论文部分内容阅读
摘要：立法听证制度对于促进我国立法科学化民主化有着重要的意义。但是，我国立法听证制度依然存在着法律依据不完整，听证范围不明确的问题。因此笔者建议要进一步完善立法听证制度，建立统一的立法听证法，准确界定立法听证的适用范围，完善立法程序的相关内容，采用先进的网络听证模式。
关键词：立法听证；适用范围；立法听证法
立法听证作为一种重要的国家立法程序制度，其内核在于“听取利害相关人的意见”，而在我国当前的立法实践中，立法听证制度应当是全国人大及其常委会、国务院、地方各级人大及其常委会在制定法律、行政法规、地方性法规及自治条例、单行条例的过程中，在进行涉及到公民、法人和其他机构的权力利益的立法的时候，让利害关系人有机会阐述自己观点，聆听其看法的程序法律制度。
一、我国立法听证制度的建立和发展
1.我国立法听证制度的建立
我国在立法领域引进听证制度主要是基于以下因素：首先，我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权利属于人民；其次，全面推进依法治国，建立社会主义法治国家的需要；再次，是立法机关科学立法的需要；最后，是由社会主义市场经济以及政治民主化等多种要素影响形成的。实践证明，引进立法听证制度对于促进我国立法工作的科学、民主有着巨大的促进作用。
2000年3月15日，第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，该法三十四条规定：
“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关专门委员会和法制工作委员会应当听取各方面意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。这也是我国首次用法律的形式确立立法听证制度。
2.我国立法听证制度的发展
从2000年7月1日《立法法》实施以来，立法听证制度首先在地方立法过程中得到了良好的使用。根据全国人大常委会统计的资料，1999年至2006年底，省、自治区、直辖市人大常委会共对56件地方性法规草案或修订草案举行了立法听证会55次，截止到2009年5月1日，省级人大常委会共举行了立法听证会63次，截止到2011年底，我国各级立法机关，包括全国人大常委会、省级人大常委会和有立法权的市人大常委会，共举行各种立法听证会一百余次。
各地立法机关为了配合《立法法》的实施，相继出台了多种针对立法听证的规范性法律文件，形式主要有：
第一，在地方性法規中对听证制度做出原则性规定。这种规则制定方式与《立法法》相似，在与立法听证制度相关的地方性法规中做出原则性规定，并不将其单独规定，主要代表省份是吉林省、湖北省等。
第二、制定专门的地方性法规。这种做法体现出了对立法听证制度的高度重视，并用地方性法规的行使将其确定下来。如广东省、山东省、深圳市、甘肃省等地都采用了类似的方式。
第三、制定内部的规范性文件。这种文件一般由主任会议或者人大常委会通过，形成内部规范性文件。代表地方主要有上海市、北京市、浙江省、安徽省、湖南省等。
二、我国立法听证制度存在的问题
1.立法听证制度的法律依据不完整
我国立法听证制度虽然在《立法法》中有所规定，但是规定依然较为模糊，适用上具有极强的自主选择性。如第三十六条的规定，虽然法律明确规定了在需要听证时，应当召开听证会，但是对于需要的界定依然给立法者提供了巨大的自由裁量空间。第六十七条也有类似的规定。通过两个法条可以看出，立法听证只是立法科学化、民主化多种方式之一，立法者可以根据自身需求在座谈会、论证会和听证会之间进行选择。但是，这也导致了我们忽视了听证会与论证会和座谈会相比所具有的公开性和充分性的特点，也无法准确界定哪些法律应该采用听证会。同时，《立法法》三十六条和六十七条仅是针对全国人大常委会和国务院的法律规范，对于地方立法机关并无明确规定。因此《立法法》在规制地方立法行为中依然力度不够。
2.立法听证制度的听证范围不明确
从立法听证在我国的实践来看，立法听证制度在我国地方呈现出了“形态各异”的局面，一方面是因为立法听证制度进入我国时间较短，我国的立法机关缺乏成熟的经验，另一方面《立法法》的规定过于模糊，无法给地方立法机关明确的指导。《立法法》七十七条规定地方性法规、自治条例和单行条例的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。“参照”一词意味着，地方立法机关在立法过程中是可以存在一定的选取余地，也意指不一定要执行立法听证。即使是全国人民代表大会常务委员会、国务院，立法听证也仅仅只是一种可供选择的听取意见的形式。同时还应指出，在整个《立法法》当中，只涉及唯一的一个“听证会”词语，除此之外再也没有与立法听证相关的规定。
三、进一步完善我国立法听证制度的建议
1.制定全国统一的立法听证法
立法听证制度在近几年的实践中对于促进我国立法工作科学化、民主化意义重大，诸多立法机构也在立法听证实践中积累了一定的经验，这些都为我国制定统一的立法听证法奠定了基础。但是由于我国缺乏统一的立法听证法，导致各地立法机关在操作立法听证时程序上千差万别，效果也大小不一。所以，对于我国立法现状而言，制定统一的立法听证法有着深刻的意义。
首先，有利于促进立法听证实践的发展。《立法法》颁布后，立法听证正式被写入法条，成为我国立法机关制定法律的重要程序之一。各地也纷纷出台了配套的立法听证规则，人民参与立法听证的热情空前提高。但是全国统一的立法听证法迟迟没有颁布，这不仅阻碍了立法听证制度的发展，也抑制了人民参与法律制定的热情。制定全国统一的立法听证法，可以规范全国立法机关的立法听证程序，促进地方立法听证法规的完善，进一步促进我国立法听证制度的发展。 第二，指导地方立法，维护公民合法权益的重要依据。《立法法》出台后不久，我国多个省市制定了与立法听证制度配套的法规和规章，如《北京市人大常委会立法听证工作规程》、《厦门市政府立法听证程序试行办法》、《广西壮族自治区人民政府立法听证制度实施办法》等。立法听证法的出台对于统一类似的法规、规章，促进地方立法听证制度完善必然有着巨大的意义。
同时我国《宪法》规定，人民是国家的主人，拥有管理国家的全部权利。公民通过参加立法听证进而参与立法是公民国家主人地位的体现。完善立法听证制度，制定立法听证法，保障公民参政议政的权利是宪法的要求。
第四，是全面推进依法治国的需要。党的十八届四中全会充分体现出了党依法治国的决心和勇气。党的十八大以来，党中央高度重视依法治国，强调落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格執法、公正司法、全民守法进程。制定立法听证法，完善立法听证制度有利于进一步提升立法的科学性，为依法治国打下坚持的基础。
2.准确界定立法听证的适用范围
准确界定立法听证制度的适用范围，对于提升其效率，切实起到促进立法科学化、民主化的效果有着巨大的影响。
首先，要明确区分正式听证和非正式听证的适用范围。虽然如果将所有法律的制定都纳入到正式立法听证中肯定更有利于保护民众的知情权和参与法律制定的权利，但是立法听证制度本身程序复杂、周期长、成本高等特点使得并非所有的法律制定都适用立法听证制度。而且，从我国公民参与政治的水平来看，大部分公民的政治参与能力是十分有限的，这也限制了广泛使用立法听证制度。因此，针对某部法律适用正式的立法听证还是非正式的立法听证应该赋予立法机关一定的自由裁量权，根据实际情况决定采用何种立法听证方式。从国外经验来看，立法机关自由裁量权的使用也必须受到宪法以及配套法律的限制，防止立法机关不适当的使用自由裁量权。
其次，应当适当限定立法听证的使用范围。虽然立法听证制度在使用上具有普遍性的特点，但针对某些特殊领域依然不适用使用立法听证制度。如涉及国家安全和国家秘密、商业秘密的领域。美国联邦行政程序法对国家的军事和外交事项、机关内部管理、人事、公共财产、信贷、补助金、福利和合同事务，以及解释性法规、关于政策的一般声明、机关组织、办事程序和手续等，均作了排除性规定；德国联邦行政程序法第28条第二款规定，对于行政行为，在一些特殊的情形下，行政机关可免除听证。
3.完善立法听证程序的相关程序内容
首先，我国《立法法》只规定了听证机构应该起到良好的组织协调作用，但是却没有明确的指出由哪个部门担任听证机构。我国各地立法机关中，许多都制定了常委会作为听证机构。对于常委会是否担任立法听证机构，法律应当明确规定。
其次，应当听证明确陈述人、主持人的权利和义务。立法听证过程中，应当明确规定听证主持人、听证陈述人的权利义务。听证陈述人在听证会过程中所享有的各项权利（包括依法参加听证会，提出有关议案的建议、意见，以及维护自身利益与公益的“言论免责权等）和应当履行的义务（包括遵守宪法和法律，保守国家机密和商业秘密，以及广泛听取群众意见并如实反馈广大群众和社会各方的意见等）以及法律责任（包括在听证中代表人滥用权利，玩忽职守或不尽法律义务应当承担的法律后果）。
4.广泛应用网上听证模式
传统听证模式存在着成本高、周期长、效率低的问题，而网上听证对于解决这些问题有着良好的想过。网上听证灵活、快捷、高效，节约了巨大的人力、财力、物力，也方便鼓励刚打人民群众积极参与到立法听证中来。
关键词：立法听证；适用范围；立法听证法
立法听证作为一种重要的国家立法程序制度，其内核在于“听取利害相关人的意见”，而在我国当前的立法实践中，立法听证制度应当是全国人大及其常委会、国务院、地方各级人大及其常委会在制定法律、行政法规、地方性法规及自治条例、单行条例的过程中，在进行涉及到公民、法人和其他机构的权力利益的立法的时候，让利害关系人有机会阐述自己观点，聆听其看法的程序法律制度。
一、我国立法听证制度的建立和发展
1.我国立法听证制度的建立
我国在立法领域引进听证制度主要是基于以下因素：首先，我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权利属于人民；其次，全面推进依法治国，建立社会主义法治国家的需要；再次，是立法机关科学立法的需要；最后，是由社会主义市场经济以及政治民主化等多种要素影响形成的。实践证明，引进立法听证制度对于促进我国立法工作的科学、民主有着巨大的促进作用。
2000年3月15日，第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，该法三十四条规定：
“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关专门委员会和法制工作委员会应当听取各方面意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。这也是我国首次用法律的形式确立立法听证制度。
2.我国立法听证制度的发展
从2000年7月1日《立法法》实施以来，立法听证制度首先在地方立法过程中得到了良好的使用。根据全国人大常委会统计的资料，1999年至2006年底，省、自治区、直辖市人大常委会共对56件地方性法规草案或修订草案举行了立法听证会55次，截止到2009年5月1日，省级人大常委会共举行了立法听证会63次，截止到2011年底，我国各级立法机关，包括全国人大常委会、省级人大常委会和有立法权的市人大常委会，共举行各种立法听证会一百余次。
各地立法机关为了配合《立法法》的实施，相继出台了多种针对立法听证的规范性法律文件，形式主要有：
第一，在地方性法規中对听证制度做出原则性规定。这种规则制定方式与《立法法》相似，在与立法听证制度相关的地方性法规中做出原则性规定，并不将其单独规定，主要代表省份是吉林省、湖北省等。
第二、制定专门的地方性法规。这种做法体现出了对立法听证制度的高度重视，并用地方性法规的行使将其确定下来。如广东省、山东省、深圳市、甘肃省等地都采用了类似的方式。
第三、制定内部的规范性文件。这种文件一般由主任会议或者人大常委会通过，形成内部规范性文件。代表地方主要有上海市、北京市、浙江省、安徽省、湖南省等。
二、我国立法听证制度存在的问题
1.立法听证制度的法律依据不完整
我国立法听证制度虽然在《立法法》中有所规定，但是规定依然较为模糊，适用上具有极强的自主选择性。如第三十六条的规定，虽然法律明确规定了在需要听证时，应当召开听证会，但是对于需要的界定依然给立法者提供了巨大的自由裁量空间。第六十七条也有类似的规定。通过两个法条可以看出，立法听证只是立法科学化、民主化多种方式之一，立法者可以根据自身需求在座谈会、论证会和听证会之间进行选择。但是，这也导致了我们忽视了听证会与论证会和座谈会相比所具有的公开性和充分性的特点，也无法准确界定哪些法律应该采用听证会。同时，《立法法》三十六条和六十七条仅是针对全国人大常委会和国务院的法律规范，对于地方立法机关并无明确规定。因此《立法法》在规制地方立法行为中依然力度不够。
2.立法听证制度的听证范围不明确
从立法听证在我国的实践来看，立法听证制度在我国地方呈现出了“形态各异”的局面，一方面是因为立法听证制度进入我国时间较短，我国的立法机关缺乏成熟的经验，另一方面《立法法》的规定过于模糊，无法给地方立法机关明确的指导。《立法法》七十七条规定地方性法规、自治条例和单行条例的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。“参照”一词意味着，地方立法机关在立法过程中是可以存在一定的选取余地，也意指不一定要执行立法听证。即使是全国人民代表大会常务委员会、国务院，立法听证也仅仅只是一种可供选择的听取意见的形式。同时还应指出，在整个《立法法》当中，只涉及唯一的一个“听证会”词语，除此之外再也没有与立法听证相关的规定。
三、进一步完善我国立法听证制度的建议
1.制定全国统一的立法听证法
立法听证制度在近几年的实践中对于促进我国立法工作科学化、民主化意义重大，诸多立法机构也在立法听证实践中积累了一定的经验，这些都为我国制定统一的立法听证法奠定了基础。但是由于我国缺乏统一的立法听证法，导致各地立法机关在操作立法听证时程序上千差万别，效果也大小不一。所以，对于我国立法现状而言，制定统一的立法听证法有着深刻的意义。
首先，有利于促进立法听证实践的发展。《立法法》颁布后，立法听证正式被写入法条，成为我国立法机关制定法律的重要程序之一。各地也纷纷出台了配套的立法听证规则，人民参与立法听证的热情空前提高。但是全国统一的立法听证法迟迟没有颁布，这不仅阻碍了立法听证制度的发展，也抑制了人民参与法律制定的热情。制定全国统一的立法听证法，可以规范全国立法机关的立法听证程序，促进地方立法听证法规的完善，进一步促进我国立法听证制度的发展。 第二，指导地方立法，维护公民合法权益的重要依据。《立法法》出台后不久，我国多个省市制定了与立法听证制度配套的法规和规章，如《北京市人大常委会立法听证工作规程》、《厦门市政府立法听证程序试行办法》、《广西壮族自治区人民政府立法听证制度实施办法》等。立法听证法的出台对于统一类似的法规、规章，促进地方立法听证制度完善必然有着巨大的意义。
同时我国《宪法》规定，人民是国家的主人，拥有管理国家的全部权利。公民通过参加立法听证进而参与立法是公民国家主人地位的体现。完善立法听证制度，制定立法听证法，保障公民参政议政的权利是宪法的要求。
第四，是全面推进依法治国的需要。党的十八届四中全会充分体现出了党依法治国的决心和勇气。党的十八大以来，党中央高度重视依法治国，强调落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格執法、公正司法、全民守法进程。制定立法听证法，完善立法听证制度有利于进一步提升立法的科学性，为依法治国打下坚持的基础。
2.准确界定立法听证的适用范围
准确界定立法听证制度的适用范围，对于提升其效率，切实起到促进立法科学化、民主化的效果有着巨大的影响。
首先，要明确区分正式听证和非正式听证的适用范围。虽然如果将所有法律的制定都纳入到正式立法听证中肯定更有利于保护民众的知情权和参与法律制定的权利，但是立法听证制度本身程序复杂、周期长、成本高等特点使得并非所有的法律制定都适用立法听证制度。而且，从我国公民参与政治的水平来看，大部分公民的政治参与能力是十分有限的，这也限制了广泛使用立法听证制度。因此，针对某部法律适用正式的立法听证还是非正式的立法听证应该赋予立法机关一定的自由裁量权，根据实际情况决定采用何种立法听证方式。从国外经验来看，立法机关自由裁量权的使用也必须受到宪法以及配套法律的限制，防止立法机关不适当的使用自由裁量权。
其次，应当适当限定立法听证的使用范围。虽然立法听证制度在使用上具有普遍性的特点，但针对某些特殊领域依然不适用使用立法听证制度。如涉及国家安全和国家秘密、商业秘密的领域。美国联邦行政程序法对国家的军事和外交事项、机关内部管理、人事、公共财产、信贷、补助金、福利和合同事务，以及解释性法规、关于政策的一般声明、机关组织、办事程序和手续等，均作了排除性规定；德国联邦行政程序法第28条第二款规定，对于行政行为，在一些特殊的情形下，行政机关可免除听证。
3.完善立法听证程序的相关程序内容
首先，我国《立法法》只规定了听证机构应该起到良好的组织协调作用，但是却没有明确的指出由哪个部门担任听证机构。我国各地立法机关中，许多都制定了常委会作为听证机构。对于常委会是否担任立法听证机构，法律应当明确规定。
其次，应当听证明确陈述人、主持人的权利和义务。立法听证过程中，应当明确规定听证主持人、听证陈述人的权利义务。听证陈述人在听证会过程中所享有的各项权利（包括依法参加听证会，提出有关议案的建议、意见，以及维护自身利益与公益的“言论免责权等）和应当履行的义务（包括遵守宪法和法律，保守国家机密和商业秘密，以及广泛听取群众意见并如实反馈广大群众和社会各方的意见等）以及法律责任（包括在听证中代表人滥用权利，玩忽职守或不尽法律义务应当承担的法律后果）。
4.广泛应用网上听证模式
传统听证模式存在着成本高、周期长、效率低的问题，而网上听证对于解决这些问题有着良好的想过。网上听证灵活、快捷、高效，节约了巨大的人力、财力、物力，也方便鼓励刚打人民群众积极参与到立法听证中来。