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摘要：强大的地方政府执行力是实现公共政策目标的基础，是建立服务型政府的重要保障。目前，我国地方政府的执行力还比较滞后，执行力缺失的问题已经严重妨害了人民群众的切身利益。以服务型政府建设为视角，通过对个案的理论分析和实证分析，探讨地方政府执行力不足的原因及提升地方政府执行力的策略。
关键词：服务型政府 政府 执行力
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1007-3973(2011)006-132-02
1 政府执行力概述
政府执行力是一个政府机构生存和发展的重要力量。政府执行力的重要性源于“执行”在政府公共行政上的重要地位。20世纪初现代行政学的创始人威尔逊(Wilson)就主张政治与行政分离——从事政治者应负责制定政策；而行政部门则应负责执行政策。而行政学家古德诺(Goodnow)发表的《政治与行政》中指出“政治与政策或国家的意志表达相关；行政则与这些政策的执行相关”，深刻地阐述了政府的主要功能是执行国家意志。
目前，我国学界对政府执行力的研究还处于起步阶段，但也取得了一些重要成果。在我国，“执行力”这一概念最早被运用到行政法学领域，后来许多学者把“执行力”引入到政府行政管理领域。所谓政府执行力，是指政府组织内所存在的通过准确理解政府的目标及方向，精心设计方案并通过对政府的各种组织资源包括人财物、信息、法例、制度等进行集中有效的使用、调度和控制，从而有效地执行实施政府的公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。当前，提升地方政府执行力是服务型政府建设的迫切要求。
2 建设服务型政府的关键在于提升政府执行力
温家宝总理在十一届全国人大四次会议上《政府工作报告》中提出，不断深化行政管理体制改革，加快转变政府职能，全面完成了新一轮政府机构改革，深入推进依法行政，建设法治政府和服务型政府。在未来一段时期内，我国的改革都要以建设服务型政府的目标前进。服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的大框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。与传统管制型政府不同之处在于这是一个能够透明、公正、高效地为公众和社会提供优质公共服务的政府。
传统管制型政府是以强大的权力为后盾，强调权力高度集中，从而导致政府本位、官本位的观念，进而导致政府不能以公民为本位去考虑问题。这种传统政府治理模式中，权威多于民主，管制多于服务。因此，这种传统的政府治理模式逐渐被以公民为中心、以服务为核心的服务型政府所替代。当前，服务型政府已经被作为一个实际的行动纲领提了出来，但建设服务型政府不能是流于形式，而是要求一级政府必须理念和观念上、在目标和任务上、在思路和方法上、在措施和要求上有了成熟的思考，形成了部署和安排，并将这些部署和安排落到实处，这需要靠执行力提供保证。
政府执行力主要体现为执行公共政策、公共事务等特定的政府行政行为。政府执行力强的政府能够在不同的条件下，选择最佳的执行方式，最大程度地实现政策目标，进而为公民提供最优质的服务；相反，执行力弱的政府，就缺乏相应的政策执行能力，最后也无法为公民提供优质的服务。可见，政府执行力的提升对于构建服务型政府具有重大的意义，从执行的角度看，政府执行力的提升已经成为服务型政府建设的关键。
3 我国地方政府执行力现状分析：以慈利县一个个案为例
3.1 我国地方政府执行力建设取得的成就
近几年来，我国地方政府执行力建设取得了明显的成效：第一，政府体制改革推动了地方政府执行力的提升。第二，地方政府在公共危机管理的执行力得到提升。从汶川大地震灾后重建到甲型H1N1的防疫工作，我国地方政府在公共危机事件处理逐渐总结经验和教训，在危机发生后，地方政府能及时快速的协调和调配地方的人力、财力、物力，并着力做好善后的各项工作。第三，行政问责制很好的体现了政府执行力的实施力度。
3.2 我国地方政府执行力不足的表现
改革开放以来，我国政府推行了一系列的政府机构改革，在一定程度上取得了成效，但地方政府体制的改革很多都是流于形式，没有从根本上得到解决，从而导致地方政府执行力低下。执行力低下主要体现在以下几个方面：一是该执行的没有执行：二是该执行的乱执行；三是不该执行的乱执行：四是执行效率低。2007年8月，在张家界市慈利县，发生了一起30余名对越参战立功人员的集体上访事件，此事件的起因是1996年张家界市人民政府签发了3号令，3号令第三条明文规定“服役期间，获得中央军委大军区荣誉称号并授予一级或二级英雄模范奖章的，荣立二等功以上(含二等功)及三次三等功的或在对敌作战中荣立三等战功的农村退伍义务兵”属于政府安置工作的对象。但当时的慈利县政府并没有把这个政策告知给该县的立功人员，加上那时的信息交通不畅，导致了市3号令没有真正得到落实，而这些立功人员至今还未得到妥善安置。市政府要求县政府按照周边地区同等对待，但县政府并没有去执行。而这些立功人员大都已年过半百，曾多次到省政府，国家民政部上访，上级政府的答复是要求张家界市正确解释3号令，并妥善安置这些立功人员。
而到至今为止，市政府的答复是按照周边地区的同等人员解决，可是慈利县政府并没有按照市政府的指示去执行，而像张家界市武陵源区及周边地区的常德市、岳阳市、长沙市等都已经解决了，这些地区有的是安排了工作，有的是当地政府给这些立功人员入医疗保险和养老保险。试问，同样是立功人员，为什么慈利县不能按周边地区同等对待这些曾经的战斗英雄呢?
3.3 影响我国地方政府执行力提升的障碍因素分析
(1)执行人员的不作为。根据《湖南省实施(退伍义务兵安置条例)细则》等有关规定，慈利县政府应该对参战立功人员给予工作安置，但县政府并没有执行下去，甚至连政策都不让这些立过三等战功的退伍人员知晓。这些立功人员多次要求县政府落实，但县政府却将他们拒之门外，不闻不问。这种不作为态度反映了县政府某些领导责任心不强，执行意识淡薄。同时，地方政府存在着自我保护、怕负责任、消极应付的现象，认为“多一事不如少一事”，使得一些政策执行不下来，严重影响了执行力的提高。
(2)行政体制不合理。从横向上来看，地方政府的职能部门划分不清晰，导致出现各部门之间相互推诿和扯皮的现象；从纵向上来看，政府组织层次过多，不仅降低了信息上传下达的速度，增加了执行成本，而且由于指挥路线的延长，上级指导和监督的不到位，难以保证政策执行的有效实施。
(3)责任追究制度不完善。张家界市政府在1996年就签发了政府3号令，而慈利县部分立功人员10多年后才知道市政府签发的这道命令。从而导致了绝大部分在农村里的立功 人员没有被安置。由于追究制度缺损，原慈利县政府负责退伍军人安置工作的相关负责人并没有受到追究，从而引发了部分立功人员集体上访事件。
(4)利益驱动严重影响地方政府的行政行为。什么是利益呢?王浦劬教授对利益一次有过精辟的解释：利益是基于一定生产基础上获得了社会内容和特性的需要，是人们结成政治关系的出发点，是社会成员行动的动因，是一切社会政治组织及其制度的基础。3号令明文规定了“任何用人单位不得以任何理由拒绝接收当地政府分配的任务”，这无疑触动了某些部门或者个人的利益，作为下级，慈利县政府不敢怠慢，看起来必须遵从市政府的3号令，但如果照章程办事，那么又要触动既得利益者。由此可见，“利益”就成为政策运行过程中的驱动力，地方政府总是从地方和部门利益的最大化出发，来对待政策执行。正如学者张金马所说：“由于利益的至上性，使得政策制定者和政策执行者之间出现一个利益‘过滤’机制。下级对上级政策往往以自己的利益和损益值作为对策参考，得益越多，越乐于执行：受损越多，越不乐意执行，乃至抵制、变换”。可见，各级政府之间的利益矛盾阻碍了地方政府执行力的提高。
4 提升地方政府执行力的若干思考
4.1 重塑政府的组织机构，推动政府执行力组织的建设
纵向方面，要减少政府的这些层次，尽量减少层层传达，建立扁平化的政府组织。我国地方政府的层级大多是省政府、市政府、县政府、镇政府四级制，管理环节复杂，必须在政治社会稳定、资源配置合理等基础上改革政府层级建制，重点是减少省政府到基层民众间的管理层级：横向方面，主要要理顺党政关系，由于我国是一党专政的社会主义国家，党委部门在重要决策时的特殊地位，所以必须厘清执政党和政府在政策执行中的关系和各自的角色定位，党政合一导致不同的职能机构履行着相同或相似的职能，而党在行政权力所具有的绝对优势会使党和政府在地位和作用上出现严重失衡，不利于地方政府执行力的提高。
4.2 努力提升地方政府执行主体的素质
地方政府执行主体是执行力提升的重要因素，执行主体的执行力素质主要是指那些对执行有直接影响的素质，包括执行主体的责任意识、执行能力、专业技能水平和执行心态等。而慈利县政府领导以及张家界市政府部分相关领导没有一点责任心，作为人民的公仆，没有替基层人民排忧解难，面对慈利部分立功人员集体上访所反映的问题，某些政府部门不是相互推诿就是借故推脱，严重违背了上级政府的精神，给政府工作的有效执行带来了严重的负面影响。因此，努力提升地方政府执行主体的素质迫在眉睫。
4.3 完善地方政府政策执行机制
导致张家界市慈利县部分立功人员集体上访事件发生的直接原因，就是1996年张家界市政府3号令没有及时的传达到基层。那时的信息传播途径很窄，监督体制也不完善，更不用说问责制的实施了。因此，我国地方政府必须首先加快完善信息公开机制，且信息公开不能只是形式，应该进一步规范化和法制化；其次是要加强政策执行组织与社会公众的协调，特别是与基层百姓的协调；再次是要完善人大监督机制、加强群众监督和舆论监督：最后要加大问责制的力度，使领导干部勤政、廉政，提高工作效率，保持政令畅通，提升执行力。
4.4 加强政府执行力文化建设
当前，我国地方政府组织内部的官僚作风十分严重，习惯按部就班、怕负责任、明哲保身等官本位思想很严重，这样就容易造成遵循守旧，没有创新意识，从而行政效率低下，不利于地方政府执行文化的塑造，阻碍了地方政府执行力的提高。因此，塑造一种不同于官僚文化的新型政府执行力文化就势在必行了，而这种新型政府执行力文化主要体现在组织内部对“执行”有着良好的价值观念、认识到政策执行力的重要性和讲求政策执行的质量、速速、效果和纪律，形成有利于提高地方政府执行力的氛围。
关键词：服务型政府 政府 执行力
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1007-3973(2011)006-132-02
1 政府执行力概述
政府执行力是一个政府机构生存和发展的重要力量。政府执行力的重要性源于“执行”在政府公共行政上的重要地位。20世纪初现代行政学的创始人威尔逊(Wilson)就主张政治与行政分离——从事政治者应负责制定政策；而行政部门则应负责执行政策。而行政学家古德诺(Goodnow)发表的《政治与行政》中指出“政治与政策或国家的意志表达相关；行政则与这些政策的执行相关”，深刻地阐述了政府的主要功能是执行国家意志。
目前，我国学界对政府执行力的研究还处于起步阶段，但也取得了一些重要成果。在我国，“执行力”这一概念最早被运用到行政法学领域，后来许多学者把“执行力”引入到政府行政管理领域。所谓政府执行力，是指政府组织内所存在的通过准确理解政府的目标及方向，精心设计方案并通过对政府的各种组织资源包括人财物、信息、法例、制度等进行集中有效的使用、调度和控制，从而有效地执行实施政府的公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。当前，提升地方政府执行力是服务型政府建设的迫切要求。
2 建设服务型政府的关键在于提升政府执行力
温家宝总理在十一届全国人大四次会议上《政府工作报告》中提出，不断深化行政管理体制改革，加快转变政府职能，全面完成了新一轮政府机构改革，深入推进依法行政，建设法治政府和服务型政府。在未来一段时期内，我国的改革都要以建设服务型政府的目标前进。服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的大框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。与传统管制型政府不同之处在于这是一个能够透明、公正、高效地为公众和社会提供优质公共服务的政府。
传统管制型政府是以强大的权力为后盾，强调权力高度集中，从而导致政府本位、官本位的观念，进而导致政府不能以公民为本位去考虑问题。这种传统政府治理模式中，权威多于民主，管制多于服务。因此，这种传统的政府治理模式逐渐被以公民为中心、以服务为核心的服务型政府所替代。当前，服务型政府已经被作为一个实际的行动纲领提了出来，但建设服务型政府不能是流于形式，而是要求一级政府必须理念和观念上、在目标和任务上、在思路和方法上、在措施和要求上有了成熟的思考，形成了部署和安排，并将这些部署和安排落到实处，这需要靠执行力提供保证。
政府执行力主要体现为执行公共政策、公共事务等特定的政府行政行为。政府执行力强的政府能够在不同的条件下，选择最佳的执行方式，最大程度地实现政策目标，进而为公民提供最优质的服务；相反，执行力弱的政府，就缺乏相应的政策执行能力，最后也无法为公民提供优质的服务。可见，政府执行力的提升对于构建服务型政府具有重大的意义，从执行的角度看，政府执行力的提升已经成为服务型政府建设的关键。
3 我国地方政府执行力现状分析：以慈利县一个个案为例
3.1 我国地方政府执行力建设取得的成就
近几年来，我国地方政府执行力建设取得了明显的成效：第一，政府体制改革推动了地方政府执行力的提升。第二，地方政府在公共危机管理的执行力得到提升。从汶川大地震灾后重建到甲型H1N1的防疫工作，我国地方政府在公共危机事件处理逐渐总结经验和教训，在危机发生后，地方政府能及时快速的协调和调配地方的人力、财力、物力，并着力做好善后的各项工作。第三，行政问责制很好的体现了政府执行力的实施力度。
3.2 我国地方政府执行力不足的表现
改革开放以来，我国政府推行了一系列的政府机构改革，在一定程度上取得了成效，但地方政府体制的改革很多都是流于形式，没有从根本上得到解决，从而导致地方政府执行力低下。执行力低下主要体现在以下几个方面：一是该执行的没有执行：二是该执行的乱执行；三是不该执行的乱执行：四是执行效率低。2007年8月，在张家界市慈利县，发生了一起30余名对越参战立功人员的集体上访事件，此事件的起因是1996年张家界市人民政府签发了3号令，3号令第三条明文规定“服役期间，获得中央军委大军区荣誉称号并授予一级或二级英雄模范奖章的，荣立二等功以上(含二等功)及三次三等功的或在对敌作战中荣立三等战功的农村退伍义务兵”属于政府安置工作的对象。但当时的慈利县政府并没有把这个政策告知给该县的立功人员，加上那时的信息交通不畅，导致了市3号令没有真正得到落实，而这些立功人员至今还未得到妥善安置。市政府要求县政府按照周边地区同等对待，但县政府并没有去执行。而这些立功人员大都已年过半百，曾多次到省政府，国家民政部上访，上级政府的答复是要求张家界市正确解释3号令，并妥善安置这些立功人员。
而到至今为止，市政府的答复是按照周边地区的同等人员解决，可是慈利县政府并没有按照市政府的指示去执行，而像张家界市武陵源区及周边地区的常德市、岳阳市、长沙市等都已经解决了，这些地区有的是安排了工作，有的是当地政府给这些立功人员入医疗保险和养老保险。试问，同样是立功人员，为什么慈利县不能按周边地区同等对待这些曾经的战斗英雄呢?
3.3 影响我国地方政府执行力提升的障碍因素分析
(1)执行人员的不作为。根据《湖南省实施(退伍义务兵安置条例)细则》等有关规定，慈利县政府应该对参战立功人员给予工作安置，但县政府并没有执行下去，甚至连政策都不让这些立过三等战功的退伍人员知晓。这些立功人员多次要求县政府落实，但县政府却将他们拒之门外，不闻不问。这种不作为态度反映了县政府某些领导责任心不强，执行意识淡薄。同时，地方政府存在着自我保护、怕负责任、消极应付的现象，认为“多一事不如少一事”，使得一些政策执行不下来，严重影响了执行力的提高。
(2)行政体制不合理。从横向上来看，地方政府的职能部门划分不清晰，导致出现各部门之间相互推诿和扯皮的现象；从纵向上来看，政府组织层次过多，不仅降低了信息上传下达的速度，增加了执行成本，而且由于指挥路线的延长，上级指导和监督的不到位，难以保证政策执行的有效实施。
(3)责任追究制度不完善。张家界市政府在1996年就签发了政府3号令，而慈利县部分立功人员10多年后才知道市政府签发的这道命令。从而导致了绝大部分在农村里的立功 人员没有被安置。由于追究制度缺损，原慈利县政府负责退伍军人安置工作的相关负责人并没有受到追究，从而引发了部分立功人员集体上访事件。
(4)利益驱动严重影响地方政府的行政行为。什么是利益呢?王浦劬教授对利益一次有过精辟的解释：利益是基于一定生产基础上获得了社会内容和特性的需要，是人们结成政治关系的出发点，是社会成员行动的动因，是一切社会政治组织及其制度的基础。3号令明文规定了“任何用人单位不得以任何理由拒绝接收当地政府分配的任务”，这无疑触动了某些部门或者个人的利益，作为下级，慈利县政府不敢怠慢，看起来必须遵从市政府的3号令，但如果照章程办事，那么又要触动既得利益者。由此可见，“利益”就成为政策运行过程中的驱动力，地方政府总是从地方和部门利益的最大化出发，来对待政策执行。正如学者张金马所说：“由于利益的至上性，使得政策制定者和政策执行者之间出现一个利益‘过滤’机制。下级对上级政策往往以自己的利益和损益值作为对策参考，得益越多，越乐于执行：受损越多，越不乐意执行，乃至抵制、变换”。可见，各级政府之间的利益矛盾阻碍了地方政府执行力的提高。
4 提升地方政府执行力的若干思考
4.1 重塑政府的组织机构，推动政府执行力组织的建设
纵向方面，要减少政府的这些层次，尽量减少层层传达，建立扁平化的政府组织。我国地方政府的层级大多是省政府、市政府、县政府、镇政府四级制，管理环节复杂，必须在政治社会稳定、资源配置合理等基础上改革政府层级建制，重点是减少省政府到基层民众间的管理层级：横向方面，主要要理顺党政关系，由于我国是一党专政的社会主义国家，党委部门在重要决策时的特殊地位，所以必须厘清执政党和政府在政策执行中的关系和各自的角色定位，党政合一导致不同的职能机构履行着相同或相似的职能，而党在行政权力所具有的绝对优势会使党和政府在地位和作用上出现严重失衡，不利于地方政府执行力的提高。
4.2 努力提升地方政府执行主体的素质
地方政府执行主体是执行力提升的重要因素，执行主体的执行力素质主要是指那些对执行有直接影响的素质，包括执行主体的责任意识、执行能力、专业技能水平和执行心态等。而慈利县政府领导以及张家界市政府部分相关领导没有一点责任心，作为人民的公仆，没有替基层人民排忧解难，面对慈利部分立功人员集体上访所反映的问题，某些政府部门不是相互推诿就是借故推脱，严重违背了上级政府的精神，给政府工作的有效执行带来了严重的负面影响。因此，努力提升地方政府执行主体的素质迫在眉睫。
4.3 完善地方政府政策执行机制
导致张家界市慈利县部分立功人员集体上访事件发生的直接原因，就是1996年张家界市政府3号令没有及时的传达到基层。那时的信息传播途径很窄，监督体制也不完善，更不用说问责制的实施了。因此，我国地方政府必须首先加快完善信息公开机制，且信息公开不能只是形式，应该进一步规范化和法制化；其次是要加强政策执行组织与社会公众的协调，特别是与基层百姓的协调；再次是要完善人大监督机制、加强群众监督和舆论监督：最后要加大问责制的力度，使领导干部勤政、廉政，提高工作效率，保持政令畅通，提升执行力。
4.4 加强政府执行力文化建设
当前，我国地方政府组织内部的官僚作风十分严重，习惯按部就班、怕负责任、明哲保身等官本位思想很严重，这样就容易造成遵循守旧，没有创新意识，从而行政效率低下，不利于地方政府执行文化的塑造，阻碍了地方政府执行力的提高。因此，塑造一种不同于官僚文化的新型政府执行力文化就势在必行了，而这种新型政府执行力文化主要体现在组织内部对“执行”有着良好的价值观念、认识到政策执行力的重要性和讲求政策执行的质量、速速、效果和纪律，形成有利于提高地方政府执行力的氛围。