论文部分内容阅读
摘要：文章首先分析了北京“两网融合”收运模式的现状，指出了该运行模式的优势和存在问题，并就垃圾分类政策实施的可行性路径进行了探讨，提出了相应的建议。
关键词：垃圾分类;两网融合;路径选择
国家“十三五”规划纲要中，提到要解决好人民群众普遍关心的突出问题，普遍推行垃圾分类制度便列其中。建立这个制度的最终目的，是实现垃圾的减量化、资源化和无害化处理。北京市人民政府办公厅在2017年3月印发了《关于进一步推进垃圾分类工作的实施意见》将垃圾分类作为当前城市管理中的重要任务之一，强调要以减量化、资源化、无害化为目标，强化政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜，加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾分类管理系统，以提高垃圾分类制度覆盖范围，提升首都环境建设管理水平。《意见》还强调，要加快推动垃圾收运网和废旧物资回收网的合并回收模式，即“两网融合”。推动垃圾分类和再生资源回收的“两网融合”是当前垃圾分类的必由路径。
一、城市生活垃圾与“两网融合”的内涵
城市生活垃圾，是指城市居民日常生活中或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物，以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。城市生活垃圾一般包括来自于小区、企事业办公单位、商业中心、街道以及工业区等地点的生活垃圾。生活垃圾一般可分为四大类：可回收垃圾、餐厨垃圾、有害垃圾和其它垃圾。常用的垃圾方法主要有综合利用、填埋、焚烧和堆肥等。与废旧物资可以“两网合一”的垃圾，其来源主要为同时产生大量生活垃圾和废弃物资的居民小区、商业中心及办公楼等。
关于“两网融合”模式，研究的重点主要是生活垃圾的种类、利用方式、产业链以及回收方式这四个大方向。“两网融合”概念中的两网，指的是垃圾收运网和废旧物资回收网。长期以来，我国的垃圾回收体系是将这两个部分进行分别处理。现在提出将垃圾的收运和废旧物资的回收两个回收网络合并一起，也是基于对我国目前实际情况的考虑。
随着我国经济的快速发展和人民生活水平的提高，生活垃圾中可利用可回收的成分如废纸、废塑料等越来越多，生活垃圾的成分也发生了很大变化;可回收利用的废弃物资也越来越丰富，资源化技术水平也在不断的创新与发展。生活垃圾与废旧物资之间的界限越来越模糊，越来越倾向于融合和统一。
二、北京两网收运的现状分析
从近7年北京市总体生活垃圾生产量的相关数据情况来看，如表1所示，随着北京市社会经济的发展和人口的增长，北京城市生活垃圾由2011年634.4万吨增长到2017年的924.8万吨，增长量为290.4万吨，增长率为45.7%，年平均增长率超过5%;2011年日均垃圾产生量由1.74万吨增长到2017年2.53万吨，增长了0.79万吨，年平均增长率5%以上。垃圾围城的危机日益严重，垃圾的收运体系面临着急需解决的现实问题。
（一）北京目前垃圾收运体系的概况
北京市的环卫主管部门为北京市城市管理委员会，负责北京市城市日常运行的组织管理和监督检查工作，承担生活垃圾的清扫、收集、贮存、运输、处置和再生资源的回收利用等监督管理责任。而“再生资源回收利用管理”的职能于2016年从市商务委划转到市城管委，具体执行单位尚未确定。目前北京市生活垃圾收集有两种方式，即混合收集和分类收集。其中混合收集是当前生活垃圾收集的主要方式，约占工作量的80%以上。
（二）垃圾处理的相关政策
国家发改委在2007年2月全国经济体制改革工作会议上就已经指出，中国将通过动用价格杠杆的方式促进环境保护的落实。按照谁污染谁付费的原则，规定所有地级城市包括北京，都要在规定期限内收缴垃圾处理费。
在2015年6月，財政部、税务总局联合印发了《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》的通知，该政策主要是增加了对再生资源类的税收优惠。在2016年5月，在《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》中，将市政市容管委职责和再生资源回收管理职责合并，明确主管部门，这有利于更好地推进生活垃圾收运网与再生资源回收网合二为一。2017年6月，发改委、住建部发布了《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》，确定到2020年底，重点城市生活垃圾得到有效分类，垃圾分类的法律法规和标准制度体系基本建立，生活垃圾减量化、无害化、资源化和产业化体系基本形成，初步形成可复制、可推广、公众基本接受的生活垃圾强制分类典型模式。
2017年8月最新出台了《关于开展生活垃圾分类和再生资源回收“两网融合”试点工作的通知》，探索“管理、作业、执法”各环节有效衔接体系，总结形成了一套“运行有效，可以复制”的“两网融合”管理模式，推动了“两网融合”工作。
三、两网收运体系的现存问题
（一）收集的历史遗留问题
由于历史原因，垃圾收运和废旧物资收运是由两个部门牵头实施的一系列活动。在工作流程和地理位置上，两个体系都有类似的重叠和交叉，大大降低了行政效率，造成了公共资源的浪费。城市的废旧物资和垃圾管理，主要包括有两部分：一部分是由当地政府或企业进行垃圾的收集和运输，而另一部分是以拾荒者为主，特点是数量巨大。
目前，北京市虽然也变成同一部门管理，但许多居民居住在高楼公寓很难监管个人行为，也无法收取垃圾处理费用，促进居民合理分类。此外，拾荒者的无序参与也对垃圾的收集管理造成了很多阻碍。
（二）回收的再生资源种类受制于末端的处理企业
废旧商品回收主要通过买卖的方式赚取差价实现盈利。从业人员由于考虑到自负盈亏以及独立经营的可持续性，只有能够获利的废旧商品对于他们来说才具有回收的价值。目前以回收废塑料为主，其他种类的废物由于缺乏下游和终端的处理企业，导致了废旧物资的回收类别不够全面，回收率并不是很高。 （三）政府管理仍陷掣肘困境
政府对市场的干预包括行政手段与经济手段。政府放开了对再生资源行业的干预，目的是激发市场活力、以提高垃圾的回收处理效率。但就目前来看，政府在管理中行政干预仍缺乏相关的法律依据，经济手段如财政补贴等，虽然可以解决外部性问题，催化行业内的“优胜劣汰”，但也或多或少违背了市场经济的公平性原则，长远来看，仍不利于行业健康发展。
（四）价格机制在某些情况下失灵
正常情况下，废旧物资回收量与小区的档次呈负相关：小区越高档，居民出售废品的积极性就越低。近几年，国内越来越多的相关行业的从业者正考虑换行，导致回收力量不稳定。在市场的资源配置出现问题、废旧物资回收又有较强的外部性的情况下，就需要政府出面进行干预，防止出现市场失灵的情况。
四、解决路径——“两网融合”的收运模式
“两网融合”的收运模式具有一定的优势：一方面它把再生资源和生活垃圾网络进行了有机的结合，贯穿于点、线、面。换句话说，就是将生活垃圾的投放收集、中转和末端处理合并在整条流程线之中。另一方面，“两网融合”是实现垃圾分类的前提和基础。将垃圾和废旧物资网融合，将废旧物资也纳入分类体系中，这样一来，前端可以实现对分类投放和收集的全面管理;中端可以实现分类转运，节约物流成本;末端的处理量也会因此大大减少，并且大大提高了技术应用的效率。
建立北京废旧物资与生活垃圾收运体系融合的过程，不应试图建立一个一蹴而就的体系，而应当建立一个与北京市城市发展进程相适应的体系。具体来说，至少应与北京的废弃物的成分、废弃物处理的技术水平和居民的环保分类意识等相适应。同时，逐渐引导北京市居民和相关机构进行垃圾的前端简单分类，最终形成“两网融合”的模式。针对北京市正在落实的“两网融合”，提出如下几点建议：“两网融合”回收废旧物资的源头主要为同时产生大量生活垃圾和废弃物资的居民小区、商业中心及办公楼等，要列为重点治理对象;重新设计前端的垃圾收集，并配套相应的分类垃圾车来收集运输;要先进行试点，再逐步推广;提高末端处理技术，再逐步建设相应的分拣中心及处理设施，形成完善的收运系统;加强立法监管，對于非正规渠道回收废旧物资的人员进行立法管制和规范。
五、展望
未来，还应该围绕贯彻落实《北京市生活垃圾管理条例》，建立完善垃圾分类管理配套制度，为普遍推行垃圾分类制度奠定法治基础。同时健全垃圾分类管理体制，加强组织领导和督查考核，夯实垃圾源头减量和资源化利用政策基础，制定完善垃圾分类工作鼓励政策。探索垃圾楼、转运站的升级改造，以实现再生资源和各类垃圾分类收集、计量、分拣，健全垃圾分类和再生资源的回收网络。支持和鼓励各类专业化企业和社会组织积极参与到垃圾分类和再生资源回收的“两网融合”的工作中，以实现垃圾减量化、资源化、无害化处理的最终目标。
参考文献：
[1]刘建国.我国生活垃圾处理热点问题分析[J].环境卫生工程，2016（01）.
[2]章夏夏，张旋洲，孙樱，刘璇，伍小兵，王杰.北京市城镇废旧物资与生活垃圾收运体系融合研究[J].环境卫生工程，2017 （04）.
[3]贺宏，吴震，周兴国.苏州市生活垃圾分类与再生资源回收“两网合一”刍议[J].再生资源与循环经济，2016（05）.
（作者单位：北京化工大学）
关键词：垃圾分类;两网融合;路径选择
国家“十三五”规划纲要中，提到要解决好人民群众普遍关心的突出问题，普遍推行垃圾分类制度便列其中。建立这个制度的最终目的，是实现垃圾的减量化、资源化和无害化处理。北京市人民政府办公厅在2017年3月印发了《关于进一步推进垃圾分类工作的实施意见》将垃圾分类作为当前城市管理中的重要任务之一，强调要以减量化、资源化、无害化为目标，强化政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜，加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾分类管理系统，以提高垃圾分类制度覆盖范围，提升首都环境建设管理水平。《意见》还强调，要加快推动垃圾收运网和废旧物资回收网的合并回收模式，即“两网融合”。推动垃圾分类和再生资源回收的“两网融合”是当前垃圾分类的必由路径。
一、城市生活垃圾与“两网融合”的内涵
城市生活垃圾，是指城市居民日常生活中或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物，以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。城市生活垃圾一般包括来自于小区、企事业办公单位、商业中心、街道以及工业区等地点的生活垃圾。生活垃圾一般可分为四大类：可回收垃圾、餐厨垃圾、有害垃圾和其它垃圾。常用的垃圾方法主要有综合利用、填埋、焚烧和堆肥等。与废旧物资可以“两网合一”的垃圾，其来源主要为同时产生大量生活垃圾和废弃物资的居民小区、商业中心及办公楼等。
关于“两网融合”模式，研究的重点主要是生活垃圾的种类、利用方式、产业链以及回收方式这四个大方向。“两网融合”概念中的两网，指的是垃圾收运网和废旧物资回收网。长期以来，我国的垃圾回收体系是将这两个部分进行分别处理。现在提出将垃圾的收运和废旧物资的回收两个回收网络合并一起，也是基于对我国目前实际情况的考虑。
随着我国经济的快速发展和人民生活水平的提高，生活垃圾中可利用可回收的成分如废纸、废塑料等越来越多，生活垃圾的成分也发生了很大变化;可回收利用的废弃物资也越来越丰富，资源化技术水平也在不断的创新与发展。生活垃圾与废旧物资之间的界限越来越模糊，越来越倾向于融合和统一。
二、北京两网收运的现状分析
从近7年北京市总体生活垃圾生产量的相关数据情况来看，如表1所示，随着北京市社会经济的发展和人口的增长，北京城市生活垃圾由2011年634.4万吨增长到2017年的924.8万吨，增长量为290.4万吨，增长率为45.7%，年平均增长率超过5%;2011年日均垃圾产生量由1.74万吨增长到2017年2.53万吨，增长了0.79万吨，年平均增长率5%以上。垃圾围城的危机日益严重，垃圾的收运体系面临着急需解决的现实问题。
（一）北京目前垃圾收运体系的概况
北京市的环卫主管部门为北京市城市管理委员会，负责北京市城市日常运行的组织管理和监督检查工作，承担生活垃圾的清扫、收集、贮存、运输、处置和再生资源的回收利用等监督管理责任。而“再生资源回收利用管理”的职能于2016年从市商务委划转到市城管委，具体执行单位尚未确定。目前北京市生活垃圾收集有两种方式，即混合收集和分类收集。其中混合收集是当前生活垃圾收集的主要方式，约占工作量的80%以上。
（二）垃圾处理的相关政策
国家发改委在2007年2月全国经济体制改革工作会议上就已经指出，中国将通过动用价格杠杆的方式促进环境保护的落实。按照谁污染谁付费的原则，规定所有地级城市包括北京，都要在规定期限内收缴垃圾处理费。
在2015年6月，財政部、税务总局联合印发了《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》的通知，该政策主要是增加了对再生资源类的税收优惠。在2016年5月，在《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》中，将市政市容管委职责和再生资源回收管理职责合并，明确主管部门，这有利于更好地推进生活垃圾收运网与再生资源回收网合二为一。2017年6月，发改委、住建部发布了《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》，确定到2020年底，重点城市生活垃圾得到有效分类，垃圾分类的法律法规和标准制度体系基本建立，生活垃圾减量化、无害化、资源化和产业化体系基本形成，初步形成可复制、可推广、公众基本接受的生活垃圾强制分类典型模式。
2017年8月最新出台了《关于开展生活垃圾分类和再生资源回收“两网融合”试点工作的通知》，探索“管理、作业、执法”各环节有效衔接体系，总结形成了一套“运行有效，可以复制”的“两网融合”管理模式，推动了“两网融合”工作。
三、两网收运体系的现存问题
（一）收集的历史遗留问题
由于历史原因，垃圾收运和废旧物资收运是由两个部门牵头实施的一系列活动。在工作流程和地理位置上，两个体系都有类似的重叠和交叉，大大降低了行政效率，造成了公共资源的浪费。城市的废旧物资和垃圾管理，主要包括有两部分：一部分是由当地政府或企业进行垃圾的收集和运输，而另一部分是以拾荒者为主，特点是数量巨大。
目前，北京市虽然也变成同一部门管理，但许多居民居住在高楼公寓很难监管个人行为，也无法收取垃圾处理费用，促进居民合理分类。此外，拾荒者的无序参与也对垃圾的收集管理造成了很多阻碍。
（二）回收的再生资源种类受制于末端的处理企业
废旧商品回收主要通过买卖的方式赚取差价实现盈利。从业人员由于考虑到自负盈亏以及独立经营的可持续性，只有能够获利的废旧商品对于他们来说才具有回收的价值。目前以回收废塑料为主，其他种类的废物由于缺乏下游和终端的处理企业，导致了废旧物资的回收类别不够全面，回收率并不是很高。 （三）政府管理仍陷掣肘困境
政府对市场的干预包括行政手段与经济手段。政府放开了对再生资源行业的干预，目的是激发市场活力、以提高垃圾的回收处理效率。但就目前来看，政府在管理中行政干预仍缺乏相关的法律依据，经济手段如财政补贴等，虽然可以解决外部性问题，催化行业内的“优胜劣汰”，但也或多或少违背了市场经济的公平性原则，长远来看，仍不利于行业健康发展。
（四）价格机制在某些情况下失灵
正常情况下，废旧物资回收量与小区的档次呈负相关：小区越高档，居民出售废品的积极性就越低。近几年，国内越来越多的相关行业的从业者正考虑换行，导致回收力量不稳定。在市场的资源配置出现问题、废旧物资回收又有较强的外部性的情况下，就需要政府出面进行干预，防止出现市场失灵的情况。
四、解决路径——“两网融合”的收运模式
“两网融合”的收运模式具有一定的优势：一方面它把再生资源和生活垃圾网络进行了有机的结合，贯穿于点、线、面。换句话说，就是将生活垃圾的投放收集、中转和末端处理合并在整条流程线之中。另一方面，“两网融合”是实现垃圾分类的前提和基础。将垃圾和废旧物资网融合，将废旧物资也纳入分类体系中，这样一来，前端可以实现对分类投放和收集的全面管理;中端可以实现分类转运，节约物流成本;末端的处理量也会因此大大减少，并且大大提高了技术应用的效率。
建立北京废旧物资与生活垃圾收运体系融合的过程，不应试图建立一个一蹴而就的体系，而应当建立一个与北京市城市发展进程相适应的体系。具体来说，至少应与北京的废弃物的成分、废弃物处理的技术水平和居民的环保分类意识等相适应。同时，逐渐引导北京市居民和相关机构进行垃圾的前端简单分类，最终形成“两网融合”的模式。针对北京市正在落实的“两网融合”，提出如下几点建议：“两网融合”回收废旧物资的源头主要为同时产生大量生活垃圾和废弃物资的居民小区、商业中心及办公楼等，要列为重点治理对象;重新设计前端的垃圾收集，并配套相应的分类垃圾车来收集运输;要先进行试点，再逐步推广;提高末端处理技术，再逐步建设相应的分拣中心及处理设施，形成完善的收运系统;加强立法监管，對于非正规渠道回收废旧物资的人员进行立法管制和规范。
五、展望
未来，还应该围绕贯彻落实《北京市生活垃圾管理条例》，建立完善垃圾分类管理配套制度，为普遍推行垃圾分类制度奠定法治基础。同时健全垃圾分类管理体制，加强组织领导和督查考核，夯实垃圾源头减量和资源化利用政策基础，制定完善垃圾分类工作鼓励政策。探索垃圾楼、转运站的升级改造，以实现再生资源和各类垃圾分类收集、计量、分拣，健全垃圾分类和再生资源的回收网络。支持和鼓励各类专业化企业和社会组织积极参与到垃圾分类和再生资源回收的“两网融合”的工作中，以实现垃圾减量化、资源化、无害化处理的最终目标。
参考文献：
[1]刘建国.我国生活垃圾处理热点问题分析[J].环境卫生工程，2016（01）.
[2]章夏夏，张旋洲，孙樱，刘璇，伍小兵，王杰.北京市城镇废旧物资与生活垃圾收运体系融合研究[J].环境卫生工程，2017 （04）.
[3]贺宏，吴震，周兴国.苏州市生活垃圾分类与再生资源回收“两网合一”刍议[J].再生资源与循环经济，2016（05）.
（作者单位：北京化工大学）