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2017年中共中央一号文件部署了本年度农业供给侧结构性改革的任务，即“要在确保国家粮食安全的基础上……促進农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。”其核心就是新时期的农业结构调整。
农业结构调整的背景和主要任务
结构调整是农村改革的核心任务之一。从改革开放以来30多年的历程看，中央在政策上曾三次明确提出农业结构调整的任务。第一次是1985年，当年的中央一号文件提出：“大力帮助农村调整产业结构”“支持发展畜牧业、水产养殖业、林业等产业。”第二次是1998年，在粮食和其他农产品大幅度增长，由长期短缺到“总量平衡、丰年有余”的前提下，中央提出了农业结构的“战略性调整”。第三次是2015年中央一号文件提出“深入推进农业结构调整”。2017年中央一号文件是对2015年一号文件精神的继承和深化，详细部署了本年度乃至今后一个时期农业结构调整的任务。
本次农业结构调整的背景主要有：第一，部分农产品由于政策性因素导致“三量齐增”，最突出的就是玉米，近年来，生产量、进口量和库存量都在增加，东北地区库存量甚至超过了一年的生产量。第二，部分农产品出现区域性、季节性过剩，造成生产能力的浪费，如蔬菜。第三，大部分农产品的供给质量达不到消费者的要求，突出表现为奶制品，自2008年“三聚氰胺”事件以来，消费者的信心远没有恢复，2016年奶粉的销售量甚至比2015年低2%。上述问题的集中表现，就是2016年农民收入出现了13年来的首次增幅下降，使得人们对2020年能否实现农民收入倍增计划出现了疑问。这次农业结构调整，就是要解决中国农业结构中长期积累下来的矛盾和问题，不仅从近期着眼于农民收入的持续提高，从远期或者根本上看，对于提高现代农业发展水平，提高农业整体竞争力具有十分重要的意义。
从一号文件看，本次农业结构调整的任务主要有：第一，在结构平衡的基础上实现总量平衡。1998年中央提出农业结构战略性调整的前提是国内农产品总量供给基本平衡且丰年有余，而当前中国面临的既有总量供给不足问题，也有结构不平衡问题。从总量上看，自2004年以来，中国农产品进出口就一直处于逆差状态，而且基本上呈持续扩大趋势。2015年，中国谷物净进口3218.2万吨、大豆净进口8169.4万吨，棉花净进口175.9万吨（棉花替代性产品棉纱进口234.5万吨），食糖净进口484.6万吨，农产品贸易逆差达到462亿美元。这就意味着，当前土地、水等资源生产出来的农产品已经难以满足中国13.75亿人口的需求，必须借助外部资源。总体上看，中国的土地密集型农产品（如粮食、棉花、油料等）不具有比较优势，但劳动密集型农产品（如蔬菜、水果、水产品等）具有较明显的比较优势。这就需要在谷物基本自给的大前提下加大优势农产品生产力度，同时对比较劣势的农产品保证一定的生产量，通过国际贸易实现农产品供给的总量平衡。第二，实现农业的绿色生态可持续发展。新世纪以来，尽管粮食生产实现了“十二连增”，2016年虽然比2015年减少104亿斤，但仍然是历史上第二个丰收年。而与此同时，我们对资源的消耗也是前所未有的。我们用世界上9%的耕地、6%的淡水，养活了20%的人口，发展方式可用高投入、高产出、高速度、高资源环境消耗、高污染、粗放式发展来概括。在全国污染总量中，农业污染占一半以上。这样的发展方式是不可持续的。为此，2015年7月，国务院办公厅发布了《关于加快转变农业发展方式的意见》（国办发〔2015〕59号），提出了“坚持化肥减量提效、农药减量控害，建立健全激励机制，力争到2020年，化肥、农药使用量实现零增长，利用率提高到40%以上”的目标。这一目标也需要通过结构调整来实现。第三，提高主要农产品的质量和安全水平。农业的粗放式发展也造成农产品质量下降、安全水平不高且食品安全事件频发。农业结构调整不仅包括量的增减，也包括质的提升，通过提升农产品质量增进农业经营效益，提高农业的整体竞争力。
怎样调整农业结构
2017年中央一号文件对农业结构调整从多方面进行了部署，概括起来主要有五大方面。
调主体。经营主体不同是这次农业结构调整与上两次结构调整的最重要区别。新世纪以来，尤其是2008年中共十七届三中全会以来，由于《物权法》出台、外出农民工越来越多等各方面原因，土地流转以及随之兴起的新型农业经营主体如雨后春笋。目前，全国在工商行政管理局系统注册的农民专业合作社接近180万家，经营面积在50亩以上的家庭农场340万家以上，各类农业产业化龙头企业12万家以上。另外，休闲农业、会展农业、城市农业、创意农业、工厂化农业等新产业、新业态不断涌现，它们是新时期农业结构调整的主体。而前两次结构调整主要以单家独户的小农户为主。根据一号文件精神，2017年，还要加强以下几方面工作，一是继续培育新型农业经营主体和农业服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种等方式推进规模经营，尤其要通过土地托管等方式，实现服务带动型的规模经营，即服务规模化。山东省供销社系统在土地托管方面已经取得了一系列经验，应认真总结，在条件许可的地区推广。二是积极发展生产、供销、信用“三位一体”综合合作，鼓励有条件的合作社在产品生产销售、生产资料供应等服务的基础上积极发展信用合作，使合作社全方位为成员提供服务。三是积极发展以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。所谓田园综合体就是在一个较大的区域或流域内，依靠一个或多个农民专业合作社这样的经营组织建立起来的具有多重功能的新型业态，在单个合作社发挥作用不足的地方还可以组建联合社。在这样的框架下，既能够发挥农户分散经营的优势，又能够发挥合作社或联合社统一经营的优势。
划分功能区。一号文件提出了建立三大农产品生产功能区的政策思路。即稻谷、小麦、玉米等粮食生产功能区，大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等重要农产品生产保护区和园艺产品、畜产品、水产品、林特产品等特色农产品优势区。三大功能区的划分要以主体功能区规划和优势农产品布局规划为依托，充分发挥市场机制的优势，在不同功能区实施不同政策，在粮食生产功能区确保谷物基本自给、口粮绝对安全，不断提高品质，发挥小杂粮的竞争优势；在特色农产品优势区充分发挥劳动密集型农产品的价格优势，进一步提高国际市场竞争力，进而提高种植农民的收入水平，并争取在国际市场上的话语权；在重要农产品生产保护区，要充分利用WTO规则，在精心核算的前提下确保一定的产能，并尽可能使大豆、糖类、橡胶等重要农产品的国内生产免遭国际市场的冲击，确保这类产业的健康发展。三类农产品生产功能区的划分体现了2001年加入WTO以来，中央政府应对国际农产品市场冲击的最新政策成果，具有很强的针对性和可行性。 进一步推进三元种植结构。三元种植结构是2015年中央一号文件提出的，即“加快發展草牧业，支持青贮玉米和苜蓿等饲草料种植，开展粮改饲和种养结合模式试点，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展。”其要点在于：第一，在调减玉米种植面积过程中适当增加青储玉米所占比重，尤其在农区畜牧业发达地区，增加青储玉米面积可以降低畜牧业养殖成本，提高畜产品（奶、肉等）质量。第二，利用倒茬、荒地、滩地等资源种植饲草，解决畜牧业饲料不足问题。第三，种植业和养殖业紧密结合，畜牧业的粪便经过处理后作为种植业的肥料，既节省购买化肥所需要的资金，又实现资源的循环利用。2017年的一号文件体现了上述精神且进一步深化、具体化。主要表现在：其一，提出“稳粮、优经、扩饲”六字方针，扩大种植饲料作物不与粮食和经济作物争地。事实上，只要充分利用现有土地资源，如河滩地、荒地、撂荒地、倒茬地等，加上青储饲料，基本可以解决饲料不足问题。其二，“大力培育现代饲草料产业体系”，把饲草、饲料当作一个产业来抓，而不是畜牧业的附属物。通过发展饲草料产业，不仅能够满足畜牧业发展的需要，还有可能为农民收入找到新的增长点。其三，引导畜牧业产能向环境容量大的地区和玉米主产区转移，降低畜牧业发展成本。同时，加快品种改良，着力发展牛羊等草食畜牧业，改善国民膳食结构，提高国民健康水平。
充分利用国内国际两个市场、两种资源。2004年以来农产品贸易净逆差且持续扩大的现实表明，中国现有的土地等资源不足以养活13.75亿人口，遑论2020年的14.2亿。因此，充分利用国际市场，适当进口，尤其是进口一部分高档农产品，不仅可以满足国内消费者的需求，还能够减轻国内资源环境压力。当然，要采取有效的进口策略，通过国际贸易实现国家整体利益最大化。对此，2017年的中央一号文件主要从四个方面进行了部署。第一，扩大优势农产品出口。对于蔬菜、水果、水产品等劳动密集型农产品，目前在国际市场上价格优势比较明显，在生产环节要继续提高食品安全水平，降低生产成本；同时提高组织化水平，包括生产环节、流通环节的组织化，也包括出口环节的组织化、一体化，提高在国际市场上的话语权。第二，依法对进口农产品开展贸易救济调查，尤其对大豆、糖料、橡胶等被进口产品冲击较大的重要农产品展开贸易救济调查，进而采取相应的扶持措施。第三，以“一带一路”沿线及周边国家为重点，推动农业走出去，加强农业对外合作，培育具有竞争力和重要国际影响的现代化大型农业集团。第四，充分利用全球最大农产品进口国的地位，影响并参与国际农产品贸易规则和国际标准的制定和修订，推进与相关国家的农产品认证结果互认互信，优化中国农产品国际贸易环境。
推行绿色生产方式。注重绿色生产方式和农业可持续发展是今年一号文件的显著特点之一。文件在引言部分就提出了“农业增效、农民增收、农村增绿”，第一次提出“增绿”的理念且与 “增效”“增收”并列。在正文中，文件在第二部分从四个方面部署了这一工作。具体而言，一是推进农业清洁生产。提出继续推进化肥零增长行动，鼓励用有机肥替代化肥，促进农业节本增效。鼓励发展循环农业，促进种养结合和农业废弃物资源化，以补贴为基本手段促进农作物秸秆的多元化利用。二是基于我国“人多、地少、水缺”的资源特点，提出实施农业节水工程，逐步完善田间节水设施，开发节水农作物品种，大力普及喷灌、滴灌等节水灌溉技术，加大水肥一体化等农艺节水推广力度，全面推行农业水价综合改革。三是集中治理农业环境突出问题，如重金属污染耕地的修复、休耕轮作计划的实施、农业面源污染的治理、东北黑土地保护、设施农业土壤改良等。四是提出加强重大生态工程建设，如全面推进大规模国土绿化行动、启动长江经济带重大生态修复工程、继续实施林业重点生态工程、推进沙化土地封禁与修复治理、加强重点区域水土流失综合治理和生态修复治理等。
孔祥智 中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师，党委书记兼副院长
农业结构调整的背景和主要任务
结构调整是农村改革的核心任务之一。从改革开放以来30多年的历程看，中央在政策上曾三次明确提出农业结构调整的任务。第一次是1985年，当年的中央一号文件提出：“大力帮助农村调整产业结构”“支持发展畜牧业、水产养殖业、林业等产业。”第二次是1998年，在粮食和其他农产品大幅度增长，由长期短缺到“总量平衡、丰年有余”的前提下，中央提出了农业结构的“战略性调整”。第三次是2015年中央一号文件提出“深入推进农业结构调整”。2017年中央一号文件是对2015年一号文件精神的继承和深化，详细部署了本年度乃至今后一个时期农业结构调整的任务。
本次农业结构调整的背景主要有：第一，部分农产品由于政策性因素导致“三量齐增”，最突出的就是玉米，近年来，生产量、进口量和库存量都在增加，东北地区库存量甚至超过了一年的生产量。第二，部分农产品出现区域性、季节性过剩，造成生产能力的浪费，如蔬菜。第三，大部分农产品的供给质量达不到消费者的要求，突出表现为奶制品，自2008年“三聚氰胺”事件以来，消费者的信心远没有恢复，2016年奶粉的销售量甚至比2015年低2%。上述问题的集中表现，就是2016年农民收入出现了13年来的首次增幅下降，使得人们对2020年能否实现农民收入倍增计划出现了疑问。这次农业结构调整，就是要解决中国农业结构中长期积累下来的矛盾和问题，不仅从近期着眼于农民收入的持续提高，从远期或者根本上看，对于提高现代农业发展水平，提高农业整体竞争力具有十分重要的意义。
从一号文件看，本次农业结构调整的任务主要有：第一，在结构平衡的基础上实现总量平衡。1998年中央提出农业结构战略性调整的前提是国内农产品总量供给基本平衡且丰年有余，而当前中国面临的既有总量供给不足问题，也有结构不平衡问题。从总量上看，自2004年以来，中国农产品进出口就一直处于逆差状态，而且基本上呈持续扩大趋势。2015年，中国谷物净进口3218.2万吨、大豆净进口8169.4万吨，棉花净进口175.9万吨（棉花替代性产品棉纱进口234.5万吨），食糖净进口484.6万吨，农产品贸易逆差达到462亿美元。这就意味着，当前土地、水等资源生产出来的农产品已经难以满足中国13.75亿人口的需求，必须借助外部资源。总体上看，中国的土地密集型农产品（如粮食、棉花、油料等）不具有比较优势，但劳动密集型农产品（如蔬菜、水果、水产品等）具有较明显的比较优势。这就需要在谷物基本自给的大前提下加大优势农产品生产力度，同时对比较劣势的农产品保证一定的生产量，通过国际贸易实现农产品供给的总量平衡。第二，实现农业的绿色生态可持续发展。新世纪以来，尽管粮食生产实现了“十二连增”，2016年虽然比2015年减少104亿斤，但仍然是历史上第二个丰收年。而与此同时，我们对资源的消耗也是前所未有的。我们用世界上9%的耕地、6%的淡水，养活了20%的人口，发展方式可用高投入、高产出、高速度、高资源环境消耗、高污染、粗放式发展来概括。在全国污染总量中，农业污染占一半以上。这样的发展方式是不可持续的。为此，2015年7月，国务院办公厅发布了《关于加快转变农业发展方式的意见》（国办发〔2015〕59号），提出了“坚持化肥减量提效、农药减量控害，建立健全激励机制，力争到2020年，化肥、农药使用量实现零增长，利用率提高到40%以上”的目标。这一目标也需要通过结构调整来实现。第三，提高主要农产品的质量和安全水平。农业的粗放式发展也造成农产品质量下降、安全水平不高且食品安全事件频发。农业结构调整不仅包括量的增减，也包括质的提升，通过提升农产品质量增进农业经营效益，提高农业的整体竞争力。
怎样调整农业结构
2017年中央一号文件对农业结构调整从多方面进行了部署，概括起来主要有五大方面。
调主体。经营主体不同是这次农业结构调整与上两次结构调整的最重要区别。新世纪以来，尤其是2008年中共十七届三中全会以来，由于《物权法》出台、外出农民工越来越多等各方面原因，土地流转以及随之兴起的新型农业经营主体如雨后春笋。目前，全国在工商行政管理局系统注册的农民专业合作社接近180万家，经营面积在50亩以上的家庭农场340万家以上，各类农业产业化龙头企业12万家以上。另外，休闲农业、会展农业、城市农业、创意农业、工厂化农业等新产业、新业态不断涌现，它们是新时期农业结构调整的主体。而前两次结构调整主要以单家独户的小农户为主。根据一号文件精神，2017年，还要加强以下几方面工作，一是继续培育新型农业经营主体和农业服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种等方式推进规模经营，尤其要通过土地托管等方式，实现服务带动型的规模经营，即服务规模化。山东省供销社系统在土地托管方面已经取得了一系列经验，应认真总结，在条件许可的地区推广。二是积极发展生产、供销、信用“三位一体”综合合作，鼓励有条件的合作社在产品生产销售、生产资料供应等服务的基础上积极发展信用合作，使合作社全方位为成员提供服务。三是积极发展以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。所谓田园综合体就是在一个较大的区域或流域内，依靠一个或多个农民专业合作社这样的经营组织建立起来的具有多重功能的新型业态，在单个合作社发挥作用不足的地方还可以组建联合社。在这样的框架下，既能够发挥农户分散经营的优势，又能够发挥合作社或联合社统一经营的优势。
划分功能区。一号文件提出了建立三大农产品生产功能区的政策思路。即稻谷、小麦、玉米等粮食生产功能区，大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等重要农产品生产保护区和园艺产品、畜产品、水产品、林特产品等特色农产品优势区。三大功能区的划分要以主体功能区规划和优势农产品布局规划为依托，充分发挥市场机制的优势，在不同功能区实施不同政策，在粮食生产功能区确保谷物基本自给、口粮绝对安全，不断提高品质，发挥小杂粮的竞争优势；在特色农产品优势区充分发挥劳动密集型农产品的价格优势，进一步提高国际市场竞争力，进而提高种植农民的收入水平，并争取在国际市场上的话语权；在重要农产品生产保护区，要充分利用WTO规则，在精心核算的前提下确保一定的产能，并尽可能使大豆、糖类、橡胶等重要农产品的国内生产免遭国际市场的冲击，确保这类产业的健康发展。三类农产品生产功能区的划分体现了2001年加入WTO以来，中央政府应对国际农产品市场冲击的最新政策成果，具有很强的针对性和可行性。 进一步推进三元种植结构。三元种植结构是2015年中央一号文件提出的，即“加快發展草牧业，支持青贮玉米和苜蓿等饲草料种植，开展粮改饲和种养结合模式试点，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展。”其要点在于：第一，在调减玉米种植面积过程中适当增加青储玉米所占比重，尤其在农区畜牧业发达地区，增加青储玉米面积可以降低畜牧业养殖成本，提高畜产品（奶、肉等）质量。第二，利用倒茬、荒地、滩地等资源种植饲草，解决畜牧业饲料不足问题。第三，种植业和养殖业紧密结合，畜牧业的粪便经过处理后作为种植业的肥料，既节省购买化肥所需要的资金，又实现资源的循环利用。2017年的一号文件体现了上述精神且进一步深化、具体化。主要表现在：其一，提出“稳粮、优经、扩饲”六字方针，扩大种植饲料作物不与粮食和经济作物争地。事实上，只要充分利用现有土地资源，如河滩地、荒地、撂荒地、倒茬地等，加上青储饲料，基本可以解决饲料不足问题。其二，“大力培育现代饲草料产业体系”，把饲草、饲料当作一个产业来抓，而不是畜牧业的附属物。通过发展饲草料产业，不仅能够满足畜牧业发展的需要，还有可能为农民收入找到新的增长点。其三，引导畜牧业产能向环境容量大的地区和玉米主产区转移，降低畜牧业发展成本。同时，加快品种改良，着力发展牛羊等草食畜牧业，改善国民膳食结构，提高国民健康水平。
充分利用国内国际两个市场、两种资源。2004年以来农产品贸易净逆差且持续扩大的现实表明，中国现有的土地等资源不足以养活13.75亿人口，遑论2020年的14.2亿。因此，充分利用国际市场，适当进口，尤其是进口一部分高档农产品，不仅可以满足国内消费者的需求，还能够减轻国内资源环境压力。当然，要采取有效的进口策略，通过国际贸易实现国家整体利益最大化。对此，2017年的中央一号文件主要从四个方面进行了部署。第一，扩大优势农产品出口。对于蔬菜、水果、水产品等劳动密集型农产品，目前在国际市场上价格优势比较明显，在生产环节要继续提高食品安全水平，降低生产成本；同时提高组织化水平，包括生产环节、流通环节的组织化，也包括出口环节的组织化、一体化，提高在国际市场上的话语权。第二，依法对进口农产品开展贸易救济调查，尤其对大豆、糖料、橡胶等被进口产品冲击较大的重要农产品展开贸易救济调查，进而采取相应的扶持措施。第三，以“一带一路”沿线及周边国家为重点，推动农业走出去，加强农业对外合作，培育具有竞争力和重要国际影响的现代化大型农业集团。第四，充分利用全球最大农产品进口国的地位，影响并参与国际农产品贸易规则和国际标准的制定和修订，推进与相关国家的农产品认证结果互认互信，优化中国农产品国际贸易环境。
推行绿色生产方式。注重绿色生产方式和农业可持续发展是今年一号文件的显著特点之一。文件在引言部分就提出了“农业增效、农民增收、农村增绿”，第一次提出“增绿”的理念且与 “增效”“增收”并列。在正文中，文件在第二部分从四个方面部署了这一工作。具体而言，一是推进农业清洁生产。提出继续推进化肥零增长行动，鼓励用有机肥替代化肥，促进农业节本增效。鼓励发展循环农业，促进种养结合和农业废弃物资源化，以补贴为基本手段促进农作物秸秆的多元化利用。二是基于我国“人多、地少、水缺”的资源特点，提出实施农业节水工程，逐步完善田间节水设施，开发节水农作物品种，大力普及喷灌、滴灌等节水灌溉技术，加大水肥一体化等农艺节水推广力度，全面推行农业水价综合改革。三是集中治理农业环境突出问题，如重金属污染耕地的修复、休耕轮作计划的实施、农业面源污染的治理、东北黑土地保护、设施农业土壤改良等。四是提出加强重大生态工程建设，如全面推进大规模国土绿化行动、启动长江经济带重大生态修复工程、继续实施林业重点生态工程、推进沙化土地封禁与修复治理、加强重点区域水土流失综合治理和生态修复治理等。
孔祥智 中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师，党委书记兼副院长