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[摘 要]“四议两公开”制度是村级民主自治的创新，在河南邓州首创之后已进入全国推广的阶段，其创新性、科学性、有效性自不待言。本文仅从宪法学的角度对其进行解读，对该制度体现的党的领导、人民主权、民主、透明等原則进行挖掘与探析。
[关键词]“四议两公开”制度；村民自治；民主
2004年，河南省邓州市在基层农村创造性地探索出“四议两公开”制度，成功解决了涉及宅基地、低保对象确定、林木纠纷等多种难题。“四议两公开”制度即所有的村级大事都要由党支部提议，支部、村委商议，党员大会审议，村民代表会议或村民大会决议，最后公开决议结果。公开实施结果，“四议两公开”制度其骨架由五个主体、六个环节构成。五个主体包括：村支部、村委会、党员大会、村民代表会议、村民大会，“五主体”也可以从其功能出发理解为民主管理的五种形式。六个环节则为：提议－商议－审议－议决－议决结果公开－执行效果公开。
源自邓州市的农村基层”四议两公开”制度受到中央的重视和肯定，胡锦涛、习近平、贺国强、回良玉、李源潮等分别作了批示。近日，胡锦涛同志强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制，包括建立健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制。习近平、贺国强以及回良玉等也作出指示，肯定邓州农村创造的“四议两公开”制度是基层建设的制度创新之举，是党领导的村级民主自治机制的有效实践形式，要求将这一好经验在全国农村推广，并在推广中不断完善。
该制度缘何有如此旺盛的生命力，能从星星之火成燎原之势?从外部环境来看，其适应了当前农村经济、社会发展的需要，切合了当前农村治理的政治生态；从内部因素来看：该制度具有创新性、科学性、有效性，这些已经为邓州，乃至整个河南省的实践所检验。但是我们不能忽略了其从根本上满足的一个必要前提：符合我国宪法规定，符合社会主义法治国家的基本要求。
一、“四议两公开”制度是村民自治形式的创新
村民自治制度是我国宪法规定的具有中国特色的基层民主自治制度，是我国农村民主的基本形式。根据宪法和有关法律、政策的规定可以将其定义为：在党的领导下，在一定的范围内(通常以村为单位)，农村村民通过一定的自治组织(通常是村委会、村民代表大会)，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式，依法办理本村公共事务和公益事业。实现自我管理、自我教育、自我服务。简而言之即在该制度框架下“村民有依法办理自己事情的自由”。村民自治包括六大基本要素：自治的领导核心、自治的主体、自治的范围、自治的内容、自治的目的、自治的方式等。自治的领导核心是坚持党对农村基层工作的领导，具体通过村支部的领导作用、战斗堡垒作用来体现；自治的主体是农村村民，村民享有一定范围的自治权；自治的地域范围是村。这是农村社会最基本的组织单位；自治的内容为本村的公共事务和公益事业；自治的目的是实现自我管理、自我教育、自我服务，有效地处理村内公共事务；自治的方式：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
“四议两公开”制度本身就是在现行法律规范体系与国家行政管理体制之下的创造，无法绕开国家在农村基本的政治制度——村民自治制度。他是村民自治形式的创新，不是推翻村民自治制度的另起炉灶。“四议两公开”制度的核心就是所有村级重大事项在村党组织领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施。“四议两公开”制度议事主体为农村村民，议事内容为农村所有村级重大事项；议事方式与流程为党支部提议，支部、村委商议，党员大会审议，村民代表会议或村民大会决议，体现了党的领导，是民主管理、民主决策的直接反映，是村民自治权的集中体现；决议公开、实施结果公开的“两公开”则充分体现了民主监督。通过“四议两公开”，实现了村民的自我管理、自我教育和自我服务。“四议两公开”制度具备村民自治的六大基本要素，是对村民自治具体形式的创新与发展，是民主技术的进步。作为村民自治的新形式，它是宪政中国在农村新的实践形式。
二、“四议两公开”制度的法制基础
“四议两公开”制度的施行实质上是村民自治权的和谐、高效运行。这一权力具备的正当性与有效性来源于《宪法》与《村民委员会组织法》等法律的直接规定。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这表明了社会主义国家权力属于人民，权力来源于人民，是人民主权原则的体现。第二条还规定了“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业。管理社会事务。”这表明了中华人民共和国公民依照法律规定，通过一定的途径和形式，管理国家事务、经济、文化和社会事务是宪法赋予公民的权利。“四议两公开”制度中蕴含的村民自治权体现了人民主权，体现了依法对一定范围内社会事务的管理。广大村民当家作主，管理与自己有关的公共事务体现了人民主权原则和民主原则。该规定是村民自治正当性的基石，是“四议两公开”制度合宪性、正当性的基石。
村支部、村委会、党员大会、村民代表会议、村民大会是“四议两公开”制度中的五个主体。“五主体”正是村民自治中实现民主管理的五种形式。六环节则是主要的程序性规定。“五主体”、“六环节”的合宪性依据我们可以从《宪法》和《村民委员会组织法》对这五个主体的产生、地位、作用，相关权力的行使，有关程序性要求都直接或间接作了规定(参见附表)。这些法律条文构成的体系构成了“四议两公开”制度中权力运行与民主管理的宪法保障。
三、“四议两公开”制度的宪法学解读
“四议两公开”制度整个流程贯穿着坚持党的领导、民主、监督制约、公开透明的原则。“四议两公开”制度的推广与实践，既增强了决策的合法性、合理性和可操作性，又保障了村民的知情权、参与权、表达权和监督权，让权力在阳光下运行。
(一)党的领导核心作用
农村基层干部和群众把“四议两公开”制度的好处编成了顺口溜广为传诵：“支部提议好，体现党领导；‘两委’商议到，决策科学了；党员审议清，完善要补充；代表决议行，公正又透明；事事公布到，群众不会闹；‘四议两公开’，和谐真法宝。“四议两公开”制度中农村基层党组织的领导核心作用从这个“顺口溜”中我们基本可窥全貌。这种领导核心作用首先体现在村党支部的提议权上，行使提议权使支部可以审查有关事项是否符合党的路线方针政策，是否符合国家法律法规、是否符合公序良俗，在此基础上决定是否进入下一个环节，这可以理解为一种前置的过滤器，但其最大的意义还在于其发挥的方向性引导作用；在商议、审议及至最后的决议环节，支部与党员大会都在关键环节上通过在商议、审议、决议中扮演不同的角色，发挥着至关重要的作用。
(二)运行机制的民主性 “四议两公开”制度在整个过程中比较全面地贯彻了民主原则，可以说这是此项制度充满勃勃生机的关键。全程民主体现在以下几个方面。
权利的平等性。在整个流程中，村民的权利是完全平等的。村民平等地享有选举权，村委会由村民选举产生，代表全体村民在“支部、村委商议”环节发表意见；村民代表有部分村民选举产生，在需要由村民代表会议议决的事项中代表其所代表的部分村民行使决定权；村民平等地享有决定权，在需要由村民大会时沦决定的事项中直接地行使决定权。广大村名平等享有选举权与决定权充分体现了权利的平等性，这是民主的题中之义：更是民主真实性的体现。
广泛的参与性。“4+2”工作法拓宽了参与的渠道，激发了参与的热情，整个过程中，全体村民或直接或间接以不同的方式参与到村庄公共事务中来。正如基层干部的评价：“‘四议两公开’工作法，使广大党员群众参与有渠道、管理有资格、诉求有回应、监督有保障。”新的工作法让村民的诉求更容易上达。回应更加及时，结果更加公正。
决策的民主性。决策涉及四个环节，各环节环环相扣；涉及五个主体，各主体功能不同。正是这种创新聚合了五种力量，聚合了更大的民意基础；正是这种创新，分散了五个主体，让他们在不同的环节发挥不同的作用。从提议到决策，每个环节相互独立。党支部是提议主体，作为党在农村的基层组织，村民自治的领导核心，村支部具备发现问题，提出问题的能力厂两委”是商议主体，可以将村支部提议进一步完善。农村党员是农村政治精英的代表，往往能够代表广大群众的意见，代表生产力的发展方向，经过党员大会的审议，能够确定是否进入下一个程序，同时也是获得党员认同与支持的一个过程。决策最后一步是村民代表会议或村民大会决议，通过了决议即是取得了村民的认可与支持。
(三)有效妁监督与制约
有效的监督与制约保障了运行机制的透明性与公正性。“四议两公开”设定了决议之后需要公开决议结果，决议实施完毕则要公开实施结果。这是一种全程监控式的监督与制约。 在决议公开上，该制度对公开的内容、公告的时间、公告期间两委会要主动听取群众意见并进行分析调研、公告有误须重新公告等方面都做了具体规定，内在地形成了一个完整的保障体系，确保了监督的有力、有效。在实施结果的公开上，有关的实施细则也作了具体规定：实施结果及时向全体村民公示；公示内容要详实、准确、全面；在公示时要设立意见箱，收集党员群众意见建议；对收集到的群众意见必须在3日内由村委会予以答复；对村委会解释、答复不满意或村委会不能解决的问题，可由村党支部组织党员大会审核。把审核结果提交村民代表大会讨论、表决，表决结果作为村级最终处理结果。这种对实施结果的监督对象明确、方式确定、实践可行。既是对决议实施情况的监督，更是对前一阶段民主结果的有效控制，从横向和纵向保证了民主与自治的精准连接。
[关键词]“四议两公开”制度；村民自治；民主
2004年，河南省邓州市在基层农村创造性地探索出“四议两公开”制度，成功解决了涉及宅基地、低保对象确定、林木纠纷等多种难题。“四议两公开”制度即所有的村级大事都要由党支部提议，支部、村委商议，党员大会审议，村民代表会议或村民大会决议，最后公开决议结果。公开实施结果，“四议两公开”制度其骨架由五个主体、六个环节构成。五个主体包括：村支部、村委会、党员大会、村民代表会议、村民大会，“五主体”也可以从其功能出发理解为民主管理的五种形式。六个环节则为：提议－商议－审议－议决－议决结果公开－执行效果公开。
源自邓州市的农村基层”四议两公开”制度受到中央的重视和肯定，胡锦涛、习近平、贺国强、回良玉、李源潮等分别作了批示。近日，胡锦涛同志强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制，包括建立健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制。习近平、贺国强以及回良玉等也作出指示，肯定邓州农村创造的“四议两公开”制度是基层建设的制度创新之举，是党领导的村级民主自治机制的有效实践形式，要求将这一好经验在全国农村推广，并在推广中不断完善。
该制度缘何有如此旺盛的生命力，能从星星之火成燎原之势?从外部环境来看，其适应了当前农村经济、社会发展的需要，切合了当前农村治理的政治生态；从内部因素来看：该制度具有创新性、科学性、有效性，这些已经为邓州，乃至整个河南省的实践所检验。但是我们不能忽略了其从根本上满足的一个必要前提：符合我国宪法规定，符合社会主义法治国家的基本要求。
一、“四议两公开”制度是村民自治形式的创新
村民自治制度是我国宪法规定的具有中国特色的基层民主自治制度，是我国农村民主的基本形式。根据宪法和有关法律、政策的规定可以将其定义为：在党的领导下，在一定的范围内(通常以村为单位)，农村村民通过一定的自治组织(通常是村委会、村民代表大会)，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式，依法办理本村公共事务和公益事业。实现自我管理、自我教育、自我服务。简而言之即在该制度框架下“村民有依法办理自己事情的自由”。村民自治包括六大基本要素：自治的领导核心、自治的主体、自治的范围、自治的内容、自治的目的、自治的方式等。自治的领导核心是坚持党对农村基层工作的领导，具体通过村支部的领导作用、战斗堡垒作用来体现；自治的主体是农村村民，村民享有一定范围的自治权；自治的地域范围是村。这是农村社会最基本的组织单位；自治的内容为本村的公共事务和公益事业；自治的目的是实现自我管理、自我教育、自我服务，有效地处理村内公共事务；自治的方式：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
“四议两公开”制度本身就是在现行法律规范体系与国家行政管理体制之下的创造，无法绕开国家在农村基本的政治制度——村民自治制度。他是村民自治形式的创新，不是推翻村民自治制度的另起炉灶。“四议两公开”制度的核心就是所有村级重大事项在村党组织领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施。“四议两公开”制度议事主体为农村村民，议事内容为农村所有村级重大事项；议事方式与流程为党支部提议，支部、村委商议，党员大会审议，村民代表会议或村民大会决议，体现了党的领导，是民主管理、民主决策的直接反映，是村民自治权的集中体现；决议公开、实施结果公开的“两公开”则充分体现了民主监督。通过“四议两公开”，实现了村民的自我管理、自我教育和自我服务。“四议两公开”制度具备村民自治的六大基本要素，是对村民自治具体形式的创新与发展，是民主技术的进步。作为村民自治的新形式，它是宪政中国在农村新的实践形式。
二、“四议两公开”制度的法制基础
“四议两公开”制度的施行实质上是村民自治权的和谐、高效运行。这一权力具备的正当性与有效性来源于《宪法》与《村民委员会组织法》等法律的直接规定。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这表明了社会主义国家权力属于人民，权力来源于人民，是人民主权原则的体现。第二条还规定了“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业。管理社会事务。”这表明了中华人民共和国公民依照法律规定，通过一定的途径和形式，管理国家事务、经济、文化和社会事务是宪法赋予公民的权利。“四议两公开”制度中蕴含的村民自治权体现了人民主权，体现了依法对一定范围内社会事务的管理。广大村民当家作主，管理与自己有关的公共事务体现了人民主权原则和民主原则。该规定是村民自治正当性的基石，是“四议两公开”制度合宪性、正当性的基石。
村支部、村委会、党员大会、村民代表会议、村民大会是“四议两公开”制度中的五个主体。“五主体”正是村民自治中实现民主管理的五种形式。六环节则是主要的程序性规定。“五主体”、“六环节”的合宪性依据我们可以从《宪法》和《村民委员会组织法》对这五个主体的产生、地位、作用，相关权力的行使，有关程序性要求都直接或间接作了规定(参见附表)。这些法律条文构成的体系构成了“四议两公开”制度中权力运行与民主管理的宪法保障。
三、“四议两公开”制度的宪法学解读
“四议两公开”制度整个流程贯穿着坚持党的领导、民主、监督制约、公开透明的原则。“四议两公开”制度的推广与实践，既增强了决策的合法性、合理性和可操作性，又保障了村民的知情权、参与权、表达权和监督权，让权力在阳光下运行。
(一)党的领导核心作用
农村基层干部和群众把“四议两公开”制度的好处编成了顺口溜广为传诵：“支部提议好，体现党领导；‘两委’商议到，决策科学了；党员审议清，完善要补充；代表决议行，公正又透明；事事公布到，群众不会闹；‘四议两公开’，和谐真法宝。“四议两公开”制度中农村基层党组织的领导核心作用从这个“顺口溜”中我们基本可窥全貌。这种领导核心作用首先体现在村党支部的提议权上，行使提议权使支部可以审查有关事项是否符合党的路线方针政策，是否符合国家法律法规、是否符合公序良俗，在此基础上决定是否进入下一个环节，这可以理解为一种前置的过滤器，但其最大的意义还在于其发挥的方向性引导作用；在商议、审议及至最后的决议环节，支部与党员大会都在关键环节上通过在商议、审议、决议中扮演不同的角色，发挥着至关重要的作用。
(二)运行机制的民主性 “四议两公开”制度在整个过程中比较全面地贯彻了民主原则，可以说这是此项制度充满勃勃生机的关键。全程民主体现在以下几个方面。
权利的平等性。在整个流程中，村民的权利是完全平等的。村民平等地享有选举权，村委会由村民选举产生，代表全体村民在“支部、村委商议”环节发表意见；村民代表有部分村民选举产生，在需要由村民代表会议议决的事项中代表其所代表的部分村民行使决定权；村民平等地享有决定权，在需要由村民大会时沦决定的事项中直接地行使决定权。广大村名平等享有选举权与决定权充分体现了权利的平等性，这是民主的题中之义：更是民主真实性的体现。
广泛的参与性。“4+2”工作法拓宽了参与的渠道，激发了参与的热情，整个过程中，全体村民或直接或间接以不同的方式参与到村庄公共事务中来。正如基层干部的评价：“‘四议两公开’工作法，使广大党员群众参与有渠道、管理有资格、诉求有回应、监督有保障。”新的工作法让村民的诉求更容易上达。回应更加及时，结果更加公正。
决策的民主性。决策涉及四个环节，各环节环环相扣；涉及五个主体，各主体功能不同。正是这种创新聚合了五种力量，聚合了更大的民意基础；正是这种创新，分散了五个主体，让他们在不同的环节发挥不同的作用。从提议到决策，每个环节相互独立。党支部是提议主体，作为党在农村的基层组织，村民自治的领导核心，村支部具备发现问题，提出问题的能力厂两委”是商议主体，可以将村支部提议进一步完善。农村党员是农村政治精英的代表，往往能够代表广大群众的意见，代表生产力的发展方向，经过党员大会的审议，能够确定是否进入下一个程序，同时也是获得党员认同与支持的一个过程。决策最后一步是村民代表会议或村民大会决议，通过了决议即是取得了村民的认可与支持。
(三)有效妁监督与制约
有效的监督与制约保障了运行机制的透明性与公正性。“四议两公开”设定了决议之后需要公开决议结果，决议实施完毕则要公开实施结果。这是一种全程监控式的监督与制约。 在决议公开上，该制度对公开的内容、公告的时间、公告期间两委会要主动听取群众意见并进行分析调研、公告有误须重新公告等方面都做了具体规定，内在地形成了一个完整的保障体系，确保了监督的有力、有效。在实施结果的公开上，有关的实施细则也作了具体规定：实施结果及时向全体村民公示；公示内容要详实、准确、全面；在公示时要设立意见箱，收集党员群众意见建议；对收集到的群众意见必须在3日内由村委会予以答复；对村委会解释、答复不满意或村委会不能解决的问题，可由村党支部组织党员大会审核。把审核结果提交村民代表大会讨论、表决，表决结果作为村级最终处理结果。这种对实施结果的监督对象明确、方式确定、实践可行。既是对决议实施情况的监督，更是对前一阶段民主结果的有效控制，从横向和纵向保证了民主与自治的精准连接。