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河南省作为中国人口大省、第一农业大省和重要的经济大省、新兴工业大省，改革开放以来经济社会得到快速发展，2010年GDP达到22942.68 亿元，位居中部地区首位、中国第5位。但也要看到，河南省经济的高速增长主要沿用传统的经济发展方式，产业结构不优的问题较为突出。与此同时，近年来河南省引进外资急剧增加，2010年达到62.47亿美元。在引进的外资中，主要分布在第二产业，比重高达70%左右，第三产业比重仅为26%左右，第一产业则不足4%，外资在河南省产业分布中呈现出明显的不平衡性。
本文试图从产业导向政策的视角来分析河南利用外商直接投资（以下简称FDI）促进产业结构调整的问题，并针对这些问题提出对策建议。
一、河南利用FDI促进产业结构调整的问题分析
（一）引资主体单一化
引资主体是指在利用外资中具有特殊经济目标与决策权力的组织或个人。在发达市场经济条件下，政府与企业分别承担公共产品资金和一般竞争性产业资金引进，并共同构成引资主体。但在中国，政府往往成为招商引资主体。各级政府在自身利益驱动下，盲目进行招商引资，既不考虑地区自身产业布局和产业特色，也不辨析产业属性和专业特长，形成对外商投资的白热化竞争局面，最终导致社会福利下降、低效率外资过度流入和对内资企业的政策挤出。与此同时，作为招商引资主体的各类企业的积极性和内生动力明显不如沿海发达地区，企业、园区、商协会及其他利益相关方的作用还发挥得不够。据统计，进入21世纪后，河南省实际利用外资由2004年的370亿元增加到2008年的1849亿元，年均增长50%，累计利用省外资金5249亿元。然而，深入剖析引资对象，可发现无论是央企和外省知名企业抑或知名跨国公司，其落户河南省或是直接由各级政府牵头引进，或是间接由各级政府联合地方企业合作引进，少见企业从利益共同点出发独立引进外部资本，其间过于强调政府主导作用，一定程度上忽略了市场经济下以利益为纽带的自由合作机制，从而不利于引资多元主体机制的构建。
（二）政策工具错位化
河南省产业导向政策的执行主体是地方政府，碍于利益驱动，往往会产生政策偏差和扭曲。一是现行经济管理体制一定程度上诱发了地方政府和企业强烈的投资冲动，各地市纷纷将引进外资作为增加投资的重要手段，并在国家优惠政策的基础上进一步放宽优惠范围、程度、对象等，造成吸引外资的地区性恶性竞争；二是地方性优惠政策扩大化的过程又衍生出政策制定与实施的随意性、非统一性和非公正性等问题，促成政策性“寻租”、执行监督机制缺失等；三是招商方式上创新性不足，仍主要采用大团组外出招商、综合性推介洽谈、大规模节会招商等传统招商形式，而对于专业化招商、产业链招商、网络招商等新方式应用不够。总体而言，河南省多数地区在招商引资工作中仍停留在过分依赖给予外来投资者特殊优惠政策的层面，在思想上没有廓清利益“同构体”关系，在理念上没有从“特殊政策型”招商向“双赢发展型”招商转变。河南省作为一个发展中省份，立足地方财力与资源禀赋绝对水平有限的约束条件，应正视政策工具“让步”空间有限的客观环境，转而致力于通过运行保障机制创新、投融资环境改善、执行方式灵活等途径来实现引资政策工具的多元化。事实上，这也是新时期国外新兴产业集聚地区及国内沿海省市的主导性政策走向。
（三）利益指向模糊化
当前，河南省产业结构还有待优化，表现在：一是高耗能、高污染和能源原材料工业尚需进一步控制。二是工业产品的精深加工水平较低，缺少具有竞争力的高端产品，导致产出的原煤、电解铝、钢铁等初级产品附加值低，产品价格在极大程度上受制于国际期货市场，企业经营状况频生剧烈波动，易引发经济增长大起大落。三是偏重的装备制造业难以直接从刺激消费政策中受益。四是偏重的工业结构不利于吸纳就业。基于此，当前河南省寄望于通过税收减免等优惠政策鼓励外资进入农业基础产业、高新技术产业、先进制造业等亟待发展的产业，但此类政策工具的利益指向对不同外商投资者的影响具有差异性。一般而言，中小外商资本往往规模小、技术含量低，以投资劳动密集型产业为主，较为注重具体、实质性的优惠政策；而农业基础产业、高新技术产业、先进制造业等产业通常投资规模大、投资周期长、投资风险大，作为其潜在投资者，大型跨国公司更看重投资环境及法律政策的稳定性和连续性，而非局限于税收优惠等环节。如此，形成政策利益指向与投资者期望值间存在偏差的现状，并成为利用FDI政策失效的重要原因之一。
二、河南省利用FDI促进产业结构调整的对策建议
（一）扩大引进外资规模
1.加大国内外产业转移承接力度。一是立足省情，发挥自身比较优势。充分利用劳动力资源优势与制造业较好优势，大力发展劳动密集型产业，采用外企的先进实用技术改造提升传统产业；加快国有企业与国外大公司的并购重组，在扩大开放中培育大企业和企业集团；引进国外先进服务技术和标准、先进经营理念和形式，促进服务业管理体制机制创新。二是重视资源合理利用，实现经济可持续发展。河南省承接产业转移要坚持择优选资、择优选技的原则，注重引导资金和技术投向循环经济、环保产业、高新技术产品研发等重点领域。三是致力于打造现代产业体系，提高参与国际经济循环能力。
2.强化产业集聚政策关联效应。当前，河南省发展产业集群已具备一定基础，但与东部江浙温州等地产业集聚区相比，在产品种类、市场影响力等方面仍存在一定差距。基于此，下阶段河南省提高产业集聚效应，一方面要选好主导产业，在利用外资时要综合考虑本地资源状况、区位特点、文化底蕴等多方面特点，全方位、多角度地界定当地产业发展重点和方向，逐步形成以钢铁、纺织、装备制造、电子信息等产业为主导产业的产业集聚区；另一方面，积极推动外资企业与本地企业的产业关联，河南省现有的产业集群基本上是当地企业集聚形成的，下阶段要加强外企与本土企业、相关支持性机构之间的产业联系，使外资真正根植于本省并致力于集群发展，实现外资与集群发展的良性互动。
（二）优化投资环境
根据马晶梅等（2009）的研究，河南省的外商直接投资环境竞争力位列全国第20位，FDI业绩位居第24位。绝对排名不高的事实表明河南省投资环境在很大程度上需要进一步改善，不仅包括硬环境，更涵盖软环境。目前，河南省内部在客商服务意识及职能部门办事效率上呈现各级行政区域逐级递减状况，部分地方“口惠而实不至”，造成政府信用缺失，影响了部分客商投资信心，而部分基层政府职能部门政策不透明、服务不到位、效率低等也影响了综合投资环境，这亟待加快转变政府职能，提高行政效率效能，致力于营造政策环境、法制环境、人文环境等，提高服务质量和工作效率，在努力实现已投资者“二次投资”的同时，借助其扩散效应实现“以商引商联动开发”的良性发展。
（三）培育多元化的投资主体
河南省在日后对FDI主体识别上，应将目光瞄准世界500强跨国公司，研究其投资动向和所需投资环境，主动搜集信息捕捉商机，实行重点联系和重点推介，实现引进一个带来一串的效果，发挥带动效应，实现项目和产业集聚。一方面积极采取符合国际惯例的招商方式来吸引大型跨国公司资本流入河南省，形成世界知名品牌的带动战略，并成为嫁接、改造国有大中型企业的重要途径；另一方面充分认知现代社会已经进入专业化分工时代，招商引资不应该也不可能再是政府的主要工作职能，要把政府不该办、办不了也办不好的事情交由市场承担，充分发挥企业和中介组织在招商引资中的主体作用。
【本文为2010年河南省政府决策研究招标课题（C464）的阶段性成果】
（作者单位：中共河南省委办公厅，信阳师范学院）
本文试图从产业导向政策的视角来分析河南利用外商直接投资（以下简称FDI）促进产业结构调整的问题，并针对这些问题提出对策建议。
一、河南利用FDI促进产业结构调整的问题分析
（一）引资主体单一化
引资主体是指在利用外资中具有特殊经济目标与决策权力的组织或个人。在发达市场经济条件下，政府与企业分别承担公共产品资金和一般竞争性产业资金引进，并共同构成引资主体。但在中国，政府往往成为招商引资主体。各级政府在自身利益驱动下，盲目进行招商引资，既不考虑地区自身产业布局和产业特色，也不辨析产业属性和专业特长，形成对外商投资的白热化竞争局面，最终导致社会福利下降、低效率外资过度流入和对内资企业的政策挤出。与此同时，作为招商引资主体的各类企业的积极性和内生动力明显不如沿海发达地区，企业、园区、商协会及其他利益相关方的作用还发挥得不够。据统计，进入21世纪后，河南省实际利用外资由2004年的370亿元增加到2008年的1849亿元，年均增长50%，累计利用省外资金5249亿元。然而，深入剖析引资对象，可发现无论是央企和外省知名企业抑或知名跨国公司，其落户河南省或是直接由各级政府牵头引进，或是间接由各级政府联合地方企业合作引进，少见企业从利益共同点出发独立引进外部资本，其间过于强调政府主导作用，一定程度上忽略了市场经济下以利益为纽带的自由合作机制，从而不利于引资多元主体机制的构建。
（二）政策工具错位化
河南省产业导向政策的执行主体是地方政府，碍于利益驱动，往往会产生政策偏差和扭曲。一是现行经济管理体制一定程度上诱发了地方政府和企业强烈的投资冲动，各地市纷纷将引进外资作为增加投资的重要手段，并在国家优惠政策的基础上进一步放宽优惠范围、程度、对象等，造成吸引外资的地区性恶性竞争；二是地方性优惠政策扩大化的过程又衍生出政策制定与实施的随意性、非统一性和非公正性等问题，促成政策性“寻租”、执行监督机制缺失等；三是招商方式上创新性不足，仍主要采用大团组外出招商、综合性推介洽谈、大规模节会招商等传统招商形式，而对于专业化招商、产业链招商、网络招商等新方式应用不够。总体而言，河南省多数地区在招商引资工作中仍停留在过分依赖给予外来投资者特殊优惠政策的层面，在思想上没有廓清利益“同构体”关系，在理念上没有从“特殊政策型”招商向“双赢发展型”招商转变。河南省作为一个发展中省份，立足地方财力与资源禀赋绝对水平有限的约束条件，应正视政策工具“让步”空间有限的客观环境，转而致力于通过运行保障机制创新、投融资环境改善、执行方式灵活等途径来实现引资政策工具的多元化。事实上，这也是新时期国外新兴产业集聚地区及国内沿海省市的主导性政策走向。
（三）利益指向模糊化
当前，河南省产业结构还有待优化，表现在：一是高耗能、高污染和能源原材料工业尚需进一步控制。二是工业产品的精深加工水平较低，缺少具有竞争力的高端产品，导致产出的原煤、电解铝、钢铁等初级产品附加值低，产品价格在极大程度上受制于国际期货市场，企业经营状况频生剧烈波动，易引发经济增长大起大落。三是偏重的装备制造业难以直接从刺激消费政策中受益。四是偏重的工业结构不利于吸纳就业。基于此，当前河南省寄望于通过税收减免等优惠政策鼓励外资进入农业基础产业、高新技术产业、先进制造业等亟待发展的产业，但此类政策工具的利益指向对不同外商投资者的影响具有差异性。一般而言，中小外商资本往往规模小、技术含量低，以投资劳动密集型产业为主，较为注重具体、实质性的优惠政策；而农业基础产业、高新技术产业、先进制造业等产业通常投资规模大、投资周期长、投资风险大，作为其潜在投资者，大型跨国公司更看重投资环境及法律政策的稳定性和连续性，而非局限于税收优惠等环节。如此，形成政策利益指向与投资者期望值间存在偏差的现状，并成为利用FDI政策失效的重要原因之一。
二、河南省利用FDI促进产业结构调整的对策建议
（一）扩大引进外资规模
1.加大国内外产业转移承接力度。一是立足省情，发挥自身比较优势。充分利用劳动力资源优势与制造业较好优势，大力发展劳动密集型产业，采用外企的先进实用技术改造提升传统产业；加快国有企业与国外大公司的并购重组，在扩大开放中培育大企业和企业集团；引进国外先进服务技术和标准、先进经营理念和形式，促进服务业管理体制机制创新。二是重视资源合理利用，实现经济可持续发展。河南省承接产业转移要坚持择优选资、择优选技的原则，注重引导资金和技术投向循环经济、环保产业、高新技术产品研发等重点领域。三是致力于打造现代产业体系，提高参与国际经济循环能力。
2.强化产业集聚政策关联效应。当前，河南省发展产业集群已具备一定基础，但与东部江浙温州等地产业集聚区相比，在产品种类、市场影响力等方面仍存在一定差距。基于此，下阶段河南省提高产业集聚效应，一方面要选好主导产业，在利用外资时要综合考虑本地资源状况、区位特点、文化底蕴等多方面特点，全方位、多角度地界定当地产业发展重点和方向，逐步形成以钢铁、纺织、装备制造、电子信息等产业为主导产业的产业集聚区；另一方面，积极推动外资企业与本地企业的产业关联，河南省现有的产业集群基本上是当地企业集聚形成的，下阶段要加强外企与本土企业、相关支持性机构之间的产业联系，使外资真正根植于本省并致力于集群发展，实现外资与集群发展的良性互动。
（二）优化投资环境
根据马晶梅等（2009）的研究，河南省的外商直接投资环境竞争力位列全国第20位，FDI业绩位居第24位。绝对排名不高的事实表明河南省投资环境在很大程度上需要进一步改善，不仅包括硬环境，更涵盖软环境。目前，河南省内部在客商服务意识及职能部门办事效率上呈现各级行政区域逐级递减状况，部分地方“口惠而实不至”，造成政府信用缺失，影响了部分客商投资信心，而部分基层政府职能部门政策不透明、服务不到位、效率低等也影响了综合投资环境，这亟待加快转变政府职能，提高行政效率效能，致力于营造政策环境、法制环境、人文环境等，提高服务质量和工作效率，在努力实现已投资者“二次投资”的同时，借助其扩散效应实现“以商引商联动开发”的良性发展。
（三）培育多元化的投资主体
河南省在日后对FDI主体识别上，应将目光瞄准世界500强跨国公司，研究其投资动向和所需投资环境，主动搜集信息捕捉商机，实行重点联系和重点推介，实现引进一个带来一串的效果，发挥带动效应，实现项目和产业集聚。一方面积极采取符合国际惯例的招商方式来吸引大型跨国公司资本流入河南省，形成世界知名品牌的带动战略，并成为嫁接、改造国有大中型企业的重要途径；另一方面充分认知现代社会已经进入专业化分工时代，招商引资不应该也不可能再是政府的主要工作职能，要把政府不该办、办不了也办不好的事情交由市场承担，充分发挥企业和中介组织在招商引资中的主体作用。
【本文为2010年河南省政府决策研究招标课题（C464）的阶段性成果】
（作者单位：中共河南省委办公厅，信阳师范学院）