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[摘 要] 十八大以来，随着中央高度重视，高校网络舆情管理工作取得了初步成效，但在高校整体工作中依然存在许多不足。源于新公共管理学的跨部门合作理论为高校舆情管理工作提供了新的思路。基于该理论，高校可通过建立在跨部门的组织机制与共享机制、授权机制与规范机制、动力机制与行动机制、协商机制与调节机制、监督机制和评估机制，实现高校网络舆情管理的跨部门合作。
[关键词]网络舆情；合作框架；跨部门机制；高校管理
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 21. 103
[中图分类号] G206.3；G647.2 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）21- 0248- 04
0 引 言
新媒体时代，网络成为社会舆论交锋的前沿阵地，校园网络舆情作为社会舆情的一个组成部分，反映并影响着一定范围的社会舆情的生成与发展。在校大学生是对社会舆论现象反映最活跃、最积极、最敏感的群体之一，也极易通过互联网对社会热点事件或校园管理问题表达自己的看法。良好的校园网络舆情环境可使高校学生产生奋发进取、积极向上、朝气蓬勃的精神风貌，但夹杂不良信息的舆情环境也将对校园网络安全以及大学生思想政治教育带来隐患。因此，建立健全高校网络舆情管理机制，对校园网络文化的健康发展以及高校立德树人的工作起到重要作用。
1 高校舆情管理现状
党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高度重视高校思想政治教育与宣传思想工作，各大高校很快成立了校园安全稳定和宣传工作相关的领导小组，不少高校还组建起一支网络舆情监控队伍。这支队伍的建设一般采用老师指导、学生参与的方式，即参与舆情监控的骨干以学生干部为主。在舆论反馈方面，高校初步建立了沟通反馈渠道，一定程度上可以实时引导舆情动向。在制度建设方面，设立了基本的应急处理机制，以确保舆情正确处理。工作队伍、反馈渠道、工作机制的建立，为高校在面对舆情爆发时提供了诸多保障，从而使有关部门和工作人员能够进行一定程度的舆情处理。
但从网络舆情管理的全面性来看，相比于高校整体工作，舆情管理部分中还存在高校舆情教育投入不足、舆情引导手段单一、舆情信息管理被动、舆情监测方法落后等问题。从高校舆情管理机制上看，高校内普遍存在舆情管理部门工作重复、舆情管理重点不明确、舆情管理人员缺乏培训、舆情管理制度不完善等管理漏洞。
2 跨部门合作机制——高校舆情管理研究
2.1 跨部门合作理论概述
“跨部门合作”理论诞生于新公共管理第二次改革浪潮中。日趋专业化的分工带来了政府管理和公共服务中的碎片化，不同部门之间的协同合作问题成为各国政府改革的热点、重点和难点。作为创新社会治理体制的一种新路径，跨部门合作理论成为解决部门间协调不力以及社会治理碎片化的新策略。
美国学者尤金·巴达赫从20世纪70年代开始对跨部门合作的项目进行研究，他认为跨部门合作是“两个或两个以上的机构从事的任何共同活动，通过一起工作而非独立行事来增加公共价值”。经过近20年的对各种合作案例的收集分析，这一理论雏形渐渐诞生。目前，在国外，跨部门合作理论已成为解决教育、医疗、儿童等社会政治问题有效且成熟的途径。在国内研究和运用中，跨部门合作多用于分析特定自然灾害、环境问题与危机事件的处理，而这一理论在高校教育管理中的运用目前尚处于空白。
跨部门合作理论认为，合作由主观和客观两类要素构成，客观要素包括：管理层的正式合作协议；为合作完成共同任务配置的人力、财力、设备和空间等资源；与这些共同任务相联系的授权和责任联系；以及完成这些共同任务所需要的各种支持服务等。主观要素主要指个人对他人的合理期望，如履行特定任务时对他人的合作意愿、能力等的期望。跨部门合作管理和传统组织管理的区别在于：其构成要素之间存在更清晰、更难以逾越的边界，外部环境因素对运作的影响更大。因此，为了更好地运转，跨部门合作的设计必须授予直线部门和执行网络更多的灵活性；必须富有创造力，能够激励高质量的合作意向，并在不同部门间培育信任关系；部门间的财政关系也必须融进整体的管理体系中。
2.2 跨部门合作理论运用于高校舆情管理的初始条件
在高校内，围绕舆情管理建立跨部门合作机制首先要研究影响合作效果的核心要素，审核合作关系建立的初始条件。与传统自上而下的金字塔式行政管理不同，跨部门合作的运行建立在组织之间相互信任、相互依赖以及共同的价值理念之上，且离不开一定的行政安排。
2.2.1 管理目标
管理目标是合作管理主体争取达到的一种未来状态，它是合作主体开展各项组织活动的依据和动力。所有合作都涉及目标问题，合作管理各方目标一致与否不仅关系到能否达成合作，而且对合作效果也会产生影响。理想的合作关系建立在参与各方具有共同目标的基础之上，根据各参与主体自身的优势进行职能分配。對高校来说，快速监测舆情、准确分析舆情、及时干预和引导舆情走向，保障社会和高校和谐稳定是舆情管理相关部门的共同目标，且参与合作治理各主体的长远目标是一致的。
2.2.2 利益关系
利益关系是跨部门合作机制形成和存在的重要基础。如何协调并处理好不同合作部门的利益需求是一个关键问题，否则就容易导致跨部门合作的破裂。参与合作管理的部门间利益关系状态一般包含两种形式，即利益耦合和利益分离。在利益耦合状态下，参与合作的部门相互依赖，一方需要其他各方的资源来实现目标，任一参与合作的部门在实现自己利益时都不会对其他部门利益构成损害。在利益分离状态下，各部门利益是独立的，有其自身的利益需求和获利倾向，部门间不能自发形成合作。为了建立跨部门合作机制，就需要发挥高校顶层的主导作用来设计各部门利益框架，积极发现并促进部门间利益耦合——舆情管理对各部门的保护和促进，并协调处理利益分离状态——舆情管理与各部门职能的冲突，理顺各部门合作的利益关系。 2.2.3 信任关系
信任关系是人类联系和交往的桥梁和纽带，也是跨部门合作机制的情感基础和润滑剂。在相互信任的基礎上建立起合作关系能够促进合作目标达成，这也是合作机制赖以存在的重要前提。高校内部门间合作的信任关系相比社会治理具有得天独厚的优势，但针对舆情管理这类专项工作，跨部门的信任关系最终取决于各部门在这件事上的利益同构性。高校顶层设计要以公共利益为导向，找到合作机制的“利益交叉点”——在舆情受控状态下所有部门都将受到保护，满足各部门的基本利益需求，同时通过一系列管理制度来保证这种信任关系的可持续性。
2.2.4 行政安排
行政安排是行政管理主体一系列行政措施的总和，包括制度安排、政策引导及管理措施等。在跨部门合作机制中，高校顶层处于主导地位，其行政安排体现在决策动员、建构技术、制度规范等三个层面。决策动员层面的高校顶层行为包括舆情管理模式选择、战略动员与跨部门合作共同体的启动；建构技术层面包括跨部门合作机制中管理高层的嵌入，合作诱因，运作经费，各项基础工作的资源投入等；制度规范层面包括制定不同舆情状态下合作主体进出规则与行动标准、协调行动部门之间的关系利益等。
3 跨部门合作机制在高校舆情管理体系中的运用
高校建立跨部门合作机制，要坚持以学生为本、主体多元、高层主导、合作共赢的原则，根据网络舆论动态的特点，科学分析舆情状况，在此基础上识别和精准把握“合作机制”，确定跨部门合作的覆盖范围，审慎选择参与主体，从五个方面建立跨部门合作机制。
3.1 舆情管理的组织机制与共享机制
跨部门合作进行舆情管理的组织机制是指各学校相关部门为实现舆情管理而建立各种正式机构或非正式机构的行为。在网络舆情管理的实践中，跨部门合作的组织结构主要有等级制和协商制两种形式：等级制主要通过学校管理层级的行政强制力推进协调合作；协商制则是在承认各部门内在差异和利益倾向的基础上通过较松散但系统化的协商来实现。建立和完善舆情管理的组织机制，可以设立常设的舆情管理中枢机构或非常设的跨部门联合委员会，通过建立永久性或临时性舆论突发事件协调机制，成立协商性委员会、专门工作组或召开咨询委员会等组织形式实现合作，也可以采用其他更为灵活的方式建立不同部门间的沟通机制。
共享机制就是各部门就资源分配进行博弈以达到均衡的过程。跨部门舆情管理中可以共享的资源主要包括权力资源、物质资源和信息资源三种，其中权力资源居于关键位置。网络舆情管理中没有哪个部门具有足够的资源独自解决所有问题，不同管理部门可以利用各自的资源优势进行整合与合作。例如高校宣传部对外代表学校发布信息、对内进行思想宣传，在新闻写作方面具有优势资源；在监测舆情方面，网络管理中心具有专业技术，能起到更好的作用；在政治敏感度上，高校党委办公室又高于其他部门；在学生信息收集方面，学生工作处（部）的辅导员队伍则起主要作用；校内的安全保障方面则需要依靠保卫处。
3.2 舆情管理的授权机制与规范机制
在实现跨部门合作过程中，良好的授权机制是确保工作有序开展的重要前提，也是实现合作规范化的重要内容。跨部门舆情管理的前提是适度分权和民主，为此，一方面要由高校顶层对网络管理资源和价值进行权威性分配，将各部门围绕网络舆情管理目标集合起来，并强化其整体行动能力以发挥协同效应；另一方面，要科学分解管理权，赋予各部门以一定的决策、协调与管理职能而形成各部门的自主决策机制，使各部门都能在各自核心优势范围内及时做出相应决策。
任何管理的分权和民主都必须有法制的规范，通过建立合作规则能够确保跨部门舆情管理过程在快速有效的制度规则下运行。规范的建立过程中要注意两个问题。一是权责对等，权力大小决定责任大小，即权力所能管理的范围决定在多大范围内承担责任。例如学工队伍在学校纵向管理中处于权力低位，要求其承担学生舆论风波的主要责任则不符合权责对等的原则。二是明确各部门履行部分舆论管理职能，合理规定各部门舆情管理的成本分担和收益分配，保障各部门维持自身运转的必要资源。
3.3 舆情管理的动力机制与行动机制
高校舆情管理工作中部门间合作意愿不强、动力不足是实现跨部门合作的一大阻碍因素，为此，要建立以激励机制、竞争机制为核心的动力机制。激励机制是指通过物质、精神或其他激励手段为各部门提供诱导性因素，增强合作愿望，促使合作行为产生，为跨部门舆情管理提供原动力。对牵头部门激励，促进其发挥主导作用来增进其他部门的合作；对合作部门激励，吸引其参与舆情管理，增强其责任感，促使其承担更多监管责任；对管理部门职工激励，增强舆情管理工作活力，提高全体师生员工对合作管理的预期和信任。竞争机制是指舆情管理部门在合作方案选择、权力与资源分配等方面展开的竞争，也包括各部门为争取舆情管理中的参与机会而展开的竞争。
跨部门合作的行动机制包括两个方面，即完善衔接机制与明确行动体系。舆情管理的衔接机制包括三个方面：一是组织网络的衔接，建立以高校校办与党办为主干，宣传部与网络技术中心为纽带，学工处、团委、保卫处为基础的合作治理网络；二是工作制度的衔接，通过行政问责、政务公开、公示问政等制度形成跨部门治理工作机制；三是技术平台的衔接，通过更新升级电子政务系统和网络信息技术，搭建跨部门的信息共享平台。在确认跨部门工作关系的基础上，高校需设计舆情管理工作流程，明确领导与协调职能，在舆情管理工作过程中查找漏洞和不足，对跨部门合作的结果进行反馈，建立相应的激励机制来促进合作。
3.4 舆情管理的协商机制与调节机制
跨部门合作的协商机制是舆情管理部门为寻求安全稳定的共同利益、达到共同的管理目标而彼此沟通、妥协的机制。建立有效的跨部门协商机制要从多个方面入手。首先以学校顶层为主导建立协商制度，通过校办、党办的组织和引导，保证各部门通过合法程序进行有序协商，避免出现无序管理甚至相互推卸责任。其次，协商机制的建立需要体现各部门的意志、承认其部门利益，将各部门诉求纳入协商机制。通过有原则的协商、妥协和折衷来消解利益冲突问题，使跨部门合作过程真正体现各部门诉求，避免成为走过场或形式主义。
[关键词]网络舆情；合作框架；跨部门机制；高校管理
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 21. 103
[中图分类号] G206.3；G647.2 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）21- 0248- 04
0 引 言
新媒体时代，网络成为社会舆论交锋的前沿阵地，校园网络舆情作为社会舆情的一个组成部分，反映并影响着一定范围的社会舆情的生成与发展。在校大学生是对社会舆论现象反映最活跃、最积极、最敏感的群体之一，也极易通过互联网对社会热点事件或校园管理问题表达自己的看法。良好的校园网络舆情环境可使高校学生产生奋发进取、积极向上、朝气蓬勃的精神风貌，但夹杂不良信息的舆情环境也将对校园网络安全以及大学生思想政治教育带来隐患。因此，建立健全高校网络舆情管理机制，对校园网络文化的健康发展以及高校立德树人的工作起到重要作用。
1 高校舆情管理现状
党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高度重视高校思想政治教育与宣传思想工作，各大高校很快成立了校园安全稳定和宣传工作相关的领导小组，不少高校还组建起一支网络舆情监控队伍。这支队伍的建设一般采用老师指导、学生参与的方式，即参与舆情监控的骨干以学生干部为主。在舆论反馈方面，高校初步建立了沟通反馈渠道，一定程度上可以实时引导舆情动向。在制度建设方面，设立了基本的应急处理机制，以确保舆情正确处理。工作队伍、反馈渠道、工作机制的建立，为高校在面对舆情爆发时提供了诸多保障，从而使有关部门和工作人员能够进行一定程度的舆情处理。
但从网络舆情管理的全面性来看，相比于高校整体工作，舆情管理部分中还存在高校舆情教育投入不足、舆情引导手段单一、舆情信息管理被动、舆情监测方法落后等问题。从高校舆情管理机制上看，高校内普遍存在舆情管理部门工作重复、舆情管理重点不明确、舆情管理人员缺乏培训、舆情管理制度不完善等管理漏洞。
2 跨部门合作机制——高校舆情管理研究
2.1 跨部门合作理论概述
“跨部门合作”理论诞生于新公共管理第二次改革浪潮中。日趋专业化的分工带来了政府管理和公共服务中的碎片化，不同部门之间的协同合作问题成为各国政府改革的热点、重点和难点。作为创新社会治理体制的一种新路径，跨部门合作理论成为解决部门间协调不力以及社会治理碎片化的新策略。
美国学者尤金·巴达赫从20世纪70年代开始对跨部门合作的项目进行研究，他认为跨部门合作是“两个或两个以上的机构从事的任何共同活动，通过一起工作而非独立行事来增加公共价值”。经过近20年的对各种合作案例的收集分析，这一理论雏形渐渐诞生。目前，在国外，跨部门合作理论已成为解决教育、医疗、儿童等社会政治问题有效且成熟的途径。在国内研究和运用中，跨部门合作多用于分析特定自然灾害、环境问题与危机事件的处理，而这一理论在高校教育管理中的运用目前尚处于空白。
跨部门合作理论认为，合作由主观和客观两类要素构成，客观要素包括：管理层的正式合作协议；为合作完成共同任务配置的人力、财力、设备和空间等资源；与这些共同任务相联系的授权和责任联系；以及完成这些共同任务所需要的各种支持服务等。主观要素主要指个人对他人的合理期望，如履行特定任务时对他人的合作意愿、能力等的期望。跨部门合作管理和传统组织管理的区别在于：其构成要素之间存在更清晰、更难以逾越的边界，外部环境因素对运作的影响更大。因此，为了更好地运转，跨部门合作的设计必须授予直线部门和执行网络更多的灵活性；必须富有创造力，能够激励高质量的合作意向，并在不同部门间培育信任关系；部门间的财政关系也必须融进整体的管理体系中。
2.2 跨部门合作理论运用于高校舆情管理的初始条件
在高校内，围绕舆情管理建立跨部门合作机制首先要研究影响合作效果的核心要素，审核合作关系建立的初始条件。与传统自上而下的金字塔式行政管理不同，跨部门合作的运行建立在组织之间相互信任、相互依赖以及共同的价值理念之上，且离不开一定的行政安排。
2.2.1 管理目标
管理目标是合作管理主体争取达到的一种未来状态，它是合作主体开展各项组织活动的依据和动力。所有合作都涉及目标问题，合作管理各方目标一致与否不仅关系到能否达成合作，而且对合作效果也会产生影响。理想的合作关系建立在参与各方具有共同目标的基础之上，根据各参与主体自身的优势进行职能分配。對高校来说，快速监测舆情、准确分析舆情、及时干预和引导舆情走向，保障社会和高校和谐稳定是舆情管理相关部门的共同目标，且参与合作治理各主体的长远目标是一致的。
2.2.2 利益关系
利益关系是跨部门合作机制形成和存在的重要基础。如何协调并处理好不同合作部门的利益需求是一个关键问题，否则就容易导致跨部门合作的破裂。参与合作管理的部门间利益关系状态一般包含两种形式，即利益耦合和利益分离。在利益耦合状态下，参与合作的部门相互依赖，一方需要其他各方的资源来实现目标，任一参与合作的部门在实现自己利益时都不会对其他部门利益构成损害。在利益分离状态下，各部门利益是独立的，有其自身的利益需求和获利倾向，部门间不能自发形成合作。为了建立跨部门合作机制，就需要发挥高校顶层的主导作用来设计各部门利益框架，积极发现并促进部门间利益耦合——舆情管理对各部门的保护和促进，并协调处理利益分离状态——舆情管理与各部门职能的冲突，理顺各部门合作的利益关系。 2.2.3 信任关系
信任关系是人类联系和交往的桥梁和纽带，也是跨部门合作机制的情感基础和润滑剂。在相互信任的基礎上建立起合作关系能够促进合作目标达成，这也是合作机制赖以存在的重要前提。高校内部门间合作的信任关系相比社会治理具有得天独厚的优势，但针对舆情管理这类专项工作，跨部门的信任关系最终取决于各部门在这件事上的利益同构性。高校顶层设计要以公共利益为导向，找到合作机制的“利益交叉点”——在舆情受控状态下所有部门都将受到保护，满足各部门的基本利益需求，同时通过一系列管理制度来保证这种信任关系的可持续性。
2.2.4 行政安排
行政安排是行政管理主体一系列行政措施的总和，包括制度安排、政策引导及管理措施等。在跨部门合作机制中，高校顶层处于主导地位，其行政安排体现在决策动员、建构技术、制度规范等三个层面。决策动员层面的高校顶层行为包括舆情管理模式选择、战略动员与跨部门合作共同体的启动；建构技术层面包括跨部门合作机制中管理高层的嵌入，合作诱因，运作经费，各项基础工作的资源投入等；制度规范层面包括制定不同舆情状态下合作主体进出规则与行动标准、协调行动部门之间的关系利益等。
3 跨部门合作机制在高校舆情管理体系中的运用
高校建立跨部门合作机制，要坚持以学生为本、主体多元、高层主导、合作共赢的原则，根据网络舆论动态的特点，科学分析舆情状况，在此基础上识别和精准把握“合作机制”，确定跨部门合作的覆盖范围，审慎选择参与主体，从五个方面建立跨部门合作机制。
3.1 舆情管理的组织机制与共享机制
跨部门合作进行舆情管理的组织机制是指各学校相关部门为实现舆情管理而建立各种正式机构或非正式机构的行为。在网络舆情管理的实践中，跨部门合作的组织结构主要有等级制和协商制两种形式：等级制主要通过学校管理层级的行政强制力推进协调合作；协商制则是在承认各部门内在差异和利益倾向的基础上通过较松散但系统化的协商来实现。建立和完善舆情管理的组织机制，可以设立常设的舆情管理中枢机构或非常设的跨部门联合委员会，通过建立永久性或临时性舆论突发事件协调机制，成立协商性委员会、专门工作组或召开咨询委员会等组织形式实现合作，也可以采用其他更为灵活的方式建立不同部门间的沟通机制。
共享机制就是各部门就资源分配进行博弈以达到均衡的过程。跨部门舆情管理中可以共享的资源主要包括权力资源、物质资源和信息资源三种，其中权力资源居于关键位置。网络舆情管理中没有哪个部门具有足够的资源独自解决所有问题，不同管理部门可以利用各自的资源优势进行整合与合作。例如高校宣传部对外代表学校发布信息、对内进行思想宣传，在新闻写作方面具有优势资源；在监测舆情方面，网络管理中心具有专业技术，能起到更好的作用；在政治敏感度上，高校党委办公室又高于其他部门；在学生信息收集方面，学生工作处（部）的辅导员队伍则起主要作用；校内的安全保障方面则需要依靠保卫处。
3.2 舆情管理的授权机制与规范机制
在实现跨部门合作过程中，良好的授权机制是确保工作有序开展的重要前提，也是实现合作规范化的重要内容。跨部门舆情管理的前提是适度分权和民主，为此，一方面要由高校顶层对网络管理资源和价值进行权威性分配，将各部门围绕网络舆情管理目标集合起来，并强化其整体行动能力以发挥协同效应；另一方面，要科学分解管理权，赋予各部门以一定的决策、协调与管理职能而形成各部门的自主决策机制，使各部门都能在各自核心优势范围内及时做出相应决策。
任何管理的分权和民主都必须有法制的规范，通过建立合作规则能够确保跨部门舆情管理过程在快速有效的制度规则下运行。规范的建立过程中要注意两个问题。一是权责对等，权力大小决定责任大小，即权力所能管理的范围决定在多大范围内承担责任。例如学工队伍在学校纵向管理中处于权力低位，要求其承担学生舆论风波的主要责任则不符合权责对等的原则。二是明确各部门履行部分舆论管理职能，合理规定各部门舆情管理的成本分担和收益分配，保障各部门维持自身运转的必要资源。
3.3 舆情管理的动力机制与行动机制
高校舆情管理工作中部门间合作意愿不强、动力不足是实现跨部门合作的一大阻碍因素，为此，要建立以激励机制、竞争机制为核心的动力机制。激励机制是指通过物质、精神或其他激励手段为各部门提供诱导性因素，增强合作愿望，促使合作行为产生，为跨部门舆情管理提供原动力。对牵头部门激励，促进其发挥主导作用来增进其他部门的合作；对合作部门激励，吸引其参与舆情管理，增强其责任感，促使其承担更多监管责任；对管理部门职工激励，增强舆情管理工作活力，提高全体师生员工对合作管理的预期和信任。竞争机制是指舆情管理部门在合作方案选择、权力与资源分配等方面展开的竞争，也包括各部门为争取舆情管理中的参与机会而展开的竞争。
跨部门合作的行动机制包括两个方面，即完善衔接机制与明确行动体系。舆情管理的衔接机制包括三个方面：一是组织网络的衔接，建立以高校校办与党办为主干，宣传部与网络技术中心为纽带，学工处、团委、保卫处为基础的合作治理网络；二是工作制度的衔接，通过行政问责、政务公开、公示问政等制度形成跨部门治理工作机制；三是技术平台的衔接，通过更新升级电子政务系统和网络信息技术，搭建跨部门的信息共享平台。在确认跨部门工作关系的基础上，高校需设计舆情管理工作流程，明确领导与协调职能，在舆情管理工作过程中查找漏洞和不足，对跨部门合作的结果进行反馈，建立相应的激励机制来促进合作。
3.4 舆情管理的协商机制与调节机制
跨部门合作的协商机制是舆情管理部门为寻求安全稳定的共同利益、达到共同的管理目标而彼此沟通、妥协的机制。建立有效的跨部门协商机制要从多个方面入手。首先以学校顶层为主导建立协商制度，通过校办、党办的组织和引导，保证各部门通过合法程序进行有序协商，避免出现无序管理甚至相互推卸责任。其次，协商机制的建立需要体现各部门的意志、承认其部门利益，将各部门诉求纳入协商机制。通过有原则的协商、妥协和折衷来消解利益冲突问题，使跨部门合作过程真正体现各部门诉求，避免成为走过场或形式主义。