大障碍。因而，法律应予以明确。对此，首先应赋予环保行政机关以环境公益诉讼主体资格。环保行政机关具有较强的专业知识，由肩负环境监管职责而掌握着环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场勘察记录等多种信息资料，较其他公权力机关具有更强的能力收集证据，应是公权力机关中可以提起环境公益诉讼的首选机关。且就算环保机关怠于履行监管职责，不积极行使诉权的话，仍有符合条件的社会组织可以提起诉讼，这起到了很好的弥补作用。其次，关于检察机关的诉权问题，理论界对此也进行了充分的探讨，而且肯定说占据了上风，加之在环境公益诉讼探索阶段由检查机关提起诉讼的成功案例比比皆是，因而笔者对于确立检察机关在环境公益诉讼中的诉讼主体资格的正当性也不进行赘述。第三，关于社会组织的界定，笔者认为当前新《环保法》的规定较为严格，为更好地推动环保组织积极参与环境公益诉讼中来，应对此进行放宽，即将“在设区的市级以上人民政府民政部门登记的组织”修改为“依法登记成立或免予登记的非营利性组织”。因为从司法实践来看，在之前提起环境公益诉讼的环保组织中，除了中华环保联合会等极少环保组织符合当前新《环保法》规定之外，其他如自然之友、贵阳公众环境教育中心、重庆市律师志愿者联合会等环保组织均因未在相关民政部门登记而在今后不具备诉讼资格，这无疑严重打击了环保组织参与环境公益诉讼的积极性。此外，从长远的角度看，随着法治的推进和公民素质的提高，将自然人纳入环境公益诉讼主体范畴也应是必然之举。
（二）提升环保组织参与环境公益诉讼的能力
环保组织是提起环境公益诉讼的最理想主体。然而司法实践中，由于专业水平及资金的困扰，导致诸多环保组织不愿参与环境公益诉讼中来。因此，应在新《环保法》即将实施的背景下，一是广泛宣传参与环境公益诉讼的重大意义，尤其是对已经受理由环保组织提起的环境公益诉讼案加大正面宣传力度，营造积极、宽松的舆论氛围，提升其他环保组织参与诉讼的意愿和信念；二是有针对性的开展培训班，加强对环保组织环境法律知识和诉讼技能技巧的培训力度，提升其参与诉讼的能力；三是建立环境公益诉讼专项基金，加强对环保组织的资金支持力度，最大程度解除其参与诉讼的后顾之忧。
（三）健全环境公益诉讼配套规则
当前不管是新《民事诉讼法》还是新《环保法》关于环境公益诉讼的规定都是寥寥数语，使得推进环境公益诉讼在多方面无法可依，这充分暴露出环境公益诉讼立法及制度建设的不足。为解决这一问题，有必要根据环境公益诉讼的实际情况，建立一套符合其特性的诉讼程序规定。一般而言，应包括以下内容：1.起诉主体顺序问题，当不同具备资格的主体均有意愿提起环境公益诉讼时，应作出序位安排，具体为环保行政机关的起诉权优于检察机关、而检察机关的起诉权又优于环保组织。只有在前者怠于行使诉权时，后者才可提起诉讼。2.举证责任分配问题，鉴于国家机关的证据收集能力不亚于被告，为防止诉讼双方当事人地位的失衡，行政机关与检察机关提起的环境公益诉讼应采取与环境私益相同的举证责任分配规则与证明标准；对于由环保组织提起的环境公益诉讼，考虑到其举证能力、收集证据手段匮乏等因素，对于难以证明的要件事实，例如被告是否存在过错及因果关系，笔者认为应采取事实推定等方法为宜。 3.关于诉讼请求问题，主要包括行为给付之诉和金钱给付之诉，行为给付如请求停止侵害、消除危險、排除妨碍、恢复原状；金钱给付即赔偿损失。4.关于诉讼费用的承担，鉴于环境公益诉讼的公益性，故在原告起诉时应准许缓交诉讼费，原告胜诉的，由被告承担诉讼费，原告败诉的，应免交诉讼费；而对于因参加诉讼需支出的交通费、律师费、鉴定费等各种必要费用，建议政府部门建立专项资金，从该专项资金中支付。此外，还应对诉讼管辖、被告反诉、法院调解、赔偿金的执行与适用等各种问题均作出明确规定。
注释：
300余家社会组织可提环保公益诉讼.http：//news.xinhuanet.com/gongyi/2014-04/25/c_126433775.htm.访问日期：2014年9月4日.
环保民间组织在环境公益诉讼中的角色和作用调查报告摘要.http：//www.acef. com. cn/zhuantilanmu/2013hjwqtbh/huiyinarong/2014/0303/12495.html.访问日期： 2014年9月5日.
《海洋环境保护法》第90条第二款：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。
袁军、朱秋菱.带有公益色彩的民事权益诉讼初探.法律适用.2007（4）.
肖建国、黄忠顺.环境公益诉讼基本问题研究.法律适用.2014（4）.