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行政改革本质上是一次对权力和权利进行重新界定的制度变迁过程,在更深层的意义上,它是一个利益关系变动过程.制度变迁的初始条件及"路径依赖"决定了当前中国行政改革具有渐进性、过渡性及滞后性特征,改革的难点是行政权力的重新界定与规范运行,这是一种"非帕雷托改变",必然改变原有的利益分配格局,由此而产生的"摩擦成本"使改革更显复杂.