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（山西财经大学，山西 太原 030006）
【摘要】：PPP指政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。随着我国经济的迅猛发展，民众对基础设施建设的需求日益增加。PPP模式中加入私人资本，其在有效解决基础设施建设中政府资金短缺的同时，还能够提高项目建设效率，综合政府和社会资本各自的优势，实现资源合理的配置。但由于基础設施投入资金大、周期长、期间变数大，PPP模式在我国的发展中出现了很多现实的问题。因此，目前在PPP实际操作过程中，项目运行的风险控制就成为公私部门均关注的一个重要问题。本文的中心为如何控制PPP运行过程中的政府违约法律风险。
【关键词】：PPP模式；政府部门；风险控制
一、我国PPP立法现状及问题
我国现有的PPP规范性文件法律位阶低，缺少国家层面的立法。目前，我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，这些法律涉及PPP协议的制定、项目公司设立、项目招投标、政府采购、项目融资以及纠纷解决方法等多个方面。但是，PPP模式下政府与社会资本的合作关系有其特殊性，以上法律不能针对性的解决PPP模式运行中所面临的法律问题，且不同法律之间可能存在不协调的情况。
在部门规章方面，财政部《PPP项目合同指南（试行）》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》等对PPP的运行也起着很大的指导作用。但目前我国还没有专门的PPP立法，对PPP立法的原则、适用范围、PPP模式、社会资本的投资回报、风险控制等内容无法明确。虽然《基础设施和公用事业特许经营法》（征求意见稿）在2014年已经发布，但是仍然没有正式出台。由于缺乏健全PPP法律制度体系，在实践操作中只能依靠法律位阶较低的通知、意见等规范性文件。这些规范性文件往往会由于立法门自身的局限性以及对部门利益、地方利益影响的原因，会存在许多局限性甚至冲突。此外，在法律纠纷处理过程中，规章也只能作为法院裁判的参照性依据，对于PPP相关纠纷的解决仍需要专门的PPP立法。
二、政府违约风险的控制
在当前我国法律法规还不完善的背景下，对PPP项目合同的政府违约风险进行有效的控制就具有很大的现实意义。
1、项目的评估
我国许多地方政府为了加快基础设施建设，引进更多的社会资本，存在很多不合理的PPP项目设计。政府不考虑自身履行合同的能力，而给予过多的优惠来吸引私营部门，最终使得项目建设和运行过程中政府无法履行约定义务，给私营部门造成巨大损失。政府部门的违约不仅仅是严重影响了政府的公信力，更打击了社会资本投资基础设施建设的信心与积极性，从而阻碍了PPP模式在公共产品及服务中发挥应有的作用。因此，项目的评估对于政府和社会资本来说都十分重要，是控制政府违约的有效措施。
（1）从政府角度来说，政府必须对PPP项目进行严谨的论证，进行全面的可行性分化充分的评估项目风险和未来的收益，在合理范围内提出优惠政策及补贴等来吸引社会资本的投资，避免盲目承诺导致无法履行约定义务。对PPP项目的评估内容应体现"物有所值"原则，其是被各个国家广泛用于政府采购的一项重要的采购原则，也应为PPP项目评估中的基础性原则。在"物有所值"的具体操作上，我国财政部《PPP物有所值评价指引（试行）》有很大的指导意义。该指引中将评价体系分为定性评价和定量评价，定性评价是将项目与过去的政府采购对比，综合考虑其是否可以有效提高公共产品的供给及效率，是否可以合理进行风险分担，是否具有可行性等方面；定量评价则是在各项具体指标的基础上做分析。由于我国处在PPP模式推广的初期，并没有形成完整的数据指标等体系，因此当前应当主要采取定性评价的方法。
（2）从社会资本角度来说，其要控制政府违约风险，首先应当从最初的项目评估开始。项目通常规模很大、投资回报周期长，因此私人部门在选择项目进行投资时应当先做好全面的评估，对项目实施的可行性做好分析。对PPP项目的评估内容应包含PPP运行的全过程，具体包括项目的成本、预期盈利、产品及服务要求、风险分配等多个方面。
首先，私人部门应当考察政府是否存在滥用公共权力的现象，是否有意愿建立平等合作关系。在PPP模式下，政府和社会资本为达成合作，从合同的谈判、签订到合同的履行的整个项目运行过程中，双方应当处于平等的地位，在项目建设中，政府也应当做到风险共担、利益共享，通过行业监管等方式来对项目的运行进行监管。其次，对于项目合作内容应当做全面分析，保证项目合作内容清晰完整。对于项目的关键要素，包括止地获取、特许期、定价和调价机制、风险分担、产品要求及质量标准、争端解决方式要素必须要清晰、透明。同时，社会资本也应当结合自身实际情况，考察项目是否适合自己的需求。最后，私人部门还应当要重点考察项目在风险分担机制的设计上是否存在问题。政府应承担法律法规及相关政策的变更风险，因为在该问题上，政府部门处于明显的优势地位；而对于项目建设及运营收入不足、建设成本超支、建设拖期、运营成本超支等一般风险，则应当由私人部门承担，其在追求相对稳定的收益和回报率时，要找准收益和风险的平衡点。
2、第三方保险的引入
在我国目前PPP的实际运用中，保险主要在融资环节发挥作用，在项目建设中也会针对材料采购、产品运输等具体环节起到实际作用。但是，对于整个项目运行的风险，目前还缺少有效的投保方式。在当前政府频繁出现违约、监管不力等情况下，为了保证公共服务的质量以及化会资本的利益，引入项目对应的保险有助于控制政府的违约风险。一方面，通过项目保险的引入，可以防止政府违约等行为对社会资本带来过重的损失；另一方面，保险公司出于自身利益的考虑，会积极的参与PPP项目建设的监管，从而使得项目更好的运行。中国出口信用保险公司的业务范围就包括了政府違约，即东道国政府违反或者不履行与被保险人或项目企业就投资项目签署的有关协议，且拒绝按照法院裁判书中裁定的赔偿金额对被保险人或项目企业进行赔偿的行为。我国在推广PPP模式过程中，可借鉴上述政府违约险，以应对PPP项目运行中的政府违约行为。
三、结语
综上所述，在我国法律法规还不完善的背景下，政府应履行好自身责任，树立公信力，以便于提高社会资本投资基础设施建设的信心与积极性，使PPP模式在公共产品及服务中发挥应有的作用。
参考文献：
[1]王秋云.政府与社会资本合作（PPP）法律风险控制研究.[D].硕士学位论文.南京大学.2016
[2]胡改蓉.PPP模式中公私利益的冲突与协调.[J].法学.2015年第11期
[3]李霞.公私合作合同法律性质与权责配置一一以基础设施与公用事业领域为中心.华东政法大学学报.2015年第3期
【摘要】：PPP指政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。随着我国经济的迅猛发展，民众对基础设施建设的需求日益增加。PPP模式中加入私人资本，其在有效解决基础设施建设中政府资金短缺的同时，还能够提高项目建设效率，综合政府和社会资本各自的优势，实现资源合理的配置。但由于基础設施投入资金大、周期长、期间变数大，PPP模式在我国的发展中出现了很多现实的问题。因此，目前在PPP实际操作过程中，项目运行的风险控制就成为公私部门均关注的一个重要问题。本文的中心为如何控制PPP运行过程中的政府违约法律风险。
【关键词】：PPP模式；政府部门；风险控制
一、我国PPP立法现状及问题
我国现有的PPP规范性文件法律位阶低，缺少国家层面的立法。目前，我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，这些法律涉及PPP协议的制定、项目公司设立、项目招投标、政府采购、项目融资以及纠纷解决方法等多个方面。但是，PPP模式下政府与社会资本的合作关系有其特殊性，以上法律不能针对性的解决PPP模式运行中所面临的法律问题，且不同法律之间可能存在不协调的情况。
在部门规章方面，财政部《PPP项目合同指南（试行）》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》等对PPP的运行也起着很大的指导作用。但目前我国还没有专门的PPP立法，对PPP立法的原则、适用范围、PPP模式、社会资本的投资回报、风险控制等内容无法明确。虽然《基础设施和公用事业特许经营法》（征求意见稿）在2014年已经发布，但是仍然没有正式出台。由于缺乏健全PPP法律制度体系，在实践操作中只能依靠法律位阶较低的通知、意见等规范性文件。这些规范性文件往往会由于立法门自身的局限性以及对部门利益、地方利益影响的原因，会存在许多局限性甚至冲突。此外，在法律纠纷处理过程中，规章也只能作为法院裁判的参照性依据，对于PPP相关纠纷的解决仍需要专门的PPP立法。
二、政府违约风险的控制
在当前我国法律法规还不完善的背景下，对PPP项目合同的政府违约风险进行有效的控制就具有很大的现实意义。
1、项目的评估
我国许多地方政府为了加快基础设施建设，引进更多的社会资本，存在很多不合理的PPP项目设计。政府不考虑自身履行合同的能力，而给予过多的优惠来吸引私营部门，最终使得项目建设和运行过程中政府无法履行约定义务，给私营部门造成巨大损失。政府部门的违约不仅仅是严重影响了政府的公信力，更打击了社会资本投资基础设施建设的信心与积极性，从而阻碍了PPP模式在公共产品及服务中发挥应有的作用。因此，项目的评估对于政府和社会资本来说都十分重要，是控制政府违约的有效措施。
（1）从政府角度来说，政府必须对PPP项目进行严谨的论证，进行全面的可行性分化充分的评估项目风险和未来的收益，在合理范围内提出优惠政策及补贴等来吸引社会资本的投资，避免盲目承诺导致无法履行约定义务。对PPP项目的评估内容应体现"物有所值"原则，其是被各个国家广泛用于政府采购的一项重要的采购原则，也应为PPP项目评估中的基础性原则。在"物有所值"的具体操作上，我国财政部《PPP物有所值评价指引（试行）》有很大的指导意义。该指引中将评价体系分为定性评价和定量评价，定性评价是将项目与过去的政府采购对比，综合考虑其是否可以有效提高公共产品的供给及效率，是否可以合理进行风险分担，是否具有可行性等方面；定量评价则是在各项具体指标的基础上做分析。由于我国处在PPP模式推广的初期，并没有形成完整的数据指标等体系，因此当前应当主要采取定性评价的方法。
（2）从社会资本角度来说，其要控制政府违约风险，首先应当从最初的项目评估开始。项目通常规模很大、投资回报周期长，因此私人部门在选择项目进行投资时应当先做好全面的评估，对项目实施的可行性做好分析。对PPP项目的评估内容应包含PPP运行的全过程，具体包括项目的成本、预期盈利、产品及服务要求、风险分配等多个方面。
首先，私人部门应当考察政府是否存在滥用公共权力的现象，是否有意愿建立平等合作关系。在PPP模式下，政府和社会资本为达成合作，从合同的谈判、签订到合同的履行的整个项目运行过程中，双方应当处于平等的地位，在项目建设中，政府也应当做到风险共担、利益共享，通过行业监管等方式来对项目的运行进行监管。其次，对于项目合作内容应当做全面分析，保证项目合作内容清晰完整。对于项目的关键要素，包括止地获取、特许期、定价和调价机制、风险分担、产品要求及质量标准、争端解决方式要素必须要清晰、透明。同时，社会资本也应当结合自身实际情况，考察项目是否适合自己的需求。最后，私人部门还应当要重点考察项目在风险分担机制的设计上是否存在问题。政府应承担法律法规及相关政策的变更风险，因为在该问题上，政府部门处于明显的优势地位；而对于项目建设及运营收入不足、建设成本超支、建设拖期、运营成本超支等一般风险，则应当由私人部门承担，其在追求相对稳定的收益和回报率时，要找准收益和风险的平衡点。
2、第三方保险的引入
在我国目前PPP的实际运用中，保险主要在融资环节发挥作用，在项目建设中也会针对材料采购、产品运输等具体环节起到实际作用。但是，对于整个项目运行的风险，目前还缺少有效的投保方式。在当前政府频繁出现违约、监管不力等情况下，为了保证公共服务的质量以及化会资本的利益，引入项目对应的保险有助于控制政府的违约风险。一方面，通过项目保险的引入，可以防止政府违约等行为对社会资本带来过重的损失；另一方面，保险公司出于自身利益的考虑，会积极的参与PPP项目建设的监管，从而使得项目更好的运行。中国出口信用保险公司的业务范围就包括了政府違约，即东道国政府违反或者不履行与被保险人或项目企业就投资项目签署的有关协议，且拒绝按照法院裁判书中裁定的赔偿金额对被保险人或项目企业进行赔偿的行为。我国在推广PPP模式过程中，可借鉴上述政府违约险，以应对PPP项目运行中的政府违约行为。
三、结语
综上所述，在我国法律法规还不完善的背景下，政府应履行好自身责任，树立公信力，以便于提高社会资本投资基础设施建设的信心与积极性，使PPP模式在公共产品及服务中发挥应有的作用。
参考文献：
[1]王秋云.政府与社会资本合作（PPP）法律风险控制研究.[D].硕士学位论文.南京大学.2016
[2]胡改蓉.PPP模式中公私利益的冲突与协调.[J].法学.2015年第11期
[3]李霞.公私合作合同法律性质与权责配置一一以基础设施与公用事业领域为中心.华东政法大学学报.2015年第3期