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[摘 要]近期发生的电信行业反垄断案充分暴露出我国在电信反垄断法律体系的欠缺。但是否有必要为此坚持现行价格管制的模式，以及如何对于管制方式进行调整，对此进行进一步的分析，并就此基础上提出价格上限管制方案以及如何避免在此过程中出现的行政权违规操作的方法。
[关键词]自然垄断；电信行业反垄断；价格管制；价格上限管制；政府管制越权
一、课题背景和意义
电信作为自然垄断的行业，许多国家都曾经以国家垄断的方式发展，我国至今依然沿用这一方式。国家垄断自然垄断领域是有利有弊，但是在我国固定宽带接入市场不仅存在垄断，还存在《反垄断法》所禁止的各种滥用市场份额的行为。
最近国家信息化专家委员会发布的一份名为《2011年蓝皮书中国信息化形式分析与预测》的报告显示，截至到2010年，我国宽带上网平均速率位列全球71位，不及美国英国日本等三十几个经济合作组织国家平均水平的十分之一。但是，平均一兆每秒的接入费用却是发达国家平均水平的3-4倍。因此相关部委已经就接入问题对中国电信、中国联通展开反垄断调查，并有可能对两家企业进行反垄断处罚。
据有关部门的初步估算，如果能够推动市场上形成有效竞争，未来5年可以促使上网价格下降27-38%，至少为消费者节约上网费用100-150亿元。
因此，笔者希望通过对于在固定宽带接入市场的垄断问题的研究，分析出现的原因，以及分析通过价格管制来反对垄断的可能性。从而在国企垄断的背景下寻求一条即能在不破坏市场秩序下维持公平竞争，又能充分发挥政府的主观能动性保护消费者利益与排除滥用市场秩序行为的道路。
我国现行有关电信行业的立法，主要是《反垄断法》、《价格法》等，并没有形成专门的电信法律体系。尽管原国家计委和体改办联合于2001年提交的《中国电信横切方案》将中国电信营业区域被切分成南北两部分，且市场上各企业力量对比将趋于平衡，但是四大运营商的主要业务各有侧重，因此单一业务仍有可能出现垄断现象。
根据《反垄断法》第十九条 “有下列情形之一的，可以推定经营者具有市场支配地位：……（二）两个经营者在相关市场的市场份额合计达到三分之二的……”而在互联网接入这个市场上，中国电信和中国联通合在一起占有三分之二以上的市场份额，肯定是具有市场支配地位的。
但是拥有垄断地位并不违法，只有证据证明其滥用市场地位，才能认定违法了《反垄断法》。所以焦点在于，中国电信、中国联通在宽带接入及网间结算领域是否存在利用自身具有的市场支配地位阻碍影响其他经营者进入市场等行为。
发改委通过调查，发现中国电信与联通利用了这种绝对的市场支配地位，实行了价格歧视的行为，即对于跟自己有竞争关系的竞争对手，它们给出高价，而对于没有竞争关系的企业，它们给出的价格就相对优惠。
中国联通与电信在固定宽带接入市场的垄断行为不仅仅对于竞争对手造成了损害，对于广大消费者的经济利益的侵害也是相当大的。因为对于用户来说，接入一个ISP服务商，就需要把两个大网都接起来，如此一来接入成本就是双份的，而且上网速度也受到了影响。
二、价格管制的思考
（一）价格管制的介绍
政府管制的类型可以分为经济性管制与社会性管制，其中前者通常是指政府通过价格、产量、进入与退出等方面而对于企业决策做出的强制性的制约。[1]而本文要讨论的价格管制就是政府对处于自然垄断地位的企业的价格实行管制，以防止它们为牟取暴利而危害公共利益。我国相关的法律规定，即《价格法》第十八条规定：对于自然垄断经营的商品价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价它提供了两种方式，一种是政府指导价，另一种是政府定价，对这条规定，笔者是不赞同的。
（二）价格管制的原因
首先，通说对电信业进行价格管制的原因主要有以下几个部分：
1.自然垄断的存在。电信业的显著特征就是规模经济效应与范围经济效应非常突出，而且需要投入大量资本才能运营，而资本一旦投入，就很难抽回。而规模最大的企业会凭借其较低的成本定价将其他企业兼并，从而形成垄断。因此，在行业准入需要限制的同时，政府对于企业进行价格、服务质量等方面的规制，也是保证消费者合法权益不受垄断组织损害，增进社会福利的必要选择。
2.矫正的作用。自由竞争的市场不可能做到企业的利益与社会利益相一致的，而且市场有其特有的逐利性与盲目性。比如这次中国电信、联通的反垄断案中的价格歧视行为就很好地说明了这一点。那么，政府的管制在此时就可以起到一个矫正的作用，使资源得到合理有效的配置。
3.效率高且结果显著。电信业会存在这信息不对称的情况，那么政府管制会提高信息效率，以减少市场决定的不确定性，这会大大减少占有优势的一方凭借许多内部信息来欺诈另一方的可能性。[2]
4.市场准入与价格管制的关系。大量反对政府管制的学者认为，应当尊重市场的价值规律，不应当由政府进行频繁的干预。但是前提是建立在一个自由的市场上的，即市场准入的门槛至少不会像现行的中国电信市场一样苛刻。这次的反垄断案就是一个很好的例子。所以如果要破除政府管制，前提一定是市场准入门槛的放低。
（三）反对价格管制的原因
但是，也有经济学学者认为政府对于垄断的管制，包括价格管制本身的提出就是荒谬的。于是，他们对于反垄断针对的价格管制的问题展开反驳。《商业无界限》一书中就对政府所有针对反垄断所做出的管制都展开了批判。
首先，政府的反垄断执行机构有待完善。科斯说过，“每当经济学家看到他无法解释的现象——这样或那样的商业行为——他就在垄断上面找理由。而由于我们在这个领域所知甚浅，所以也就因此难以解释很多现象，于是在垄断上找理由也就成了家常便饭。” [3]
其次，从价格并不能反推反垄断的真意。从经济学上说，供应者的行为永远是被需求者的意愿牵引的。[4]以轰动一时的“电器供应商勾结案”作为典型例子，即通用电气公司宣布对它生产的一款电表降价30美分，西屋电气公司不久也跟随降价的案子，说明价格相同不一定是同盟的结果，很有可能是在真实市场中为了生存而沿用的迎战策略。而且是否只要商品标价不同就合乎规范了呢？这不是对于市场运行机制的正确理解。而且，对于被市场淘汰的勾结，反垄断法是多此一举。[5] 除此之外，我国事实上对于电信业的价格管制已经被迫开放了，从最初严格按照政府定价、新老企业实行不对称价格管制到初步允许各企业自主定价。之所以说“被迫”是因为各企业早就以琳琅满目的促销以及套餐来达到事实上的“违规降价”。
（四）笔者的观点
但是是不是应当就此完全放弃对于电信业的管制呢？笔者认为还是不可取的，以新西兰的管制为例。新西兰的电信市场自由程度是全球最高的，它全面实行电信业的民营化，而且没有市场准入的门槛。因此，电信网络的互联互通费用完全由运营商之间制订的商业协议来决定。[6]但是同时，由于没有明确的指导性纲领，所以企业无法预知自己的价格能否为委员会接受。而这种宽松的价格管制环境也造成了所谓的商业委员会缺乏管制的能力，同时也导致了这种“威胁”并没有什么威慑力，因此，笔者不认为在这种情况下的管制能够解决现在类似于像中国联通与电信如此强势企业的价格垄断问题。
所以，笔者不同意政府依然采用严格的管制，但是也不赞成让政府完全放开管制，而认为应该改变现有的两种价格管理形式，代替适用放松管制的方法。因为中国的国情与其他国家不同。我国电信市场的竞争还很不成熟，只是四大运营商在国家垄断的情况下进行的，市场自身的作用并没有达到可以自行选择与淘汰的地步。所以在过渡到WTO的承诺中的对于外资的开放的程度，没有一个相对沉稳的过渡是不现实的。
三、价格上限管制方案
（一）价格上限管制的优势
笔者建议将政府管制转型为放松管制，其中价格管制采用价格上限管制的方式。理由如下：
1.把价格和利润保持在既能够消费者福利水平，又对企业有提高效率刺激的一个水平上。不像自由定价一样，对于市场规律造成太多的干涉与破坏。
2.这种管制方式在西方发达国家电信业转型发展时起到了重大的作用。这项制度是由英国首先发明出来的，1984年，英国面临着如何防止BT在私有化的过程中滥用市场秩序，运用这项管制方式并取得了重大的成功将所有国内直拨业务、国际长途业务、付费电话以及专线都纳入了管制范畴，并最终为世界各国所接受且在此基础上进行改造。
3.就现阶段中国的国情来看，在继续政府指导价以及定价两种方式已经对电信企业的“下有对策”的方法失灵了，所以价格管制方式的转变已经是势在必行的了。
（二）可能存在的问题与解决方案
我国相关的法律规定并没有明确规定价格管制适用的时机以及适用的程度，在实践中，容易导致对于市场规律的过度干涉与行政垄断。因此，为了防止政府在管制过程中的越权，笔者提出以下建议：
1.建立专门的电信业管制的机构。我国现在的监管机构十职能之间有明显的交叉。最明显的，广播电视涉及电信，但是信息产业部与广电总局分而治之的局面一直存在，这严重影响到了政府对于新兴业务市场，特别是宽带接入等市场的监管。[7]
2. 建立起对电信业政府监管权的监督机制。[8]发改委是我国反垄断职能的执行者，但是应该如何监督发改委的行为，还没有相应的机关来监督。
3.建立健全监管法律制度。众所周知，我国的监督法律制度尚未完善，所以应当尽快制定专门的法律制度，并且在执法的过程中可以做到透明。
4. 建立起问责的制度。[9]对于监督的主体，如果存在玩忽职守、收受贿赂的情况或者滥用行政监管的权力，并且造成了重大的损失，应当追究监管者的责任，务必做到监管者有法必依、执法必严。
5.保证司法系统的独立性，发挥司法监督的效力。[10]
[参考文献]
[1][2][7]苏金生.电信业管制模式与发展研究[M].人民邮电出版社. 2007.
[3][4][5]薛兆丰.商业无边界反垄断法的经济学革命[M].法律出版社. 2008.
[6]黄海波.电信管制：从监督垄断到鼓励竞争[M].经济科学出版社. 2002.
[8][9][10]王湘军.电信业政府监管研究——行政法视角[M].知识产权出版社,2009.
[作者简介]张恺文（1990—），女，浙江杭州人，华东政法大学2009级法学专业本科生。
[关键词]自然垄断；电信行业反垄断；价格管制；价格上限管制；政府管制越权
一、课题背景和意义
电信作为自然垄断的行业，许多国家都曾经以国家垄断的方式发展，我国至今依然沿用这一方式。国家垄断自然垄断领域是有利有弊，但是在我国固定宽带接入市场不仅存在垄断，还存在《反垄断法》所禁止的各种滥用市场份额的行为。
最近国家信息化专家委员会发布的一份名为《2011年蓝皮书中国信息化形式分析与预测》的报告显示，截至到2010年，我国宽带上网平均速率位列全球71位，不及美国英国日本等三十几个经济合作组织国家平均水平的十分之一。但是，平均一兆每秒的接入费用却是发达国家平均水平的3-4倍。因此相关部委已经就接入问题对中国电信、中国联通展开反垄断调查，并有可能对两家企业进行反垄断处罚。
据有关部门的初步估算，如果能够推动市场上形成有效竞争，未来5年可以促使上网价格下降27-38%，至少为消费者节约上网费用100-150亿元。
因此，笔者希望通过对于在固定宽带接入市场的垄断问题的研究，分析出现的原因，以及分析通过价格管制来反对垄断的可能性。从而在国企垄断的背景下寻求一条即能在不破坏市场秩序下维持公平竞争，又能充分发挥政府的主观能动性保护消费者利益与排除滥用市场秩序行为的道路。
我国现行有关电信行业的立法，主要是《反垄断法》、《价格法》等，并没有形成专门的电信法律体系。尽管原国家计委和体改办联合于2001年提交的《中国电信横切方案》将中国电信营业区域被切分成南北两部分，且市场上各企业力量对比将趋于平衡，但是四大运营商的主要业务各有侧重，因此单一业务仍有可能出现垄断现象。
根据《反垄断法》第十九条 “有下列情形之一的，可以推定经营者具有市场支配地位：……（二）两个经营者在相关市场的市场份额合计达到三分之二的……”而在互联网接入这个市场上，中国电信和中国联通合在一起占有三分之二以上的市场份额，肯定是具有市场支配地位的。
但是拥有垄断地位并不违法，只有证据证明其滥用市场地位，才能认定违法了《反垄断法》。所以焦点在于，中国电信、中国联通在宽带接入及网间结算领域是否存在利用自身具有的市场支配地位阻碍影响其他经营者进入市场等行为。
发改委通过调查，发现中国电信与联通利用了这种绝对的市场支配地位，实行了价格歧视的行为，即对于跟自己有竞争关系的竞争对手，它们给出高价，而对于没有竞争关系的企业，它们给出的价格就相对优惠。
中国联通与电信在固定宽带接入市场的垄断行为不仅仅对于竞争对手造成了损害，对于广大消费者的经济利益的侵害也是相当大的。因为对于用户来说，接入一个ISP服务商，就需要把两个大网都接起来，如此一来接入成本就是双份的，而且上网速度也受到了影响。
二、价格管制的思考
（一）价格管制的介绍
政府管制的类型可以分为经济性管制与社会性管制，其中前者通常是指政府通过价格、产量、进入与退出等方面而对于企业决策做出的强制性的制约。[1]而本文要讨论的价格管制就是政府对处于自然垄断地位的企业的价格实行管制，以防止它们为牟取暴利而危害公共利益。我国相关的法律规定，即《价格法》第十八条规定：对于自然垄断经营的商品价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价它提供了两种方式，一种是政府指导价，另一种是政府定价，对这条规定，笔者是不赞同的。
（二）价格管制的原因
首先，通说对电信业进行价格管制的原因主要有以下几个部分：
1.自然垄断的存在。电信业的显著特征就是规模经济效应与范围经济效应非常突出，而且需要投入大量资本才能运营，而资本一旦投入，就很难抽回。而规模最大的企业会凭借其较低的成本定价将其他企业兼并，从而形成垄断。因此，在行业准入需要限制的同时，政府对于企业进行价格、服务质量等方面的规制，也是保证消费者合法权益不受垄断组织损害，增进社会福利的必要选择。
2.矫正的作用。自由竞争的市场不可能做到企业的利益与社会利益相一致的，而且市场有其特有的逐利性与盲目性。比如这次中国电信、联通的反垄断案中的价格歧视行为就很好地说明了这一点。那么，政府的管制在此时就可以起到一个矫正的作用，使资源得到合理有效的配置。
3.效率高且结果显著。电信业会存在这信息不对称的情况，那么政府管制会提高信息效率，以减少市场决定的不确定性，这会大大减少占有优势的一方凭借许多内部信息来欺诈另一方的可能性。[2]
4.市场准入与价格管制的关系。大量反对政府管制的学者认为，应当尊重市场的价值规律，不应当由政府进行频繁的干预。但是前提是建立在一个自由的市场上的，即市场准入的门槛至少不会像现行的中国电信市场一样苛刻。这次的反垄断案就是一个很好的例子。所以如果要破除政府管制，前提一定是市场准入门槛的放低。
（三）反对价格管制的原因
但是，也有经济学学者认为政府对于垄断的管制，包括价格管制本身的提出就是荒谬的。于是，他们对于反垄断针对的价格管制的问题展开反驳。《商业无界限》一书中就对政府所有针对反垄断所做出的管制都展开了批判。
首先，政府的反垄断执行机构有待完善。科斯说过，“每当经济学家看到他无法解释的现象——这样或那样的商业行为——他就在垄断上面找理由。而由于我们在这个领域所知甚浅，所以也就因此难以解释很多现象，于是在垄断上找理由也就成了家常便饭。” [3]
其次，从价格并不能反推反垄断的真意。从经济学上说，供应者的行为永远是被需求者的意愿牵引的。[4]以轰动一时的“电器供应商勾结案”作为典型例子，即通用电气公司宣布对它生产的一款电表降价30美分，西屋电气公司不久也跟随降价的案子，说明价格相同不一定是同盟的结果，很有可能是在真实市场中为了生存而沿用的迎战策略。而且是否只要商品标价不同就合乎规范了呢？这不是对于市场运行机制的正确理解。而且，对于被市场淘汰的勾结，反垄断法是多此一举。[5] 除此之外，我国事实上对于电信业的价格管制已经被迫开放了，从最初严格按照政府定价、新老企业实行不对称价格管制到初步允许各企业自主定价。之所以说“被迫”是因为各企业早就以琳琅满目的促销以及套餐来达到事实上的“违规降价”。
（四）笔者的观点
但是是不是应当就此完全放弃对于电信业的管制呢？笔者认为还是不可取的，以新西兰的管制为例。新西兰的电信市场自由程度是全球最高的，它全面实行电信业的民营化，而且没有市场准入的门槛。因此，电信网络的互联互通费用完全由运营商之间制订的商业协议来决定。[6]但是同时，由于没有明确的指导性纲领，所以企业无法预知自己的价格能否为委员会接受。而这种宽松的价格管制环境也造成了所谓的商业委员会缺乏管制的能力，同时也导致了这种“威胁”并没有什么威慑力，因此，笔者不认为在这种情况下的管制能够解决现在类似于像中国联通与电信如此强势企业的价格垄断问题。
所以，笔者不同意政府依然采用严格的管制，但是也不赞成让政府完全放开管制，而认为应该改变现有的两种价格管理形式，代替适用放松管制的方法。因为中国的国情与其他国家不同。我国电信市场的竞争还很不成熟，只是四大运营商在国家垄断的情况下进行的，市场自身的作用并没有达到可以自行选择与淘汰的地步。所以在过渡到WTO的承诺中的对于外资的开放的程度，没有一个相对沉稳的过渡是不现实的。
三、价格上限管制方案
（一）价格上限管制的优势
笔者建议将政府管制转型为放松管制，其中价格管制采用价格上限管制的方式。理由如下：
1.把价格和利润保持在既能够消费者福利水平，又对企业有提高效率刺激的一个水平上。不像自由定价一样，对于市场规律造成太多的干涉与破坏。
2.这种管制方式在西方发达国家电信业转型发展时起到了重大的作用。这项制度是由英国首先发明出来的，1984年，英国面临着如何防止BT在私有化的过程中滥用市场秩序，运用这项管制方式并取得了重大的成功将所有国内直拨业务、国际长途业务、付费电话以及专线都纳入了管制范畴，并最终为世界各国所接受且在此基础上进行改造。
3.就现阶段中国的国情来看，在继续政府指导价以及定价两种方式已经对电信企业的“下有对策”的方法失灵了，所以价格管制方式的转变已经是势在必行的了。
（二）可能存在的问题与解决方案
我国相关的法律规定并没有明确规定价格管制适用的时机以及适用的程度，在实践中，容易导致对于市场规律的过度干涉与行政垄断。因此，为了防止政府在管制过程中的越权，笔者提出以下建议：
1.建立专门的电信业管制的机构。我国现在的监管机构十职能之间有明显的交叉。最明显的，广播电视涉及电信，但是信息产业部与广电总局分而治之的局面一直存在，这严重影响到了政府对于新兴业务市场，特别是宽带接入等市场的监管。[7]
2. 建立起对电信业政府监管权的监督机制。[8]发改委是我国反垄断职能的执行者，但是应该如何监督发改委的行为，还没有相应的机关来监督。
3.建立健全监管法律制度。众所周知，我国的监督法律制度尚未完善，所以应当尽快制定专门的法律制度，并且在执法的过程中可以做到透明。
4. 建立起问责的制度。[9]对于监督的主体，如果存在玩忽职守、收受贿赂的情况或者滥用行政监管的权力，并且造成了重大的损失，应当追究监管者的责任，务必做到监管者有法必依、执法必严。
5.保证司法系统的独立性，发挥司法监督的效力。[10]
[参考文献]
[1][2][7]苏金生.电信业管制模式与发展研究[M].人民邮电出版社. 2007.
[3][4][5]薛兆丰.商业无边界反垄断法的经济学革命[M].法律出版社. 2008.
[6]黄海波.电信管制：从监督垄断到鼓励竞争[M].经济科学出版社. 2002.
[8][9][10]王湘军.电信业政府监管研究——行政法视角[M].知识产权出版社,2009.
[作者简介]张恺文（1990—），女，浙江杭州人，华东政法大学2009级法学专业本科生。