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摘 要 在社会变迁的大背景下，公共政策研究既关注某一特定时期特定政策的制定过程，也关注某一政策领域在长时期内的变化。也就是说在某种意义上，政策制定、调整、改革的过程也就是政策变迁的过程。在这个过程中，对政策变迁起推动作用的因素有很多，随着网络时代的兴起和繁荣，公共舆论便是其中的重要因素之一。
关键词 社会变迁 公共政策 公共舆论
作者简介：章婧婷，贵州财经大学公管学院，硕士研究生。
中图分类号：C916 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.232
一、 研究背景和意义
毛主席曾经教导我们：“政策和策略是党的生命。”我们由此可知，政策关系着国家发展的兴衰、人民利益的得失和生活质量的高低。而我们回顾历史长河，政策好，国家会繁荣昌盛，人民会安居乐业；政策失误则会祸国殃民，贻害四方。假如没有改革开放和后来的一系列正确政策，也就不可能有今天的新中国，以及中国巨大变化和社会主义现代化建设的长足发展。
舆论的力量是第四种权力，它不仅是公共管理主体的权力来源，也是制约政府当局权力的重要力量 。当公共政策制定实施后，政府对舆论导向的管理是至关重要的，管理得当，会给公共政策的制定带来促进作用和正能量，得到公众的积极反响。而管理不当则会带来巨大的杀伤力，销蚀政府统治的合法性基础，所以应该谨慎谨慎再谨慎。
二、相关概念界定
（一）社会变迁
书中对社会变迁的界说：“人不能两次踏入同一条河流。不仅仅是因为河流是流动的，同样，踏入河流中的人也是流动的，而由无数独特个体组成的人类社会更是无时不在流动中变迁。社会变迁，在外部确定了现今跨越全球的联系方式，在内部则正在改变我们日常生活中最熟悉也是最具个人色彩的领域 。” 我理解的社会变迁就是在全球化和文化多元化背景下，随着时间的流逝，旧的世界演变成新的世界，旧的社会演变成新的社会，以及我们价值观和社会心态发生的变化。
（二）公共舆论
公共舆论作为社会主体——公众的意识形态之一，它从不同方面影响着公共政策的制订与执行。回顾历史长河可以知道“舆论”一词，最早发源于三国时期，《三国志*魏书*王朗传》上疏：“设其傲狠，殊无入志，惧彼舆论之未畅者，并怀伊邑。”《战国策*齐策一》中的《邹忌讽齐王纳谏》亦是体现了广开言路，采纳群言的重要性。即使是极权主义国家，也知政治稳定的关键因素是听取立场不同政见者的声音。
三、 公共政策的内涵
（一）公共政策的主体
笼统地说，立法机关、行政机关、司法机关以及政治领袖等是公共政策的直接主体，具有法定权威，是政策过程的主导力量。那些不用合法强制力，但能够通过舆论、私下接触、压力等方法参与到政策过程中，并产生影响的个人、集团或组织是公共政策的间接主体 。随着社会的发展和进步，公共政策的间接主体呈现出多元化趋势，它不仅包括政党和利益集团，还包括公民。
（二）制定机构
任何公共政策都要依赖可靠的组织去统筹和实施，若缺乏政策执行组织的努力，任何政策目标都只能滞留在政策筹备的阶段。故政策执行作为一种组织行为，必需依托强而有力的政府组织。政府作为公共政策制定的专门机构，在公共政策制订、执行、评估和监控中均阐扬着主导作用。
（三）影响因素
任何一项政策的制订和出台都必需考量到社会的实际需求，任何公共政策都是在必然的环境下形成、运行的。社会的变迁和发展以及政策环境变化都可能导致政策显现弊端，从而导致新政策决案的出台。随着时代的步伐不断前进，国家政策在不停的调整和改革，公众表达自己意见、声音的渠道也越来越多，如论坛、贴吧、微博等网络网民讨论区的兴起，让群众轻松的参与到对公共政策执行、改革的反馈中。
四、公共舆论的内涵
（一）重要性
威尔逊指出：“在政策变迁中，国家不像一个任由利益集团和经济组织踢来踢去的皮球；相反，真正能够最先引领政策变迁的、能够整合并协调各派政治力量以缓解由利益格局发生改变带来的既得利益者抵触的，往往是政府里的官员 。” 但他也忽略了政策变迁中公共舆论的重要作用。社会在不断变迁，舆论导向也在不断影响着公共政策，很大程度上决定了政策的变迁方向。
（二）适当的干预
施拉姆说过：“每个国家都保证本国人民享有表达思想的自由，然而各国都或多或少地对它的大众媒体加以控制，正如对它的所有的社会机构加以控制一样 。” 可知世界上对舆论丝毫不加以干预的国家是不存在的。在任何社会、任何国度，都存在对舆论加以适当干预的问题。公共舆论是受到特定社会政治经济文化环境影响的，它不能完全独立于社会环境而存在。所以公共政策可以借助公共舆论实现政府与公众的紧密联系，公民也可以通过公共舆论实现参与公共政策的权利。
（三）产生的影响
舆论是和社会的知情权、社会沟通的基本方式以及政治运作的基本方式密切相关的，但是舆论所带来的有正面积极的影响，同时也可能带来负面的影响。
在道德沦丧的基础上，舆论产生了一种新的方法论，叫做“唤起人们的攻击性”，众所周知，人都具有阴暗面，由于我国经济实力和科学技术仍在发展壮大的阶段，我国的特殊国情也造成一部分人具有仇富心理，对国家制度充满着不满心态，部分公众对“体制”和“改革”存有一定偏见。一些无良媒体为了盈利，在未查明事实真相时便开始进行大肆宣传，蒙蔽了广大不明真相的群众，制造负面话题来吸引公众眼球，这种断章取义的新闻容易不经证实和不求甚解地被大量转发，引爆恶念，形成一个观点发泄的渠道，却丧失了根本的人性和真实性。
五、公共舆论下的公共政策
近几年从最高法院公布的《婚姻法》司法解释到养老保险制度的改革，以及党的十八届五中全会上“普遍二孩”政策的依法启动实施，都引起了社会普遍的讨论，引起公众高度的关注。 （一）新婚姻法实施
联系我国的现实情况，往往是男方婚前买房，属于婚后共同财产。在当代社会背景下，高房价的现状对男方无疑是巨大的压力，而离婚时夫妻双方却分割共同财产，一些通过不正当结婚、离婚手段来敛富聚财的现象也时有发生，对男方利益没有保障。政策的转变实质上反映了原来的婚姻法显现了弊端，越来越多的夫妻因为离婚财产的各种纠纷而走上法庭。这些新问题日积月累，从而上升为社会问题，最后导致《新婚姻法》政策的出台。
但对于修订后的婚姻法舆论普遍认为女方实际上处于非常不利的地位，在婚姻关系中，女方若为了男方的成功而辞去工作待命家中，从事家务劳动，照顾父母子女，默默付出奉献青春，倘若一旦感情发生破裂，无奈被迫走向离婚，最终审判结果往往对女方不公。如果不将人力资本考虑进夫妻共同财产，那么这将是对女方能力发展机会的无情剥夺。这既违背社会公平正义的理念，也与保护妇女与儿童利益原则相悖。
（二）养老保险制度改革
未来怎么养老？社会保险、商业保障、子女养老三种路径可供选择，社会和公众当然最希望看到的是子女对父母尽孝尽力、报答恩情，但本该堂前尽孝的子女，迫于生活与工作的无奈，离乡背井，往往心有余而力不足，于是社会养老成为未来养老模式的首选。养老不仅是一个家庭问题，更是社会问题，亟待公共权力机构释放更多利好。
此次养老保险制度改革方案的核心内容，是党政机关、事业单位建立“与企业相同基本养老保险制度”。双轨制和多轨制饱受争议和诟病，公众最直接感受就是国家在城市和农村、机关事业单位和企业之间投入的不均衡性，于是关乎公平性的讨论也不断被放大。健全统一的制度有利于剔除误解，灵活性体现在满足一种公正的同时也不能遗失另一种公正，大而灵活是制度设计必需衡量的标准。
（三）“普遍二孩”政策
我国在 1982 年通过的《中华人民共和国宪法》中明确规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应 。”宪法这一规定确立了计划生育的法律地位，使其成为国家强制性规范，必须服从。独生子女政策实施至今已长达 30多年，我国大部分家庭都遵守了国家的独生子女政策。在80年代，“孩子只生一个好”、“晚婚晚育，优生优育”等宣传语都是在当下国家所处时期的国情发展需要情况下，国家政策制定后所采取的宣传措施。现如今总体上看，我国人口控制政策的执行取得了较大的成效。
但对于“普遍二孩”政策舆论普遍认为生育二孩，意味着生活成本、教育成本、住房成本都会相应增加，这对大部分家庭来说，是十足的经济考验。从民族大业方面思考，使得人口政策改革更高效，必需转变思考模式，不以计划经济的思维来看待人口 。
六、 结论
任何一个公共问题要上升为政策问题，离不开公共舆论的导向，也离不开政府部门的关注。政府部门在制定公共政策时，不忽视公民的意见，是我国政策制定中一个良好的发展趋势。每个人都有自己的看法和观点，可对关系到所有人权利的公共政策而言，有些基本原则还是须被提及和遵守。在中国目前社会制度还不是很完善的国度，每个公共政策的出台，都会有不同的声音，在听取各方面的意见和观点之后并在不断摸索的道路中调整、改善，才能制订出更加切合大众利益、令公众合意的政策。
注释：
刘伯高.政府公共舆论管理.北京：中国传媒大学出版社.2008.
李强.中国社会变迁30年.北京：社会科学文献出版社.2008.
劉伯龙、竺乾威. 中国公共政策.上海：复旦大学出版社.2009.
刘学明.公共性视角下的大众传媒与公共政策研究.北京：中国社会科学出版社.2013.
杜涛.影响力的互动——中国公共政策传播模式变化研究.北京：中国社会科学出版社.2013.
百度百科.http：//www.baidu.com.
易富贤.大国空巢——反思中国计划生育政策.北京：中国发展出版社.2012.
参考文献：
[1]白钢、史卫民.中国公共政策分析.北京：中国社会科学出版社.2009.
[2]王骚、王达梅.公共政策案例分析.天津：南开大学出版社.2006.
[3]范志超、赵甜蕊子.公共舆论对政府公共政策制定的影响和作用研究.知识经济.2013.
[4]刘武俊.司法政策的理论与实践——司法政策的基本理论问题研究.南阳师范学院学报.2013（5）.
[5]刘雪明、曹迎宾. 公共政策终结的影响因素分析.理论探讨.2014.
[6]赵春艳.创新公共政策促进和谐社会构建.前沿.2006（7）.
[7]于波、周柏春.公共政策执行及其影响因素分析.行政论坛.2005（4）.
[8]席恒.公共政策制定中的利益均衡——基于合作收益的分析.上海行政学院学报.2009（6）.
关键词 社会变迁 公共政策 公共舆论
作者简介：章婧婷，贵州财经大学公管学院，硕士研究生。
中图分类号：C916 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.232
一、 研究背景和意义
毛主席曾经教导我们：“政策和策略是党的生命。”我们由此可知，政策关系着国家发展的兴衰、人民利益的得失和生活质量的高低。而我们回顾历史长河，政策好，国家会繁荣昌盛，人民会安居乐业；政策失误则会祸国殃民，贻害四方。假如没有改革开放和后来的一系列正确政策，也就不可能有今天的新中国，以及中国巨大变化和社会主义现代化建设的长足发展。
舆论的力量是第四种权力，它不仅是公共管理主体的权力来源，也是制约政府当局权力的重要力量 。当公共政策制定实施后，政府对舆论导向的管理是至关重要的，管理得当，会给公共政策的制定带来促进作用和正能量，得到公众的积极反响。而管理不当则会带来巨大的杀伤力，销蚀政府统治的合法性基础，所以应该谨慎谨慎再谨慎。
二、相关概念界定
（一）社会变迁
书中对社会变迁的界说：“人不能两次踏入同一条河流。不仅仅是因为河流是流动的，同样，踏入河流中的人也是流动的，而由无数独特个体组成的人类社会更是无时不在流动中变迁。社会变迁，在外部确定了现今跨越全球的联系方式，在内部则正在改变我们日常生活中最熟悉也是最具个人色彩的领域 。” 我理解的社会变迁就是在全球化和文化多元化背景下，随着时间的流逝，旧的世界演变成新的世界，旧的社会演变成新的社会，以及我们价值观和社会心态发生的变化。
（二）公共舆论
公共舆论作为社会主体——公众的意识形态之一，它从不同方面影响着公共政策的制订与执行。回顾历史长河可以知道“舆论”一词，最早发源于三国时期，《三国志*魏书*王朗传》上疏：“设其傲狠，殊无入志，惧彼舆论之未畅者，并怀伊邑。”《战国策*齐策一》中的《邹忌讽齐王纳谏》亦是体现了广开言路，采纳群言的重要性。即使是极权主义国家，也知政治稳定的关键因素是听取立场不同政见者的声音。
三、 公共政策的内涵
（一）公共政策的主体
笼统地说，立法机关、行政机关、司法机关以及政治领袖等是公共政策的直接主体，具有法定权威，是政策过程的主导力量。那些不用合法强制力，但能够通过舆论、私下接触、压力等方法参与到政策过程中，并产生影响的个人、集团或组织是公共政策的间接主体 。随着社会的发展和进步，公共政策的间接主体呈现出多元化趋势，它不仅包括政党和利益集团，还包括公民。
（二）制定机构
任何公共政策都要依赖可靠的组织去统筹和实施，若缺乏政策执行组织的努力，任何政策目标都只能滞留在政策筹备的阶段。故政策执行作为一种组织行为，必需依托强而有力的政府组织。政府作为公共政策制定的专门机构，在公共政策制订、执行、评估和监控中均阐扬着主导作用。
（三）影响因素
任何一项政策的制订和出台都必需考量到社会的实际需求，任何公共政策都是在必然的环境下形成、运行的。社会的变迁和发展以及政策环境变化都可能导致政策显现弊端，从而导致新政策决案的出台。随着时代的步伐不断前进，国家政策在不停的调整和改革，公众表达自己意见、声音的渠道也越来越多，如论坛、贴吧、微博等网络网民讨论区的兴起，让群众轻松的参与到对公共政策执行、改革的反馈中。
四、公共舆论的内涵
（一）重要性
威尔逊指出：“在政策变迁中，国家不像一个任由利益集团和经济组织踢来踢去的皮球；相反，真正能够最先引领政策变迁的、能够整合并协调各派政治力量以缓解由利益格局发生改变带来的既得利益者抵触的，往往是政府里的官员 。” 但他也忽略了政策变迁中公共舆论的重要作用。社会在不断变迁，舆论导向也在不断影响着公共政策，很大程度上决定了政策的变迁方向。
（二）适当的干预
施拉姆说过：“每个国家都保证本国人民享有表达思想的自由，然而各国都或多或少地对它的大众媒体加以控制，正如对它的所有的社会机构加以控制一样 。” 可知世界上对舆论丝毫不加以干预的国家是不存在的。在任何社会、任何国度，都存在对舆论加以适当干预的问题。公共舆论是受到特定社会政治经济文化环境影响的，它不能完全独立于社会环境而存在。所以公共政策可以借助公共舆论实现政府与公众的紧密联系，公民也可以通过公共舆论实现参与公共政策的权利。
（三）产生的影响
舆论是和社会的知情权、社会沟通的基本方式以及政治运作的基本方式密切相关的，但是舆论所带来的有正面积极的影响，同时也可能带来负面的影响。
在道德沦丧的基础上，舆论产生了一种新的方法论，叫做“唤起人们的攻击性”，众所周知，人都具有阴暗面，由于我国经济实力和科学技术仍在发展壮大的阶段，我国的特殊国情也造成一部分人具有仇富心理，对国家制度充满着不满心态，部分公众对“体制”和“改革”存有一定偏见。一些无良媒体为了盈利，在未查明事实真相时便开始进行大肆宣传，蒙蔽了广大不明真相的群众，制造负面话题来吸引公众眼球，这种断章取义的新闻容易不经证实和不求甚解地被大量转发，引爆恶念，形成一个观点发泄的渠道，却丧失了根本的人性和真实性。
五、公共舆论下的公共政策
近几年从最高法院公布的《婚姻法》司法解释到养老保险制度的改革，以及党的十八届五中全会上“普遍二孩”政策的依法启动实施，都引起了社会普遍的讨论，引起公众高度的关注。 （一）新婚姻法实施
联系我国的现实情况，往往是男方婚前买房，属于婚后共同财产。在当代社会背景下，高房价的现状对男方无疑是巨大的压力，而离婚时夫妻双方却分割共同财产，一些通过不正当结婚、离婚手段来敛富聚财的现象也时有发生，对男方利益没有保障。政策的转变实质上反映了原来的婚姻法显现了弊端，越来越多的夫妻因为离婚财产的各种纠纷而走上法庭。这些新问题日积月累，从而上升为社会问题，最后导致《新婚姻法》政策的出台。
但对于修订后的婚姻法舆论普遍认为女方实际上处于非常不利的地位，在婚姻关系中，女方若为了男方的成功而辞去工作待命家中，从事家务劳动，照顾父母子女，默默付出奉献青春，倘若一旦感情发生破裂，无奈被迫走向离婚，最终审判结果往往对女方不公。如果不将人力资本考虑进夫妻共同财产，那么这将是对女方能力发展机会的无情剥夺。这既违背社会公平正义的理念，也与保护妇女与儿童利益原则相悖。
（二）养老保险制度改革
未来怎么养老？社会保险、商业保障、子女养老三种路径可供选择，社会和公众当然最希望看到的是子女对父母尽孝尽力、报答恩情，但本该堂前尽孝的子女，迫于生活与工作的无奈，离乡背井，往往心有余而力不足，于是社会养老成为未来养老模式的首选。养老不仅是一个家庭问题，更是社会问题，亟待公共权力机构释放更多利好。
此次养老保险制度改革方案的核心内容，是党政机关、事业单位建立“与企业相同基本养老保险制度”。双轨制和多轨制饱受争议和诟病，公众最直接感受就是国家在城市和农村、机关事业单位和企业之间投入的不均衡性，于是关乎公平性的讨论也不断被放大。健全统一的制度有利于剔除误解，灵活性体现在满足一种公正的同时也不能遗失另一种公正，大而灵活是制度设计必需衡量的标准。
（三）“普遍二孩”政策
我国在 1982 年通过的《中华人民共和国宪法》中明确规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应 。”宪法这一规定确立了计划生育的法律地位，使其成为国家强制性规范，必须服从。独生子女政策实施至今已长达 30多年，我国大部分家庭都遵守了国家的独生子女政策。在80年代，“孩子只生一个好”、“晚婚晚育，优生优育”等宣传语都是在当下国家所处时期的国情发展需要情况下，国家政策制定后所采取的宣传措施。现如今总体上看，我国人口控制政策的执行取得了较大的成效。
但对于“普遍二孩”政策舆论普遍认为生育二孩，意味着生活成本、教育成本、住房成本都会相应增加，这对大部分家庭来说，是十足的经济考验。从民族大业方面思考，使得人口政策改革更高效，必需转变思考模式，不以计划经济的思维来看待人口 。
六、 结论
任何一个公共问题要上升为政策问题，离不开公共舆论的导向，也离不开政府部门的关注。政府部门在制定公共政策时，不忽视公民的意见，是我国政策制定中一个良好的发展趋势。每个人都有自己的看法和观点，可对关系到所有人权利的公共政策而言，有些基本原则还是须被提及和遵守。在中国目前社会制度还不是很完善的国度，每个公共政策的出台，都会有不同的声音，在听取各方面的意见和观点之后并在不断摸索的道路中调整、改善，才能制订出更加切合大众利益、令公众合意的政策。
注释：
刘伯高.政府公共舆论管理.北京：中国传媒大学出版社.2008.
李强.中国社会变迁30年.北京：社会科学文献出版社.2008.
劉伯龙、竺乾威. 中国公共政策.上海：复旦大学出版社.2009.
刘学明.公共性视角下的大众传媒与公共政策研究.北京：中国社会科学出版社.2013.
杜涛.影响力的互动——中国公共政策传播模式变化研究.北京：中国社会科学出版社.2013.
百度百科.http：//www.baidu.com.
易富贤.大国空巢——反思中国计划生育政策.北京：中国发展出版社.2012.
参考文献：
[1]白钢、史卫民.中国公共政策分析.北京：中国社会科学出版社.2009.
[2]王骚、王达梅.公共政策案例分析.天津：南开大学出版社.2006.
[3]范志超、赵甜蕊子.公共舆论对政府公共政策制定的影响和作用研究.知识经济.2013.
[4]刘武俊.司法政策的理论与实践——司法政策的基本理论问题研究.南阳师范学院学报.2013（5）.
[5]刘雪明、曹迎宾. 公共政策终结的影响因素分析.理论探讨.2014.
[6]赵春艳.创新公共政策促进和谐社会构建.前沿.2006（7）.
[7]于波、周柏春.公共政策执行及其影响因素分析.行政论坛.2005（4）.
[8]席恒.公共政策制定中的利益均衡——基于合作收益的分析.上海行政学院学报.2009（6）.