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摘要 适当的环境政策是实现经济与环境协调并存的关键，环境保护与经济发展能否同时并存一直是社会关注的热点问题，党的十八大上，习近平同志指出“既要金山银山，也要绿水青山”，这就要求实现环境与经济的共赢。洞庭湖作为中国第二大淡水湖泊，自然资源丰富，具有“鱼米之乡”的美誉。但由于发展阶段及发展方式的制约，湖区的水环境不断恶化。文章以洞庭湖为例，分析控污水政策的环境改善效果，并为洞庭湖环境治理提供相关建议。
关键词 控污水;政策效果;评价
中图分类号： 文献标识码： 文章编号：2095–3305（2020）06–0–03
DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.06.059
伴随着中国经济的腾飞，污染不断加剧，环境质量日益下降。其中，水资源污染尤为严重，据2007—2009年《全国环境统计公报》，水污染事故突发频率最高。水资源污染不仅损害了环境福利，在一定程度上还限制了经济发展。所以，对水污染的防治已经迫在眉睫。党的十八大以来，政府重复提到“既要金山银山，也要绿水青山”，而要获取经济与环境的双重红利最重要的环节就是采取与环境现状相适应的环境政策。水污染作为环境污染中形势最严峻的污染之一，且水资源和国民日常生活紧密联系在一起，因此可看出水资源污染严重威胁到国民生命安全[1]。
自20世纪起，政府陆续颁布了水污染防治的相关环境政策及法律法规。政府对水污染问题十分重视，党的十九大明确要求，要加快对水污染的防治，实施流域环境综合治理。2015年国务院针对水污染问题印发了《水污染防治行动计划》，要求到2020年全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，长江、黄河等七大重点流域水质优良，比例总体达到70%以上;到2030年力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复，全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上;到2050年，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。
1 文献综述
环境政策指的是为减少环境污染，提高环境质量而出台的一系列预防、抑制污染的措施，一项环境政策是否有效离不开对实施效果进行研究。环境政策的效果分析一直是学术界热点，国内外学者对此都有所研究[2]。关于环境政策的有效性分析主要集中于以下两个研究方向：第一个研究方向是环境政策对于控制环境污染有十分显著的作用。部分学者认为不同环境政策对不同类型的环境污染有明显抑制作用，合理环境规制能够有效减少污染;也有部分学者认为严格的环境政策不仅能有效改善环境质量，还能倒逼污染严重的企业提高竞争力和技术创新;另外，严苛的環境规制会设立进入壁垒同时有效调整资源配置使污染严重、效率低下的产业退出该行业或设法减少污染、提高效率，促使整个产业加快转型升级的速度。此外，环境规制能够依赖于有效的环保立法及严格的环保执法力度来达到良好的管控环境污染效果[3]。第二个研究方向是环境政策对于环境改善的作用不显著。首先，由于地方政府的绩效主要以经济增长为主，环境质量的考评分量不大，使得地方政府对环境政策的执行度较低，最终导致环境政策的实际效用较低甚至无效。其次，环境政策没有正式严格的书面法律支撑，如此使得在环境政策颁布后没有有效的法律作为标准，特别是在处罚环境污染行为时没有具体的法律条文可参考，导致处罚过轻，使得环境政策没有威慑力，也达不到预期要求的效果。再次，有研究表明即使有法律条文支撑的环境政策，其对环境污染现象的抑制所起的作用也不大，因为法律条文执行效率非常低，使得依赖于法律条文的环境政策所产生的效果有限[4-5]。此外，也有研究显示在地方政府执行环境政策时容易被当地一些利益相关者的企业所影响，致使其在落实环境政策时有所松懈，削弱了环境政策的效果[6-7]。虽然政府颁布了水污染防治政策及法律，但效果不明显。部分学者认为由于政府官员为了追求经济效益最大化，对环境政策及法律执行不严格、监管不到位，导致政策效果不明显[8]。还有一部分学者认为对环境采取的结构唯一及内容空洞的管制手段是环境政策失效的主要原因[9]。此外，环境政策和法律制定的内容和标准太过笼统，没有具体化，使其在执行过程中没有可供参考的依据，致使环境政策没有达到预期效果[10]。所以，检验环境政策对环境的改善效果，为政府制定合理有效政策提供有力的理论依据，是预防和治理水资源污染的重要环节。
洞庭湖是中国第二大淡水湖，地跨湖南、湖北两省，是长江流域重要的调蓄湖泊，具有强大的蓄洪能力，曾使长江无数次的洪患化险为夷。《湘妃庙记略》曾记载“洞庭盖神仙洞府之一也，以其为洞庭之庭，故曰洞庭。后世以其汪洋一片，洪水滔天，无得而称，遂指洞庭之山以名湖曰洞庭湖。”这便是洞庭湖的由来。但自20世纪90年代以来，洞庭湖湖区污染排放不断加剧，环境不断恶化。环洞庭湖区工业化进程发展迅猛的同时，洞庭湖的生态环境问题也越发突出，受污染程度最严重的是洞庭湖湖区的水资源。工厂排放的污水，农药化肥过量使用产生的有害水质，人口数量急剧增加产生的大量生活废水都通过地表流入、地下渗透的方式汇集到洞庭湖中，这使得洞庭湖水质急剧下降[11]。2018年4月习近平总书记考察了长江沿岸生态环境和发展建设情况，在调研洞庭湖生态环境修复工作时，强调要修复湖区生态环境，守护好一江碧水。
目前关于洞庭湖水污染的研究主要集中在如何治理水污染方向。王晶等[12]认为应通过吸取历史教训和借鉴有效经验、利用社会力量、创新安全管理模式、严格执法等措施来改善洞庭湖湖区水环境。王亚辉等[13]支持对洞庭湖水环境污染进行多元主体协同治理，通过结合政府、企业、民众三方力量来建立多元主导共治的环境治理协同机制。宋颖[14]从完善洞庭湖区生态政府治理机制建设入手，通过健全湖区生态政府治理的实施推进机制与支持保障机制及绩效评价机制等方面来优化洞庭湖生态环境治理。
2 建议
2014年，国务院批复了《洞庭湖生态经济区规划》，标志着洞庭湖生态经济区建设正式上升为国家战略。2018年4月，习近平总书记深入东洞庭湖湿地和城陵矶水文站考察，强调“共抓大保护，不搞大开发”“守护好一江碧水”。虽然这几年来，湖南、湖北两省大力推进洞庭湖地区经济转型升级和绿色发展，洞庭湖水环境治理工作取得明显进展和成效，但是由于缺乏协同保护机制，以及近年来入湖江河水文节律的变化，洞庭湖综合治理当前仍面临很多困难，如湖区治理分散。为推进洞庭湖生态环境质量进一步提升，提出以下建议[15-16]。 第一，要进一步推动联动治理和综合施策。政府部门需要在构建洞庭湖流域联合管理机制上花功夫，首先要理清好洞庭湖与长江、洞庭湖湖泊的水体与湖区周边、直接的行政治理手段与间接的政策鼓励手段间的关系，其次，是着手建立湖区一体化的管理机制，保障水污染治理等工作的全面開展，维护好一江清水向东流的源头机制。此外，政府部门还需大力统筹产业规划的力度，整理出流域内统一的产业负面清单，通过统筹推动调、禁、改、关、停等各项治理手段，促使区域内差异化、绿色化发展得到更好实现[17]。与此同时，由于目前洞庭湖湖区的治理修复工作重点放在对一些国家级或省级自然保护区、重要湿地与一些生态破损严重且大范围集中的区域的保护上，如壶瓶山、东洞庭湖与南洞庭湖大口鲶青虾中华鳖等地区。因此在这些重点的治理区范围内，有关政府管理部门需分别对应尝试去开展湿地生态效益补偿制度的工作，即在国家级湿地自然保护区和国家、省级重要湿地推行生态补偿制度，对有益于这些重点关注地区的行动政府要加以口头及资金上鼓励，提高对环境保护的积极性，推动湖区修复工作的开展。通过加强对面积较大且水质不达标的湖泊，如大通湖、珊珀湖、天星湖等，生态治理与修复力度以及加强生态湖滨带等生态隔离带的推广，以期实现保障维护好湖区自然生态系统的目标。最主要是在确保生态功能不降低的前提下，还应加快调整对防风防浪林和抑螺林逐步进行种植。此外，政府部门还要严抓入湖流域水质的考核目标，通过实行最严格的责任追究制来刺激推动不能达到考核要求的管理人员进行湖区环境治理工作;通过领导在湖区内的统筹管理，进一步落实整个湖区范围，包括湖区边界处的水环境监管、水污染防治与修复工作，以促进湖区水质更快提升;同时也要因地制宜颁布有效的水环境治理政策，通过规范化各地政策的目标，实施方案与手段一体化生态保护治理[18-19]。
第二，划分环洞庭湖水质区域，对不同水质等级的区域采取有针对性的高效保护措施。预防和控制水污染是管理的关键，对此，政府可以在湖区内划分72个水环境控制单元，如果实施重点区域关注方案，则可以优先考虑其中17个水环境控制单元对洞庭湖水质产生重大影响，组合成立重点水污染控制区。此外，在该重点水污染控制区中又可全面划分3个处理区域，包括供水系统和允许排放污染源的系统以及实施固定污染源排污许可制度系统，分系统确定每个区域功能，以达到有效的水环境治理与修复成果。
第三，引导生态受益者和社会投资者补偿湖区的生态保护者。各级地方政府应当协调资金渠道，优化支出结构，突出治理重点，增加对洞庭湖水环境综合治理的投资，同时避免新的地方政府债务风险。在城市供水、生活与工业废水管理和废物管理的领域，规范和推广政府与社会资本合作（PPP）模式。PPP模式有效完善了与社会资本的合作模式，恢复了股份制资产，并积极吸引了社会资本。它为各种环境保护补偿机制创造了良好市场，引导环境受益者向环境保护者付款，并致使社会投资者向环境保护者付款。同时它还加快将具有国际重要意义的湿地和洞庭湖的县（市）纳入具有主要环境职能的国家县，增加中央预算资金支持，并实施中央政府环境补偿。此外，采取横向的政府环境支付措施建立多元化，跨区域的洞庭湖环境基金和核算平台，建立在洞庭湖地区出售被污染废物的利用系统;并通过经济补偿与合作、产业转移等手段来实现利益均衡[20]。
第四，在处理区域范围内，加快城市污水处理厂建设，新建城市污水处理设施应严格执行A类排放标准。加快实施洞庭湖区生态敏感区城市污水处理设施升级改造，全面达到A类排放标准。新建立和升级的产业集群必须同时规划和建设污水和垃圾集中处理设施。全面落实污染源固定排放许可证制度，促进重点行业氮、磷排放总量控制，加大生态环境保护专项执法检查力度[21]。
第五，积极推进生态环境监测网络建设工作，促进应急体系建设更完善，全方面提高洞庭湖生态环境监测监督能力。研究并颁布湖南省《洞庭湖管理条例》，加强对洞庭湖生态环境的司法保护，依法加强湖泊治理。完善环保信用评估，强制性信息披露，严惩重罚，将企业环境信用信息纳入信用信息共享平台和宣传体系，建立环境污染“黑名单”制度[22-23]。
参考文献
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责任编辑：黄艳飞
Evaluation of the Effects of Sewage Control Policies
——Take Dongting Lake as an Example
ZOU Shi-yi （Business School of Hunan Normal University， Changsha， Hunan 410081）
Abstract Appropriate environmental policies are the key to achieving the coexistence of economy and environment. Whether environmental protection and economic development can coexist has always been a hot issue of social concern. At the 18th National Congress of the Communist Party of China， Comrade Xi Jinping pointed out that "Green water and green mountains"， which requires a win-win environment and economy. As the second largest freshwater lake in China， Dongting Lake is rich in natural resources and has the reputation of "land of fish and rice". However， due to the constraints of the development stage and development mode， the water environment of the lake area continues to deteriorate. Taking Dongting Lake as an example， the article analyzes the environmental improvement effects of sewage control policies and provides relevant suggestions for environmental governance of Dongting Lake.
Key words Sewage control; Policy effect; Evaluation
作者简介 邹诗意（1997–），女，湖南衡阳人，湖南师范大学商学院研究生，主要从事西方经济学研究。
收稿日期 2020–06–23
关键词 控污水;政策效果;评价
中图分类号： 文献标识码： 文章编号：2095–3305（2020）06–0–03
DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.06.059
伴随着中国经济的腾飞，污染不断加剧，环境质量日益下降。其中，水资源污染尤为严重，据2007—2009年《全国环境统计公报》，水污染事故突发频率最高。水资源污染不仅损害了环境福利，在一定程度上还限制了经济发展。所以，对水污染的防治已经迫在眉睫。党的十八大以来，政府重复提到“既要金山银山，也要绿水青山”，而要获取经济与环境的双重红利最重要的环节就是采取与环境现状相适应的环境政策。水污染作为环境污染中形势最严峻的污染之一，且水资源和国民日常生活紧密联系在一起，因此可看出水资源污染严重威胁到国民生命安全[1]。
自20世纪起，政府陆续颁布了水污染防治的相关环境政策及法律法规。政府对水污染问题十分重视，党的十九大明确要求，要加快对水污染的防治，实施流域环境综合治理。2015年国务院针对水污染问题印发了《水污染防治行动计划》，要求到2020年全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，长江、黄河等七大重点流域水质优良，比例总体达到70%以上;到2030年力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复，全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上;到2050年，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。
1 文献综述
环境政策指的是为减少环境污染，提高环境质量而出台的一系列预防、抑制污染的措施，一项环境政策是否有效离不开对实施效果进行研究。环境政策的效果分析一直是学术界热点，国内外学者对此都有所研究[2]。关于环境政策的有效性分析主要集中于以下两个研究方向：第一个研究方向是环境政策对于控制环境污染有十分显著的作用。部分学者认为不同环境政策对不同类型的环境污染有明显抑制作用，合理环境规制能够有效减少污染;也有部分学者认为严格的环境政策不仅能有效改善环境质量，还能倒逼污染严重的企业提高竞争力和技术创新;另外，严苛的環境规制会设立进入壁垒同时有效调整资源配置使污染严重、效率低下的产业退出该行业或设法减少污染、提高效率，促使整个产业加快转型升级的速度。此外，环境规制能够依赖于有效的环保立法及严格的环保执法力度来达到良好的管控环境污染效果[3]。第二个研究方向是环境政策对于环境改善的作用不显著。首先，由于地方政府的绩效主要以经济增长为主，环境质量的考评分量不大，使得地方政府对环境政策的执行度较低，最终导致环境政策的实际效用较低甚至无效。其次，环境政策没有正式严格的书面法律支撑，如此使得在环境政策颁布后没有有效的法律作为标准，特别是在处罚环境污染行为时没有具体的法律条文可参考，导致处罚过轻，使得环境政策没有威慑力，也达不到预期要求的效果。再次，有研究表明即使有法律条文支撑的环境政策，其对环境污染现象的抑制所起的作用也不大，因为法律条文执行效率非常低，使得依赖于法律条文的环境政策所产生的效果有限[4-5]。此外，也有研究显示在地方政府执行环境政策时容易被当地一些利益相关者的企业所影响，致使其在落实环境政策时有所松懈，削弱了环境政策的效果[6-7]。虽然政府颁布了水污染防治政策及法律，但效果不明显。部分学者认为由于政府官员为了追求经济效益最大化，对环境政策及法律执行不严格、监管不到位，导致政策效果不明显[8]。还有一部分学者认为对环境采取的结构唯一及内容空洞的管制手段是环境政策失效的主要原因[9]。此外，环境政策和法律制定的内容和标准太过笼统，没有具体化，使其在执行过程中没有可供参考的依据，致使环境政策没有达到预期效果[10]。所以，检验环境政策对环境的改善效果，为政府制定合理有效政策提供有力的理论依据，是预防和治理水资源污染的重要环节。
洞庭湖是中国第二大淡水湖，地跨湖南、湖北两省，是长江流域重要的调蓄湖泊，具有强大的蓄洪能力，曾使长江无数次的洪患化险为夷。《湘妃庙记略》曾记载“洞庭盖神仙洞府之一也，以其为洞庭之庭，故曰洞庭。后世以其汪洋一片，洪水滔天，无得而称，遂指洞庭之山以名湖曰洞庭湖。”这便是洞庭湖的由来。但自20世纪90年代以来，洞庭湖湖区污染排放不断加剧，环境不断恶化。环洞庭湖区工业化进程发展迅猛的同时，洞庭湖的生态环境问题也越发突出，受污染程度最严重的是洞庭湖湖区的水资源。工厂排放的污水，农药化肥过量使用产生的有害水质，人口数量急剧增加产生的大量生活废水都通过地表流入、地下渗透的方式汇集到洞庭湖中，这使得洞庭湖水质急剧下降[11]。2018年4月习近平总书记考察了长江沿岸生态环境和发展建设情况，在调研洞庭湖生态环境修复工作时，强调要修复湖区生态环境，守护好一江碧水。
目前关于洞庭湖水污染的研究主要集中在如何治理水污染方向。王晶等[12]认为应通过吸取历史教训和借鉴有效经验、利用社会力量、创新安全管理模式、严格执法等措施来改善洞庭湖湖区水环境。王亚辉等[13]支持对洞庭湖水环境污染进行多元主体协同治理，通过结合政府、企业、民众三方力量来建立多元主导共治的环境治理协同机制。宋颖[14]从完善洞庭湖区生态政府治理机制建设入手，通过健全湖区生态政府治理的实施推进机制与支持保障机制及绩效评价机制等方面来优化洞庭湖生态环境治理。
2 建议
2014年，国务院批复了《洞庭湖生态经济区规划》，标志着洞庭湖生态经济区建设正式上升为国家战略。2018年4月，习近平总书记深入东洞庭湖湿地和城陵矶水文站考察，强调“共抓大保护，不搞大开发”“守护好一江碧水”。虽然这几年来，湖南、湖北两省大力推进洞庭湖地区经济转型升级和绿色发展，洞庭湖水环境治理工作取得明显进展和成效，但是由于缺乏协同保护机制，以及近年来入湖江河水文节律的变化，洞庭湖综合治理当前仍面临很多困难，如湖区治理分散。为推进洞庭湖生态环境质量进一步提升，提出以下建议[15-16]。 第一，要进一步推动联动治理和综合施策。政府部门需要在构建洞庭湖流域联合管理机制上花功夫，首先要理清好洞庭湖与长江、洞庭湖湖泊的水体与湖区周边、直接的行政治理手段与间接的政策鼓励手段间的关系，其次，是着手建立湖区一体化的管理机制，保障水污染治理等工作的全面開展，维护好一江清水向东流的源头机制。此外，政府部门还需大力统筹产业规划的力度，整理出流域内统一的产业负面清单，通过统筹推动调、禁、改、关、停等各项治理手段，促使区域内差异化、绿色化发展得到更好实现[17]。与此同时，由于目前洞庭湖湖区的治理修复工作重点放在对一些国家级或省级自然保护区、重要湿地与一些生态破损严重且大范围集中的区域的保护上，如壶瓶山、东洞庭湖与南洞庭湖大口鲶青虾中华鳖等地区。因此在这些重点的治理区范围内，有关政府管理部门需分别对应尝试去开展湿地生态效益补偿制度的工作，即在国家级湿地自然保护区和国家、省级重要湿地推行生态补偿制度，对有益于这些重点关注地区的行动政府要加以口头及资金上鼓励，提高对环境保护的积极性，推动湖区修复工作的开展。通过加强对面积较大且水质不达标的湖泊，如大通湖、珊珀湖、天星湖等，生态治理与修复力度以及加强生态湖滨带等生态隔离带的推广，以期实现保障维护好湖区自然生态系统的目标。最主要是在确保生态功能不降低的前提下，还应加快调整对防风防浪林和抑螺林逐步进行种植。此外，政府部门还要严抓入湖流域水质的考核目标，通过实行最严格的责任追究制来刺激推动不能达到考核要求的管理人员进行湖区环境治理工作;通过领导在湖区内的统筹管理，进一步落实整个湖区范围，包括湖区边界处的水环境监管、水污染防治与修复工作，以促进湖区水质更快提升;同时也要因地制宜颁布有效的水环境治理政策，通过规范化各地政策的目标，实施方案与手段一体化生态保护治理[18-19]。
第二，划分环洞庭湖水质区域，对不同水质等级的区域采取有针对性的高效保护措施。预防和控制水污染是管理的关键，对此，政府可以在湖区内划分72个水环境控制单元，如果实施重点区域关注方案，则可以优先考虑其中17个水环境控制单元对洞庭湖水质产生重大影响，组合成立重点水污染控制区。此外，在该重点水污染控制区中又可全面划分3个处理区域，包括供水系统和允许排放污染源的系统以及实施固定污染源排污许可制度系统，分系统确定每个区域功能，以达到有效的水环境治理与修复成果。
第三，引导生态受益者和社会投资者补偿湖区的生态保护者。各级地方政府应当协调资金渠道，优化支出结构，突出治理重点，增加对洞庭湖水环境综合治理的投资，同时避免新的地方政府债务风险。在城市供水、生活与工业废水管理和废物管理的领域，规范和推广政府与社会资本合作（PPP）模式。PPP模式有效完善了与社会资本的合作模式，恢复了股份制资产，并积极吸引了社会资本。它为各种环境保护补偿机制创造了良好市场，引导环境受益者向环境保护者付款，并致使社会投资者向环境保护者付款。同时它还加快将具有国际重要意义的湿地和洞庭湖的县（市）纳入具有主要环境职能的国家县，增加中央预算资金支持，并实施中央政府环境补偿。此外，采取横向的政府环境支付措施建立多元化，跨区域的洞庭湖环境基金和核算平台，建立在洞庭湖地区出售被污染废物的利用系统;并通过经济补偿与合作、产业转移等手段来实现利益均衡[20]。
第四，在处理区域范围内，加快城市污水处理厂建设，新建城市污水处理设施应严格执行A类排放标准。加快实施洞庭湖区生态敏感区城市污水处理设施升级改造，全面达到A类排放标准。新建立和升级的产业集群必须同时规划和建设污水和垃圾集中处理设施。全面落实污染源固定排放许可证制度，促进重点行业氮、磷排放总量控制，加大生态环境保护专项执法检查力度[21]。
第五，积极推进生态环境监测网络建设工作，促进应急体系建设更完善，全方面提高洞庭湖生态环境监测监督能力。研究并颁布湖南省《洞庭湖管理条例》，加强对洞庭湖生态环境的司法保护，依法加强湖泊治理。完善环保信用评估，强制性信息披露，严惩重罚，将企业环境信用信息纳入信用信息共享平台和宣传体系，建立环境污染“黑名单”制度[22-23]。
参考文献
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责任编辑：黄艳飞
Evaluation of the Effects of Sewage Control Policies
——Take Dongting Lake as an Example
ZOU Shi-yi （Business School of Hunan Normal University， Changsha， Hunan 410081）
Abstract Appropriate environmental policies are the key to achieving the coexistence of economy and environment. Whether environmental protection and economic development can coexist has always been a hot issue of social concern. At the 18th National Congress of the Communist Party of China， Comrade Xi Jinping pointed out that "Green water and green mountains"， which requires a win-win environment and economy. As the second largest freshwater lake in China， Dongting Lake is rich in natural resources and has the reputation of "land of fish and rice". However， due to the constraints of the development stage and development mode， the water environment of the lake area continues to deteriorate. Taking Dongting Lake as an example， the article analyzes the environmental improvement effects of sewage control policies and provides relevant suggestions for environmental governance of Dongting Lake.
Key words Sewage control; Policy effect; Evaluation
作者简介 邹诗意（1997–），女，湖南衡阳人，湖南师范大学商学院研究生，主要从事西方经济学研究。
收稿日期 2020–06–23