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近年来，随着城市的快速扩张，不少农村变成了城中村。由于历史和管理体制等原因，城中村规划管理无序，布局结构混乱，基础设施缺失，环卫、消防等问题突出，农民生活滞后于时代发展。城中村改造势在必行，但在这一过程中，一些困难农户往往陷入无地、无业、无保障的“三无”境地。
妥善解决好失地农民的生产生活问题，不仅关系到这些农民自身的利益，也直接影响着整个社会的稳定。
一、城中村改造中影响农民的突出问题
一是补偿标准较低，补偿方式单一。目前征用土地的补偿只是对农民土地使用权的一种象征性补助。如黑龙江省齐齐哈尔市建华区星光村属“城中农村”，今年的征地补偿价格仅按238.80元/平方米执行，且农民和集体各按补偿金额的70%和30%领取补偿款，农民所得补偿款难以维持后续生活。
据调查，星光村人均耕地只有0.7亩，在这次城中村改造工作中，部分在耕地上建造作业房屋（其唯一居住房屋）的农户，土地被征用后，失去了唯一的居住场所，所得的补偿款又难以支付高额的房价，导致居无定所。有些被征收土地的房屋拆迁人因其居住面积小，获取的房屋拆迁补偿少，家庭承受能力低，支付购买安置房能力不足，无法改善自身居住条件。且失去土地后，农民失去了最稳定的经济来源，对其生活带来了较大的冲击。
由此可见，政府采取的一次性货币补偿的办法，只能体现短期效果，缺乏可持续的发展规划，对失地农民的未来生计和社会保障问题缺乏制度设计和政策保障。
二是二次就业面临困境，生活陷入窘境。农民失去土地后，不再是普通意义上的农民，但又不同于城市居民，成为边缘群体。他们一般自身文化较低，缺乏专业技能，由于征地补偿、再就业、社会保障等制度还不完善，失地农民陷入就业无门、创业无能的境地，最终的结果只能是靠征地补偿款维持生计，坐吃山空，为社会长远发展带来了一定的不稳定因素。
三是相关政策不配套，应享有的权利难以落实。虽然政府将失地农民划入了城市养老、医疗保障范围，解决了农民的部分后顾之忧。但是，作为失地农民，一方面，他们不愿改变农民身份，怕失去村集体给予的各项福利政策；另一方面，城乡居民社会养老保障标准不统一，农民缴纳的养老保险费用较低，到领取养老金时，每月最多领取不超过100元，根本无法满足城市里的基本生活需求；农民缴纳的医疗保险和国家补贴的部分如不能年内用完，将自动清零，不能自动接转至下一年，导致年末农民集中购买药品，反而给农民造成负担。城市居民的失业保险、低保政策、下岗再就业优惠政策等，失地农民也无权享受，使失地农民成为了游离于农村和城市之外的特殊群体。
四是集体资产难以处置，隐性矛盾逐渐显现。目前，村集体资产包括经营性资产、非经营性资产和资源性资产。农民耕地全部被征用后，家庭联产承包关系随之消失，这就引发了村集体资产如何处置、分配的问题。把经营性资产、企业用地纳入清产核资范畴，作为集体财产进行处理无可厚非。但宅基地、耕地是否纳入集体资产清核范畴？如果不纳入，集体利益减弱；如果纳入，农民耕地、宅基地面积不均衡，可能会因村民之间的利益之争而引发矛盾。
五是涉地矛盾难以化解，信访问题大量产生。城市建设、城中村改造等大量征用农村土地，土地补偿价格逐年提高，引起了农民对土地关注度急剧上升，这就使得在农村土地承包管理中多年积累、处于潜伏状态的遗留问题和政策调整引发的新矛盾相互交织，集中凸显。以农民就土地承包、土地征用等纠纷大量上访为主要标志，影响农村土地承包关系稳定，成为深化农村改革、发展农村经济和保持农村社会稳定的重大隐忧。
二、解决失地农民未来生存与发展问题的几点建议
一是采用多种补偿和安置方式，完善土地补偿机制。征地补偿是农民失去土地后获得的最直接、最主要的经济收入，也是失地农民维持后续生活的基本资金来源。因此，要在维护社会公共利益的基础上，寻求国家和征地农民之间合理的利益平衡点，建立科学的征地补偿机制，保证失地农民的基本经济利益。在征地过程中，应为农民提供多渠道的安置方式，多角度、多方面对征地农民的损失进行补偿。可以重点突出社会保险安置，改变以往征地补偿针对“地”补的观念，把对“地”的补偿与对“人”的补偿结合起来，将货币补偿、招工安置、土地入股、社会保障结合起来，从根本上解决失地农民的后顾之忧。
二是广开就业渠道，妥善解决失地农民的就业问题。做好失地农民的就业安置工作是解决他们生产生活出路的根本保证，也是维护社会稳定的前提条件。因此，应加强农业转移人口权益维护，健全农业转移人口工会组织，依法保障农业转移人口获得合理的劳动报酬、休假休息和劳动保护的权利，逐步缩小农业转移人口与城市工人的待遇差别。积极创新形式、拓展渠道，构建就业平台，推进再就业援助，开发就业岗位，完善就业服务，尽快形成覆盖城乡的公共就业服务网络，帮助农业转移人口解决就业困难。要着重提高农民整体素质，通过实行“双向选择”的办法，不断加快农民市民化进程。政府及相关部门要从技能培训、就业信息、税收、信贷等方面给予政策扶持，促进他们充分就业，并鼓励他们自谋职业或自主创业。
政府在征用农民土地时，也应充分考虑到村级集体经济持续发展的需要，在征地的同时应同步批建相应地段，使村集体利用自身土地，发展适度规模的劳动密集型产业，吸收更多的失地农民从事二、三产业，或是通过兴建住宅和商业用房，以优惠价格卖给农民，用于经营或出租，既保证了稳定的生活来源，也保障了失地农民“离土不离乡，转移不易地”，实现“在家门口就业”。
三是建设农民新区，实现土地的集约化管理。建立和完善以廉租住房、经济适用住房和公共租赁住房为重点，以棚户区改造为支撑，以城中村改造和旧住宅区综合整治为补充的住房保障体系。增加财政对保障性住房建设投入，适当提高并严格落实土地出让收益用于保障性住房建设的比例。完善保障性住房投融资机制，对保障性住房提供贴息贷款等金融支持。政府通过出台贴息信贷、建设审批、资金支持等相关扶持政策，鼓励和支持村屯集中建设农民新区，完善相关基础设施建设。在方便管理的同时，集中大片土地，通过大力发展各类农民专业合作组织，实现土地的集约连片经营。同时鼓励闲置劳动力大力发展二、三产业，增加农民收入。
四是健全社会保障，实现农民与市民同等待遇。为使失地农民老有所养、病有所医，政府应进一步明确失地农民的城市居民身份，让失地农民享有与城市居民同等的就业、医疗、养老等各项社会保障待遇，把失地农民逐步纳入城镇居民养老保险体系和医疗保险体系。对失地后通过各种渠道均未实现就业的农民，应纳入城镇居民最低生活保障体系进行救助。除此之外，将与企业建立稳定劳动关系的农业转移人口纳入城镇职工基本养老和医疗保险范围，解决农业转移人口的工伤保险、大病医疗保险，完善社会养老保险跨区域接续方法。对因失地而失去生活保障的农业转移人口，应无条件转为城镇人口，纳入城镇社会保险体系。多渠道多形式改善农业转移人口居住条件，完善住房公积金制度，将与企业建立稳定劳动关系的农业转移人口纳入城镇住房保障体系。
（作者单位：黑龙江省财政厅监督检查局）
责任编辑：洪峰
妥善解决好失地农民的生产生活问题，不仅关系到这些农民自身的利益，也直接影响着整个社会的稳定。
一、城中村改造中影响农民的突出问题
一是补偿标准较低，补偿方式单一。目前征用土地的补偿只是对农民土地使用权的一种象征性补助。如黑龙江省齐齐哈尔市建华区星光村属“城中农村”，今年的征地补偿价格仅按238.80元/平方米执行，且农民和集体各按补偿金额的70%和30%领取补偿款，农民所得补偿款难以维持后续生活。
据调查，星光村人均耕地只有0.7亩，在这次城中村改造工作中，部分在耕地上建造作业房屋（其唯一居住房屋）的农户，土地被征用后，失去了唯一的居住场所，所得的补偿款又难以支付高额的房价，导致居无定所。有些被征收土地的房屋拆迁人因其居住面积小，获取的房屋拆迁补偿少，家庭承受能力低，支付购买安置房能力不足，无法改善自身居住条件。且失去土地后，农民失去了最稳定的经济来源，对其生活带来了较大的冲击。
由此可见，政府采取的一次性货币补偿的办法，只能体现短期效果，缺乏可持续的发展规划，对失地农民的未来生计和社会保障问题缺乏制度设计和政策保障。
二是二次就业面临困境，生活陷入窘境。农民失去土地后，不再是普通意义上的农民，但又不同于城市居民，成为边缘群体。他们一般自身文化较低，缺乏专业技能，由于征地补偿、再就业、社会保障等制度还不完善，失地农民陷入就业无门、创业无能的境地，最终的结果只能是靠征地补偿款维持生计，坐吃山空，为社会长远发展带来了一定的不稳定因素。
三是相关政策不配套，应享有的权利难以落实。虽然政府将失地农民划入了城市养老、医疗保障范围，解决了农民的部分后顾之忧。但是，作为失地农民，一方面，他们不愿改变农民身份，怕失去村集体给予的各项福利政策；另一方面，城乡居民社会养老保障标准不统一，农民缴纳的养老保险费用较低，到领取养老金时，每月最多领取不超过100元，根本无法满足城市里的基本生活需求；农民缴纳的医疗保险和国家补贴的部分如不能年内用完，将自动清零，不能自动接转至下一年，导致年末农民集中购买药品，反而给农民造成负担。城市居民的失业保险、低保政策、下岗再就业优惠政策等，失地农民也无权享受，使失地农民成为了游离于农村和城市之外的特殊群体。
四是集体资产难以处置，隐性矛盾逐渐显现。目前，村集体资产包括经营性资产、非经营性资产和资源性资产。农民耕地全部被征用后，家庭联产承包关系随之消失，这就引发了村集体资产如何处置、分配的问题。把经营性资产、企业用地纳入清产核资范畴，作为集体财产进行处理无可厚非。但宅基地、耕地是否纳入集体资产清核范畴？如果不纳入，集体利益减弱；如果纳入，农民耕地、宅基地面积不均衡，可能会因村民之间的利益之争而引发矛盾。
五是涉地矛盾难以化解，信访问题大量产生。城市建设、城中村改造等大量征用农村土地，土地补偿价格逐年提高，引起了农民对土地关注度急剧上升，这就使得在农村土地承包管理中多年积累、处于潜伏状态的遗留问题和政策调整引发的新矛盾相互交织，集中凸显。以农民就土地承包、土地征用等纠纷大量上访为主要标志，影响农村土地承包关系稳定，成为深化农村改革、发展农村经济和保持农村社会稳定的重大隐忧。
二、解决失地农民未来生存与发展问题的几点建议
一是采用多种补偿和安置方式，完善土地补偿机制。征地补偿是农民失去土地后获得的最直接、最主要的经济收入，也是失地农民维持后续生活的基本资金来源。因此，要在维护社会公共利益的基础上，寻求国家和征地农民之间合理的利益平衡点，建立科学的征地补偿机制，保证失地农民的基本经济利益。在征地过程中，应为农民提供多渠道的安置方式，多角度、多方面对征地农民的损失进行补偿。可以重点突出社会保险安置，改变以往征地补偿针对“地”补的观念，把对“地”的补偿与对“人”的补偿结合起来，将货币补偿、招工安置、土地入股、社会保障结合起来，从根本上解决失地农民的后顾之忧。
二是广开就业渠道，妥善解决失地农民的就业问题。做好失地农民的就业安置工作是解决他们生产生活出路的根本保证，也是维护社会稳定的前提条件。因此，应加强农业转移人口权益维护，健全农业转移人口工会组织，依法保障农业转移人口获得合理的劳动报酬、休假休息和劳动保护的权利，逐步缩小农业转移人口与城市工人的待遇差别。积极创新形式、拓展渠道，构建就业平台，推进再就业援助，开发就业岗位，完善就业服务，尽快形成覆盖城乡的公共就业服务网络，帮助农业转移人口解决就业困难。要着重提高农民整体素质，通过实行“双向选择”的办法，不断加快农民市民化进程。政府及相关部门要从技能培训、就业信息、税收、信贷等方面给予政策扶持，促进他们充分就业，并鼓励他们自谋职业或自主创业。
政府在征用农民土地时，也应充分考虑到村级集体经济持续发展的需要，在征地的同时应同步批建相应地段，使村集体利用自身土地，发展适度规模的劳动密集型产业，吸收更多的失地农民从事二、三产业，或是通过兴建住宅和商业用房，以优惠价格卖给农民，用于经营或出租，既保证了稳定的生活来源，也保障了失地农民“离土不离乡，转移不易地”，实现“在家门口就业”。
三是建设农民新区，实现土地的集约化管理。建立和完善以廉租住房、经济适用住房和公共租赁住房为重点，以棚户区改造为支撑，以城中村改造和旧住宅区综合整治为补充的住房保障体系。增加财政对保障性住房建设投入，适当提高并严格落实土地出让收益用于保障性住房建设的比例。完善保障性住房投融资机制，对保障性住房提供贴息贷款等金融支持。政府通过出台贴息信贷、建设审批、资金支持等相关扶持政策，鼓励和支持村屯集中建设农民新区，完善相关基础设施建设。在方便管理的同时，集中大片土地，通过大力发展各类农民专业合作组织，实现土地的集约连片经营。同时鼓励闲置劳动力大力发展二、三产业，增加农民收入。
四是健全社会保障，实现农民与市民同等待遇。为使失地农民老有所养、病有所医，政府应进一步明确失地农民的城市居民身份，让失地农民享有与城市居民同等的就业、医疗、养老等各项社会保障待遇，把失地农民逐步纳入城镇居民养老保险体系和医疗保险体系。对失地后通过各种渠道均未实现就业的农民，应纳入城镇居民最低生活保障体系进行救助。除此之外，将与企业建立稳定劳动关系的农业转移人口纳入城镇职工基本养老和医疗保险范围，解决农业转移人口的工伤保险、大病医疗保险，完善社会养老保险跨区域接续方法。对因失地而失去生活保障的农业转移人口，应无条件转为城镇人口，纳入城镇社会保险体系。多渠道多形式改善农业转移人口居住条件，完善住房公积金制度，将与企业建立稳定劳动关系的农业转移人口纳入城镇住房保障体系。
（作者单位：黑龙江省财政厅监督检查局）
责任编辑：洪峰