论文部分内容阅读
梁子湖是湖北省第二大湖泊，也是亚洲湿地保护名录中保存最完整的湿地之一。这里不仅自然风光秀丽，而且生物种群繁多，已成为重要的生态廊道，梁子湖素有“化石型湖泊”、“物种基因库”和“鸟类乐园”之称。梁子湖湖面分属于武汉、鄂州两市，全流域跨武汉、鄂州、大冶、咸宁四个行政区，流域内水资源保护与管理工作分属于四个地区的诸多部门。梁子湖既是独特的生态资源，又是当地支柱性的经济资源和重要的社会发展资源，各种利益的冲突十分严重，生态环境受到严重威胁。
一、梁子湖现行管理体制以及存在的问题
针对梁子湖存在的“四地分管”问题，湖北省人民政府以鄂政函[2007]280号文的形式，批准设立湖北省梁子湖管理局，试图通过赋予其相对集中处罚权的方式行使流域管理职能。同时，也有一些专家认为：要真正实现流域管理，应该将梁子湖流域行政单列，打造“梁子湖生态特区”，并为此发出了强烈的呼吁。但笔者认为，现有的梁子湖管理局和部分专家呼吁的“梁子湖特区”并不是实现梁子湖流域管理的最佳方案，也无法完成流域统一管理的任务，并且还可能会带来严重的不良影响，具体表现在以下几个方面：
（1）梁子湖管理局不是真正的流域管理机构，无法全面有效履行职能。
按照鄂政函[2007]280号文，梁子湖管理局的管辖范围仅限于梁子湖水域和岸线，而不是整个流域；其职权范围也只有与梁子湖水资源保护相关的一部分相
对集中的行政处罚权，不可能从整个流域开发、利用、保护的高度，进行真正的流域综合管理。同时，鄂政函[2007]280号文授予湖北省梁子湖管理局相对集中的行政处罚权宽泛，涉及八大专业领域，需要执行的相关法律、法规多达几百项。且授权范围十分模糊，具体事项没有明确，导致湖北省梁子湖管理局与地方政府的原行政机关之间的权力移交无法实现，不仅导致了大量的职责交叉、多头管理、重复管理，而且在实践中，梁子湖管理局既不是沿湖四市的上级机构，又无法与沿湖四市建立起有效的平等协调机制，梁子湖管理局成了与沿湖四市进行权力博弈的第五个主体，使得权力竞争更加激烈，流域公共利益受到更多威胁。
（2）现有的梁子湖管理局存在合法性危机。
梁子湖管理局是由湖北省农业厅水产局的下属单位——梁子湖水产经营公司变更而来的，其升格为湖北省梁子湖管理局以后，既没有与农业厅水产局脱钩，其渔业经营功能也未被剥离，形成了集行政处罚权与经营权于一身，既是裁判员又是运动员的格局，其管理难以为梁子湖流域的四个地方政府所接受。从性质上看，梁子湖管理局既非行政机关，又不是省政府的独立部门，实践中其做出的具体行政行为至今没有明确的上级复议机关。国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》明确指出：要“规范集中行使行政处罚权的行政机关的设置，不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。” 由此可见，梁子湖流域管理局的权力来源缺乏法律依据，行为的合法性也存在疑问。
（3）成立“梁子湖生态特区”成本巨大，还可能得不偿失。
梁子湖流域的行政区划是一种历史、地理和文化的存在，仅仅以出现了跨界污染来否定行政区划的合理性有失片面。如果成立“梁子湖生态特区”，就需要对现有的行政区划做出重新调整，这种刚性的“行政性”调整机制，必将带来广泛的体制调整和社会秩序的不稳定，成本巨大。除经济投入以外，更重要的还有社会秩序重建、社会结构稳定、人民安居乐业、政府威信建立等等，这些都是必须加以综合考虑的因素，这其中有些因素比生态保护本身更加重要，需要十分慎重。如果仅仅因生态保护的考虑，贸然调整行政区划，可能引发多种问题，不仅达不到保护生态环境的目的，而且造成社会秩序混乱，得不偿失。因此，在通常情况下，调整行政区划是除非万不得已才会采取的措施，其对一个地方经济社会发展的巨大负面影响必须引起高度重视。
（4）“梁子湖生态特区”构想存在思维误区，并不能有效解决流域问题。
建立“梁子湖生态特区”是计划经济体制下的传统思路，实质是将流域一体化与行政一体化划等号，这种做法无法实现保护梁子湖生态环境的目标。梁子湖流域内以农业为主，主要污染物来源于行政区域内部的农村面源污染和部分工业污染，沿湖四市的利益冲突也主要缘于各自内部的农业生产规模和结构升级、产业结构调整和经济增长压力，成立“梁子湖生态特区”对解决这种区内利益冲突意义不大。其实，一个完整的流域被多个行政区域分割，是极为普遍和正常的现象。行政区域一体化并不是流域一体化的前提，只要在整个流域层面，对水资源的开发、利用、保护和调配进行全面规划、综合管理，无论行政区域是否统一，都能够实现流域管理。
目前，区域协调已成为当代流域管理的发展趋势。要在短期内以最小制度成本取得最优管理效果，最重要的是行政区域之间基于现有基础的合作和协同努力。在发达国家行之有效的五种主要的流域综合管理模式中，有四种属于区域协调型，高度集中的美国田纳西河流域管理体制是在特定条件下形成的，即使是在美国其它地区也难以模仿，在世界范围内更是特例。在国内，通过行政区划调整来适应流域管理的需求，也只是发生在洱海等调整成本很低的极个别地区，并不具有普遍意义。目前，我国正处于从“行政区经济”向“经济区经济”转型的过程之中，“长三角一体化”、“珠三角一体化”、“武汉城市圈一体化”等跨行政区域管理实践的蓬勃发展也顺应了这一趋势，也为梁子湖流域管理方式提供了良好的范例。
二、关于实现梁子湖流域管理的几点建议
笔者认为，在流域管理的实现方式上，无论是设想中的“梁子湖生态特区”，还是现实中具有相对集中行政处罚权的湖北省梁子湖管理局，其核心理念，仍然是属地主义的行政一体化思维模式，理论与实践都已经证明其不是解决梁子湖流域管理问题的最佳方案。为有效解决梁子湖流域管理问题，我们提出如下建议： （1）进一步完善以事权为中心的流域管理公共平台。
湖北省在2010年9月9日颁布了《梁子湖生态环境保护规划（2010—2014）》，这个规划按照流域事权为中心的思路，改变了过去的行政一体化思维，在详细分解甚至量化评估各方关键利益基础上，以流域事权为中心，进一步明确了梁子湖流域各地区、各部门的相关职能。这种借鉴国外先进国家成功经验的新模式，完全可以应用于梁子湖流域管理的其他领域，更应该通过政策和制度得到落实。我们建议在《梁子湖生态环境保护规划》的框架下，成立梁子湖生态环境保护领导小组，组建梁子湖流域委员会，打造能确定、协调和分配流域事权的公共平台，建立梁子湖流域科学决策、民主管理机制。具体设想为：
①设立梁子湖流域委员会办公室作为梁子湖流域管理的常设机构，执行梁子湖流域决策委员会决议，进行日常管理。
②设立梁子湖流域咨询委员会作为梁子湖流域信息共享平台，推动公众参与机制；指导、推动梁子湖流域政府间行政协议，提供行政协调机制；推动梁子湖流域发展跨学科智库建设，建立决策咨询机制，以打造“保护优先”定位下的梁子湖流域经济为突破口，在重大项目等具体事务上提供建议和可行性方案。
③设立梁子湖流域决策委员会，建立科学决策机制和纠纷解决机制，提供地方利益、部门利益的表达平台，对重大利益冲突事项进行决策，研究纠纷解决方案。以行政首长联席会议制度为核心，制定稳定的组织性制度框架，如《梁子湖流域委员会行政首长联席会议制度》、《梁子湖流域委员会行政首长联席会议秘书处工作制度》、《梁子湖流域部门衔接落实制度》等，并制定具体的合作制度，特别是这些制度的启动机制和责任机制，建立共同遵守的合作规则。
（2）进一步打造以科学管理为基础的监管体系。
通过沿湖四市四方博弈模型的演算结果可发现：在没有省政府协调、监督的情况下，沿湖四市政府的自主协调会形成非合作博弈，越是注重环保的地区损失越多。而有省政府参与协调、监督的五方演化博弈模型则证明，如果省政府对梁子湖流域的排污权进行了有效分配，并通过年度考核机制、执法监督机制等对四地政府施加影响，非合作博弈就可以转化为合作博弈。这表明，以流域事权为中心开展区域协调，离不开省政府的参与。为此，建议由省政府授权湖北省环保厅对梁子湖生态保护进行监管，并为此建立相应的监管信息系统，为合理监管提供科技支撑，提高监管水平。
①建立梁子湖污染总量控制与排污权交易系统，确定排污权分配与交易规则，合理确定沿湖四市的排污量，制定排污权交易价格。
②建立梁子湖污染在线监测与预警信息系统，切实保证总量控制目标的实现；及时发现流域控制中出现的各种问题，采取防治污染和破坏后果扩大的措施。
③建立梁子湖信息公开与公众参与信息系统，鼓励公众积极参与流域治理。
④建立和完善梁子湖流域管理考核指标体系，加强对流域生态保护执法监督，将流域合作与生态保护成效纳入地方政府考核与问责范围。
（3）进一步打造具有共同利益的流域经济。
《梁子湖生态环境保护规划（2010～014）》明确了梁子湖“保护优先”的定位，对梁子湖流域内的工业、农业、人口的布局及产业结构的调整，乃至城市区域的发展均产生了重大影响。成功的湖泊管理需要建立湖泊流域综合管理体制，将土地利用、水资源利用、社会和经济等因素完全关联起来。解决具有强烈外部性的环境问题是多方参与的非零和博弈，各方只有合作才能达到共同的目标——环保，而合作的突破口就是共同的利益基础。如果不能打造“保护优先”背景下的流域经济，为地方经济发展提供新的增长点，流域综合管理体制势必因地方政府的抵触和不配合而陷入困境。早在2004年，武汉、鄂州、黄石、咸宁四市就发表了跨域联合保护梁子湖宣言，签订了《保护梁子湖协议》，但协议的实施状况并不理想，一个很重要的原因就是湖泊保护并没有带来地方政府共同感兴趣的经济发展议题。因此，我们应该进一步增强加快发展的紧迫感和责任感，坚持以科学发展观为指导，对梁子湖流域内的工业、农业、人口布局及产业结构调整进行统一规划，积极打造梁子湖流域经济，将梁子湖地区打造成全国乃至世界淡水湖泊生态环境保护的典范。
（4）加大梁子湖保护的科学研究和科普宣传力度，提高社会公众的湖泊保护意识。
梁子湖流域内的农业面源污染与农民不知道科学种田，过量施用化肥、农药，不懂得节约用水有重要关系。环保宣传在当地几乎是一片空白，人们渴望了解面源污染防治知识。政府应当进一步加强环保宣传和教育。同时，湖泊生态环境保护是一个系统科学，我们必须在梁子湖研究和保护的基础上，进一步加大对梁子湖保护意识和梁子湖资源忧患意识的宣传教育，多开展群众性的梁子湖保护科普活动，提高全社会的梁子湖保护意识，营造全社会保护梁子湖的强势氛围。
基金项目：湖北水事研究中心2011年度研究项目 （2011B010）
（作者单位：湖北经济学院）
一、梁子湖现行管理体制以及存在的问题
针对梁子湖存在的“四地分管”问题，湖北省人民政府以鄂政函[2007]280号文的形式，批准设立湖北省梁子湖管理局，试图通过赋予其相对集中处罚权的方式行使流域管理职能。同时，也有一些专家认为：要真正实现流域管理，应该将梁子湖流域行政单列，打造“梁子湖生态特区”，并为此发出了强烈的呼吁。但笔者认为，现有的梁子湖管理局和部分专家呼吁的“梁子湖特区”并不是实现梁子湖流域管理的最佳方案，也无法完成流域统一管理的任务，并且还可能会带来严重的不良影响，具体表现在以下几个方面：
（1）梁子湖管理局不是真正的流域管理机构，无法全面有效履行职能。
按照鄂政函[2007]280号文，梁子湖管理局的管辖范围仅限于梁子湖水域和岸线，而不是整个流域；其职权范围也只有与梁子湖水资源保护相关的一部分相
对集中的行政处罚权，不可能从整个流域开发、利用、保护的高度，进行真正的流域综合管理。同时，鄂政函[2007]280号文授予湖北省梁子湖管理局相对集中的行政处罚权宽泛，涉及八大专业领域，需要执行的相关法律、法规多达几百项。且授权范围十分模糊，具体事项没有明确，导致湖北省梁子湖管理局与地方政府的原行政机关之间的权力移交无法实现，不仅导致了大量的职责交叉、多头管理、重复管理，而且在实践中，梁子湖管理局既不是沿湖四市的上级机构，又无法与沿湖四市建立起有效的平等协调机制，梁子湖管理局成了与沿湖四市进行权力博弈的第五个主体，使得权力竞争更加激烈，流域公共利益受到更多威胁。
（2）现有的梁子湖管理局存在合法性危机。
梁子湖管理局是由湖北省农业厅水产局的下属单位——梁子湖水产经营公司变更而来的，其升格为湖北省梁子湖管理局以后，既没有与农业厅水产局脱钩，其渔业经营功能也未被剥离，形成了集行政处罚权与经营权于一身，既是裁判员又是运动员的格局，其管理难以为梁子湖流域的四个地方政府所接受。从性质上看，梁子湖管理局既非行政机关，又不是省政府的独立部门，实践中其做出的具体行政行为至今没有明确的上级复议机关。国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》明确指出：要“规范集中行使行政处罚权的行政机关的设置，不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。” 由此可见，梁子湖流域管理局的权力来源缺乏法律依据，行为的合法性也存在疑问。
（3）成立“梁子湖生态特区”成本巨大，还可能得不偿失。
梁子湖流域的行政区划是一种历史、地理和文化的存在，仅仅以出现了跨界污染来否定行政区划的合理性有失片面。如果成立“梁子湖生态特区”，就需要对现有的行政区划做出重新调整，这种刚性的“行政性”调整机制，必将带来广泛的体制调整和社会秩序的不稳定，成本巨大。除经济投入以外，更重要的还有社会秩序重建、社会结构稳定、人民安居乐业、政府威信建立等等，这些都是必须加以综合考虑的因素，这其中有些因素比生态保护本身更加重要，需要十分慎重。如果仅仅因生态保护的考虑，贸然调整行政区划，可能引发多种问题，不仅达不到保护生态环境的目的，而且造成社会秩序混乱，得不偿失。因此，在通常情况下，调整行政区划是除非万不得已才会采取的措施，其对一个地方经济社会发展的巨大负面影响必须引起高度重视。
（4）“梁子湖生态特区”构想存在思维误区，并不能有效解决流域问题。
建立“梁子湖生态特区”是计划经济体制下的传统思路，实质是将流域一体化与行政一体化划等号，这种做法无法实现保护梁子湖生态环境的目标。梁子湖流域内以农业为主，主要污染物来源于行政区域内部的农村面源污染和部分工业污染，沿湖四市的利益冲突也主要缘于各自内部的农业生产规模和结构升级、产业结构调整和经济增长压力，成立“梁子湖生态特区”对解决这种区内利益冲突意义不大。其实，一个完整的流域被多个行政区域分割，是极为普遍和正常的现象。行政区域一体化并不是流域一体化的前提，只要在整个流域层面，对水资源的开发、利用、保护和调配进行全面规划、综合管理，无论行政区域是否统一，都能够实现流域管理。
目前，区域协调已成为当代流域管理的发展趋势。要在短期内以最小制度成本取得最优管理效果，最重要的是行政区域之间基于现有基础的合作和协同努力。在发达国家行之有效的五种主要的流域综合管理模式中，有四种属于区域协调型，高度集中的美国田纳西河流域管理体制是在特定条件下形成的，即使是在美国其它地区也难以模仿，在世界范围内更是特例。在国内，通过行政区划调整来适应流域管理的需求，也只是发生在洱海等调整成本很低的极个别地区，并不具有普遍意义。目前，我国正处于从“行政区经济”向“经济区经济”转型的过程之中，“长三角一体化”、“珠三角一体化”、“武汉城市圈一体化”等跨行政区域管理实践的蓬勃发展也顺应了这一趋势，也为梁子湖流域管理方式提供了良好的范例。
二、关于实现梁子湖流域管理的几点建议
笔者认为，在流域管理的实现方式上，无论是设想中的“梁子湖生态特区”，还是现实中具有相对集中行政处罚权的湖北省梁子湖管理局，其核心理念，仍然是属地主义的行政一体化思维模式，理论与实践都已经证明其不是解决梁子湖流域管理问题的最佳方案。为有效解决梁子湖流域管理问题，我们提出如下建议： （1）进一步完善以事权为中心的流域管理公共平台。
湖北省在2010年9月9日颁布了《梁子湖生态环境保护规划（2010—2014）》，这个规划按照流域事权为中心的思路，改变了过去的行政一体化思维，在详细分解甚至量化评估各方关键利益基础上，以流域事权为中心，进一步明确了梁子湖流域各地区、各部门的相关职能。这种借鉴国外先进国家成功经验的新模式，完全可以应用于梁子湖流域管理的其他领域，更应该通过政策和制度得到落实。我们建议在《梁子湖生态环境保护规划》的框架下，成立梁子湖生态环境保护领导小组，组建梁子湖流域委员会，打造能确定、协调和分配流域事权的公共平台，建立梁子湖流域科学决策、民主管理机制。具体设想为：
①设立梁子湖流域委员会办公室作为梁子湖流域管理的常设机构，执行梁子湖流域决策委员会决议，进行日常管理。
②设立梁子湖流域咨询委员会作为梁子湖流域信息共享平台，推动公众参与机制；指导、推动梁子湖流域政府间行政协议，提供行政协调机制；推动梁子湖流域发展跨学科智库建设，建立决策咨询机制，以打造“保护优先”定位下的梁子湖流域经济为突破口，在重大项目等具体事务上提供建议和可行性方案。
③设立梁子湖流域决策委员会，建立科学决策机制和纠纷解决机制，提供地方利益、部门利益的表达平台，对重大利益冲突事项进行决策，研究纠纷解决方案。以行政首长联席会议制度为核心，制定稳定的组织性制度框架，如《梁子湖流域委员会行政首长联席会议制度》、《梁子湖流域委员会行政首长联席会议秘书处工作制度》、《梁子湖流域部门衔接落实制度》等，并制定具体的合作制度，特别是这些制度的启动机制和责任机制，建立共同遵守的合作规则。
（2）进一步打造以科学管理为基础的监管体系。
通过沿湖四市四方博弈模型的演算结果可发现：在没有省政府协调、监督的情况下，沿湖四市政府的自主协调会形成非合作博弈，越是注重环保的地区损失越多。而有省政府参与协调、监督的五方演化博弈模型则证明，如果省政府对梁子湖流域的排污权进行了有效分配，并通过年度考核机制、执法监督机制等对四地政府施加影响，非合作博弈就可以转化为合作博弈。这表明，以流域事权为中心开展区域协调，离不开省政府的参与。为此，建议由省政府授权湖北省环保厅对梁子湖生态保护进行监管，并为此建立相应的监管信息系统，为合理监管提供科技支撑，提高监管水平。
①建立梁子湖污染总量控制与排污权交易系统，确定排污权分配与交易规则，合理确定沿湖四市的排污量，制定排污权交易价格。
②建立梁子湖污染在线监测与预警信息系统，切实保证总量控制目标的实现；及时发现流域控制中出现的各种问题，采取防治污染和破坏后果扩大的措施。
③建立梁子湖信息公开与公众参与信息系统，鼓励公众积极参与流域治理。
④建立和完善梁子湖流域管理考核指标体系，加强对流域生态保护执法监督，将流域合作与生态保护成效纳入地方政府考核与问责范围。
（3）进一步打造具有共同利益的流域经济。
《梁子湖生态环境保护规划（2010～014）》明确了梁子湖“保护优先”的定位，对梁子湖流域内的工业、农业、人口的布局及产业结构的调整，乃至城市区域的发展均产生了重大影响。成功的湖泊管理需要建立湖泊流域综合管理体制，将土地利用、水资源利用、社会和经济等因素完全关联起来。解决具有强烈外部性的环境问题是多方参与的非零和博弈，各方只有合作才能达到共同的目标——环保，而合作的突破口就是共同的利益基础。如果不能打造“保护优先”背景下的流域经济，为地方经济发展提供新的增长点，流域综合管理体制势必因地方政府的抵触和不配合而陷入困境。早在2004年，武汉、鄂州、黄石、咸宁四市就发表了跨域联合保护梁子湖宣言，签订了《保护梁子湖协议》，但协议的实施状况并不理想，一个很重要的原因就是湖泊保护并没有带来地方政府共同感兴趣的经济发展议题。因此，我们应该进一步增强加快发展的紧迫感和责任感，坚持以科学发展观为指导，对梁子湖流域内的工业、农业、人口布局及产业结构调整进行统一规划，积极打造梁子湖流域经济，将梁子湖地区打造成全国乃至世界淡水湖泊生态环境保护的典范。
（4）加大梁子湖保护的科学研究和科普宣传力度，提高社会公众的湖泊保护意识。
梁子湖流域内的农业面源污染与农民不知道科学种田，过量施用化肥、农药，不懂得节约用水有重要关系。环保宣传在当地几乎是一片空白，人们渴望了解面源污染防治知识。政府应当进一步加强环保宣传和教育。同时，湖泊生态环境保护是一个系统科学，我们必须在梁子湖研究和保护的基础上，进一步加大对梁子湖保护意识和梁子湖资源忧患意识的宣传教育，多开展群众性的梁子湖保护科普活动，提高全社会的梁子湖保护意识，营造全社会保护梁子湖的强势氛围。
基金项目：湖北水事研究中心2011年度研究项目 （2011B010）
（作者单位：湖北经济学院）