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摘要：本文运用系统论的基本思想，将空间规划体系视作一个整体系统对其进行研究分析。在前人对我国空间规划体系的研究基础上，从系统的角度分析了我国空间规划体系现存的问题和问题产生的原因。并且借鉴系统理论的原理，提出了构建合理有效的空间规划体系的原则和方向，探讨了我国空间规划体系整合后的总体框架。
关键词：系统论；空间规划；我国空间规划体系
根据目前的发展形势和研究结果，我国的空间规划体系存在规划编制与管理无序、空间规划的法律体系不健全、规划内容冲突、资源浪费等问题。近年来已有很多专家学者就我国空间规划体系存在的问题进行了详细分析，并努力寻求构建统一完整的空间规划体系的办法，尝试构建出一套统一完整的空间规划体系。
为了在目前的研究基础之上对我国空间规划体系的构成、问题和发展进行的新的思考，本文意从系统这一新的角度对我国空间规划体系当前的问题进行思考分析。希望借助系统论的原理和思维方式对空间规划的内容体系、行政管理及相应法律体系做深入研究，为解决我国空间规划体系问题与指导更科学合理的空间规划寻找新的突破口。
一、系统论与空间规划的基本思想
(一)从系统论的角度理解空间规划体系
根据贝塔郎菲一般系统论对系统的定义，系统是指出于相互作用中的要素的复合体(complex)。系统论是研究系统要素、结构和功能的理论，强调事物的“整体”和“整体性”。从这个角度出发，空间规划可被理解为对土地、土地表面以上和以下的空间、城市的建筑物、各种自然资源等诸多彼此关联、相互作用的要素的安排利用的集合，是一个系统。
而土地利用规划、城市规划、区域规划等不同类型的规划本质上是具有不同目的和功能的空间规划，又可分别作为单独的系统。这些系统之间由于空间的连续性、物质上的相互依存性、能量上的相互流动性彼此关联、相互作用，可以整合形成更高层次的空间规划内容系统。与规划内容系统相联系、配合的行政管理制度和法律法规又可分别整合为两个同层次的系统，即行政管理系统和规划法律系统。三大系统继续整合，便构成了最高层次的整体系统
空间规划体系。
根据系统论，一个系统通常具有整体涌现性，相关性、秩序性、持续性和演化性等基本特征，这些特征体现在空间规划体系上，可以理解为：空间规划体系是由不同的空间规划组成的，但又并非其简单加和，而是按照某种结构相互组织、整合，形成某种层次关系，呈现出特定的秩序，已成形的空间规划体系会在未来保持其主要的功能目的，持续指导国家和各地区的空间规划工作，并伴随时间，空间、环境等因素的变化而对已有的内容、结构进行修订，不断演化。
(二)用系统论思想构建空间规划体系
从系统的基本特征考虑，要构建科学合理的空间规划体系需要做到以下内容；
(1)明确系统的整体目标，从全局的统筹协调和共同利益出发，避免局部和片面的思考，使得各类规划的内容、目的，管理与其它规划协调一致，相辅相成。
(2)充分考虑各方面的空间需求，对空间规划体系的组分经过恰当的组织、整合，理清规划间的整体局部关系、宏观微观关系，明确规划部门的职能划分、协调和从属关系，协调规划的编制体系、管理体系和法律体系，使系统有序。
(3)把眼光投向更开宽阔的时空范围，注重考虑空间规划体系与环境的互动关系，尽可能地预测未来环境与规划体系间的相互影响。在体系实行的过程中，还要对空间规划的实施效果进行评价，及时调整各规划的内容和相互关系，以适应新的空间发展需求。
二、从系统论的角度评析我国空间规划体系
我国目前的空间规划的核心内容包括国土规划、土地利用规划、城市规划和区域规划。其中以土地利用规划与城市规划最为成熟，体系也相对完整。然而国土规划和区域规划无论是在内容体系的构建、行政管理还是法律支持上均存在严重缺陷。国土资源部、城乡建设部和国家发改委三头分管的空间规划管理模式使行政管理中存在职权、工作内容关系不清，管理标准多元化等问题。同时空间规划法的严重缺位进一步使得我国的空间规划缺乏坚实的法律基础。因此，从系统的角度出发分析我国的空间规划体系，可以总结出以下关键问题。
(一)系统要素不全
作为我国空间规划体系三大分系统的规划内容系统、行政管理系统和规划法律系统均存在要素不全的问题。规划内容体系中，最宏观层面的国土规划只是纸上谈兵，没有实际开展。介于全国和省级之间的区域规划虽然有实际研究和制定，但没有全国统一的定义和分类体系。而规划内容系统的要素不全直接导致了对应的行政管理内容的缺乏，国土资源部和发改委在国土规划和区域规划上完全处于被动地位。要素最不健全的则是规划的法律体系，国土规划、区域规划和土地利用规划没有专门法律的支撑和约束，反过来又成为规划内容体系不完整的重要原因之一。
(二)系统结构混乱
我国空间规划体系存在严重的结构混乱问题。其突出特点在于土地利用规划和城市规划作为两大专业性很强的规划体系并行运作。虽然在理论设计上，城市规划在规划空间和地位上应从属于土地利用规划，国土资源部在职能上要对城市规划的用地进行审核；但是在规划编制过程中，两类规划是分别进行，缺乏彼此的交流和协调的。它们从不同的侧重点出发，均有自己的科学依据和道理，即使进行审核协调，也不可能完全由哪边决定。再加上土地和城市本来就不可分割，规划时必然难以划分界限，这必然会导致两类规划内容重叠或覆盖不全，运行管理过程中部门间的冲突不断。另一方面，由于国土规划和区域规划的薄弱，而实践中又不得不需要，因此导致这两类规划的内容和职能在实践中被分解到土地利用规划和城市规划的过程中，使得空间规划的结构愈发混乱不堪。
归根究底，空间规划体系的结构如此混乱在于对系统元素进行整合、对结构划分层次时的原则不合理。首先，土地与城市本不可分割，在目前城乡一体化的发展趋势下则更是如此，所以将其划分为两类专业、并行的规划体系是不合理的。其次，土地利用规划和城市规划都按照行政隶属、总体到详细，宏观到微观的标准划分层次，不仅彼此间内容重复，功能重叠，还与国土规划和区域规划存在内容、功能、等级上的重复。
(三)系统演化趋向重组
无序混乱的系统要生存和发展下去，就必须朝着有序的系统演化。我国要素不全，结构混乱的空间规划体系也必须要朝着要素完整、结构有序的规划系统演化。但要明确，要素和结构也是不可分的，不能将补充要素和划分层次结构的工作分开进行，也必须运用系统理论的思想，从整体人手，引导系统演化。目前空间规划系统的演化方向包括空间规划内容的整合、行政管理制度的重建和规划法律体系的完善三个方向。
对于规划内容的整合，本文认为空间规划体系结构应该遵循简单、有效、可操作性强的原则。不再区分土地利用规划和城市规划，加强国土规划和区域规划，使规划内容上下层次分明、协调互动应是我国空间规划内容体系的最终发展方向。考虑到我国地域范围宽广，可以按国家层面的空间规划、跨省区的区域规划、省域层面的规划和城乡空间规划四级规划进行划分。其中，省域层面的规划要负责本省范围内的跨市区空间规划。城乡空间规划也按照城乡一体化的原则不再划分城市规划和乡镇规划。
行政管理制度的重建方面，国内有学者提出将目前有关门规划编制与管理机构整合在同一系统中，建立空间规划的“大部门体制”。这种方式有利于规划工作的上下统一，规划编制过程中也更容易协调整合，统一的规划部门也更容易从整体角度进行思考，符合系统理论的要求。另外，行政管理系统的层次劃分要与规划内容系统的层次划分协调一致。
关于空间规划法律体系的完善，国内学者的观点是要编制《空间规划法》、《区域规划法》及配套行政法规。本文依然赞同此种观点，并强调要与规划内容体系相协调，按规划内容体系的四个层次编订法律体系，对宏观调控性、指导规范性、强制约束性、具体措施性的空间规划分别进行指导，尽量在不重复，不繁琐的前提下覆盖空间规划的所有内容。
三、结语
首先，本文引用系统论的基本思想对空间规划体系进行了研究，分析了空间规划体系的整体性，相关性、秩序性、持续性、演化性。并从系统论的角度提出了，在构建空间规划体系时，要注重从整体或全局角度思考问题，理清要素间的关系，进行合理的层次划分和系统整合，考虑时间与环境作用下的系统动态变化。
在基础上，本文结合系统论原理，对我国现行的空间规划体系进行了评析，指明了其存在问题及问题的根源。并且从系统论的思维方式出发，分析了我国空间规划的体系的演化趋势，在前人对空间规划体系的研究基础上提出了我国空间规划体系重建的大体方向。
关键词：系统论；空间规划；我国空间规划体系
根据目前的发展形势和研究结果，我国的空间规划体系存在规划编制与管理无序、空间规划的法律体系不健全、规划内容冲突、资源浪费等问题。近年来已有很多专家学者就我国空间规划体系存在的问题进行了详细分析，并努力寻求构建统一完整的空间规划体系的办法，尝试构建出一套统一完整的空间规划体系。
为了在目前的研究基础之上对我国空间规划体系的构成、问题和发展进行的新的思考，本文意从系统这一新的角度对我国空间规划体系当前的问题进行思考分析。希望借助系统论的原理和思维方式对空间规划的内容体系、行政管理及相应法律体系做深入研究，为解决我国空间规划体系问题与指导更科学合理的空间规划寻找新的突破口。
一、系统论与空间规划的基本思想
(一)从系统论的角度理解空间规划体系
根据贝塔郎菲一般系统论对系统的定义，系统是指出于相互作用中的要素的复合体(complex)。系统论是研究系统要素、结构和功能的理论，强调事物的“整体”和“整体性”。从这个角度出发，空间规划可被理解为对土地、土地表面以上和以下的空间、城市的建筑物、各种自然资源等诸多彼此关联、相互作用的要素的安排利用的集合，是一个系统。
而土地利用规划、城市规划、区域规划等不同类型的规划本质上是具有不同目的和功能的空间规划，又可分别作为单独的系统。这些系统之间由于空间的连续性、物质上的相互依存性、能量上的相互流动性彼此关联、相互作用，可以整合形成更高层次的空间规划内容系统。与规划内容系统相联系、配合的行政管理制度和法律法规又可分别整合为两个同层次的系统，即行政管理系统和规划法律系统。三大系统继续整合，便构成了最高层次的整体系统
空间规划体系。
根据系统论，一个系统通常具有整体涌现性，相关性、秩序性、持续性和演化性等基本特征，这些特征体现在空间规划体系上，可以理解为：空间规划体系是由不同的空间规划组成的，但又并非其简单加和，而是按照某种结构相互组织、整合，形成某种层次关系，呈现出特定的秩序，已成形的空间规划体系会在未来保持其主要的功能目的，持续指导国家和各地区的空间规划工作，并伴随时间，空间、环境等因素的变化而对已有的内容、结构进行修订，不断演化。
(二)用系统论思想构建空间规划体系
从系统的基本特征考虑，要构建科学合理的空间规划体系需要做到以下内容；
(1)明确系统的整体目标，从全局的统筹协调和共同利益出发，避免局部和片面的思考，使得各类规划的内容、目的，管理与其它规划协调一致，相辅相成。
(2)充分考虑各方面的空间需求，对空间规划体系的组分经过恰当的组织、整合，理清规划间的整体局部关系、宏观微观关系，明确规划部门的职能划分、协调和从属关系，协调规划的编制体系、管理体系和法律体系，使系统有序。
(3)把眼光投向更开宽阔的时空范围，注重考虑空间规划体系与环境的互动关系，尽可能地预测未来环境与规划体系间的相互影响。在体系实行的过程中，还要对空间规划的实施效果进行评价，及时调整各规划的内容和相互关系，以适应新的空间发展需求。
二、从系统论的角度评析我国空间规划体系
我国目前的空间规划的核心内容包括国土规划、土地利用规划、城市规划和区域规划。其中以土地利用规划与城市规划最为成熟，体系也相对完整。然而国土规划和区域规划无论是在内容体系的构建、行政管理还是法律支持上均存在严重缺陷。国土资源部、城乡建设部和国家发改委三头分管的空间规划管理模式使行政管理中存在职权、工作内容关系不清，管理标准多元化等问题。同时空间规划法的严重缺位进一步使得我国的空间规划缺乏坚实的法律基础。因此，从系统的角度出发分析我国的空间规划体系，可以总结出以下关键问题。
(一)系统要素不全
作为我国空间规划体系三大分系统的规划内容系统、行政管理系统和规划法律系统均存在要素不全的问题。规划内容体系中，最宏观层面的国土规划只是纸上谈兵，没有实际开展。介于全国和省级之间的区域规划虽然有实际研究和制定，但没有全国统一的定义和分类体系。而规划内容系统的要素不全直接导致了对应的行政管理内容的缺乏，国土资源部和发改委在国土规划和区域规划上完全处于被动地位。要素最不健全的则是规划的法律体系，国土规划、区域规划和土地利用规划没有专门法律的支撑和约束，反过来又成为规划内容体系不完整的重要原因之一。
(二)系统结构混乱
我国空间规划体系存在严重的结构混乱问题。其突出特点在于土地利用规划和城市规划作为两大专业性很强的规划体系并行运作。虽然在理论设计上，城市规划在规划空间和地位上应从属于土地利用规划，国土资源部在职能上要对城市规划的用地进行审核；但是在规划编制过程中，两类规划是分别进行，缺乏彼此的交流和协调的。它们从不同的侧重点出发，均有自己的科学依据和道理，即使进行审核协调，也不可能完全由哪边决定。再加上土地和城市本来就不可分割，规划时必然难以划分界限，这必然会导致两类规划内容重叠或覆盖不全，运行管理过程中部门间的冲突不断。另一方面，由于国土规划和区域规划的薄弱，而实践中又不得不需要，因此导致这两类规划的内容和职能在实践中被分解到土地利用规划和城市规划的过程中，使得空间规划的结构愈发混乱不堪。
归根究底，空间规划体系的结构如此混乱在于对系统元素进行整合、对结构划分层次时的原则不合理。首先，土地与城市本不可分割，在目前城乡一体化的发展趋势下则更是如此，所以将其划分为两类专业、并行的规划体系是不合理的。其次，土地利用规划和城市规划都按照行政隶属、总体到详细，宏观到微观的标准划分层次，不仅彼此间内容重复，功能重叠，还与国土规划和区域规划存在内容、功能、等级上的重复。
(三)系统演化趋向重组
无序混乱的系统要生存和发展下去，就必须朝着有序的系统演化。我国要素不全，结构混乱的空间规划体系也必须要朝着要素完整、结构有序的规划系统演化。但要明确，要素和结构也是不可分的，不能将补充要素和划分层次结构的工作分开进行，也必须运用系统理论的思想，从整体人手，引导系统演化。目前空间规划系统的演化方向包括空间规划内容的整合、行政管理制度的重建和规划法律体系的完善三个方向。
对于规划内容的整合，本文认为空间规划体系结构应该遵循简单、有效、可操作性强的原则。不再区分土地利用规划和城市规划，加强国土规划和区域规划，使规划内容上下层次分明、协调互动应是我国空间规划内容体系的最终发展方向。考虑到我国地域范围宽广，可以按国家层面的空间规划、跨省区的区域规划、省域层面的规划和城乡空间规划四级规划进行划分。其中，省域层面的规划要负责本省范围内的跨市区空间规划。城乡空间规划也按照城乡一体化的原则不再划分城市规划和乡镇规划。
行政管理制度的重建方面，国内有学者提出将目前有关门规划编制与管理机构整合在同一系统中，建立空间规划的“大部门体制”。这种方式有利于规划工作的上下统一，规划编制过程中也更容易协调整合，统一的规划部门也更容易从整体角度进行思考，符合系统理论的要求。另外，行政管理系统的层次劃分要与规划内容系统的层次划分协调一致。
关于空间规划法律体系的完善，国内学者的观点是要编制《空间规划法》、《区域规划法》及配套行政法规。本文依然赞同此种观点，并强调要与规划内容体系相协调，按规划内容体系的四个层次编订法律体系，对宏观调控性、指导规范性、强制约束性、具体措施性的空间规划分别进行指导，尽量在不重复，不繁琐的前提下覆盖空间规划的所有内容。
三、结语
首先，本文引用系统论的基本思想对空间规划体系进行了研究，分析了空间规划体系的整体性，相关性、秩序性、持续性、演化性。并从系统论的角度提出了，在构建空间规划体系时，要注重从整体或全局角度思考问题，理清要素间的关系，进行合理的层次划分和系统整合，考虑时间与环境作用下的系统动态变化。
在基础上，本文结合系统论原理，对我国现行的空间规划体系进行了评析，指明了其存在问题及问题的根源。并且从系统论的思维方式出发，分析了我国空间规划的体系的演化趋势，在前人对空间规划体系的研究基础上提出了我国空间规划体系重建的大体方向。