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从为网约车办理营运证，改为对网约车进行备案登记，黑龙江省大庆市在全国率先实施网约车由“审批”改为“备案”的新举措备受关注。
当前各地对网约车的严厉管制，使得合规非常之难，在此背景之下，大庆经过一年时间反复探索与论证之后推出的“备案制”无疑是一种积极且具有突破意义的新尝试。
按相关规划，从今年6月起，大庆利用自主研发的网约车管理平台，把发放网约车运营证的审批制，改为线上办理的“备案制”，网约车司机自行通过手机APP上传备案资料即可。7月31日前，大庆所有网约车都将完成电子备案登记。
作为“第一个吃螃蟹”的地方，大庆“备案制”的做法在获得广泛好评的同时，也不可避免遭受一些争议。最大的疑问在于，网约车“备案制”的做法是否与现行的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《网约车暂行办法》）冲突，“无证”车辆会不会涉嫌非法营运？事实上，大庆的做法不仅符合《网约车暂行办法》的有关规定，而且符合此轮出租车改革的方向。
大庆推出网约车“备案制”，是为了满足当地极具特点的需求，是一种因地制宜的办法。
根据相关规定，网约车从事运营，司机与车辆都需获得证件许可。从去年5月至今，大庆共有8700多名司机办理了从业资格证，但办理“网约车运营证”的仅有510辆车，不足2%。大庆市交通管理部门经过调研、走访发现，私家车办证成为运营车辆后，即便是偶尔出来开网约车，但近乎翻倍的交强险、商业险等费用，使得成本增加很多。而且，车辆改成营运后，贬值更快，甚至会提前报废。如此多的“坏处”，使得很多私家车主不愿意把车辆转为经营性质。
但另一方面，大庆又非常适合发展网约车。大庆300多万人口拥有近60万辆私家车，保有率之高堪比北京，发展网约车的基础条件好；此外，大庆石油石化大企业占比很高，工人多实行倒班制，闲暇时间相对较多；再者，从城市布局上看，大庆市属“组团式”城市布局，区和区之间距离较远，公交车难以高密度运行。一些城中村，不但公共交通很难布局，出租车也不愿意去。
上述这些地区特点导致了大庆客运具有“潮汐”的特点，高峰期对运力需求旺盛，而平峰期，运力需求很低。增加公交运力，增加出租车，都会造成平峰时期的浪费。而网约车共享的特征，刚好非常适合这种特性。市民兼职开网约车，高峰期出车，平峰期收车，既可解决高峰期运力不足的问题，又不会在平峰期与巡游车形成刚性竞争，很好地补充了公共交通系统。所以，面对当地的具体情况，大庆相关管理部门推出了“备案制”。
大庆的做法也引起一些争议，有观点认为，根据2016年7月实施的《网约车暂行办法》，网约车必须有证，否则涉嫌非法运营。
不过，上述观点并不正确。《网约车暂行办法》第十二条规定，从事网约车经营车辆有三个条件：一、七座及以下乘用车；二、安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；三、车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。不难发现，最初的政策门槛并不高。然而，在这三条之后，相关部门还给地方留了一个空间，即：“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”
这就给地方留下了非常大的操作空间，在《网约车暂行办法》实施后的数年内，一些地方推出了对网约车非常严厉，有些甚至是毫无必要的管制。车牌、轴距、车价、车龄、排量、网约车总量、网约车价格等都被行政权力纳入了准入资质的范围。
值得注意的是，对网约车的准入资质，最终落脚在网约车运营证上。《网约车暂行办法》第十三条规定，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》。所以，有人据此认为，有没有证成为是否合法的关键，没证则可视为涉嫌非法运营。
不过，《网约车暂行办法》第十三条还规定：“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定”。也就是说，虽然《网约车暂行办法》的第十二条给地方交通管理部门留下了很大的权力空间，使得他们可以收紧网约车的资质；但同时，《网约车暂行办法》的第十三条又做了一个完全的放权性的授权。简单的说，这个证，地方可以按自己的办法来发。
这正是此次大庆采取“备案制”的依据。首先，车辆要符合《网约车暂行办法》中的三条简单规定非常容易——第一条最基本，七座以下车辆；第二条，网约车都有手机，手机不但可以记录位置，现在还可以一键报警，同步录音、录像；第三条规定关于安全，这也是最关键的一条。在这个方面，大庆的相关规定，实际上比很多设立了准入标准的城市更加严格。为了确保车辆的安全，大庆规定，网约车要完成备案，必须到具有资质的车辆检测机构“盘实”车辆，检测报告随时上传，检测合格后，网约车才可以上路运营。大庆规定：车辆5年内每年检验1次，超过5年的，每6个月检验1次。
事实上，在满足《网约车暂行办法》规定的三条准入条件上，“备案制”虽然没有发纸质的网约车证，但可以被视为网约车证的电子化。所以，大庆的“备案制”，仍然是符合《网约车暂行办法》的，不存在所谓不合法、不合规的问题。
从更深层次看，大庆推出的“备案制”不仅合法、合规，而且符合此轮出租车改革的方向。
网约车的合法化，本质上是属于新技术条件下的出租车改革。网约车合规的基本指导原则，是2016年7月国务院发布的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》。在这个意见中，提出了乘客为本、改革创新、统筹兼顾、依法规范、属地管理五项原则。其中属地管理原则就强调：要充分发挥自主权和创造性，探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式。那么，在乘客为本的前提下，积极进行因地制宜的创新，就是本轮改革的题中应有之义。
符合改革精神的创新，从来都是有利于民的。首先，“备案制”高效地解决了大庆的交通问题。大庆需要保持7000辆左右网约车运力，才能满足市民出行需求，“备案制”之前，办理了“两证”的车只有510辆，市场有6500辆车的运力缺口。目前，大庆每天高峰期有6000辆车在运营，而到平峰期仅有500辆车在运营，网约车接单量为6万单左右。市场数据显示出了网约车弹性的特征，支持了大庆相关部门的首创之举。
其次，“备案制”有助于抑制、乃至消除“黑车”，提升安全。网约车、共享单车，天然可以挤压“黑车”的空间，这不是理论的推导，而是实际发生过的市场行为。网约车本身有完善的登记、详细的信息记录，快速的事后追查机制，这都形成一种威慑，从而保障安全。不过，现在很多城市，迫于监管部门的压力，网约车平台做合规化，被迫淘汰了一些网约车辆与网约车司机。由于市场需求仍然存在，于是，一部分网约车再度“黑车化”。目前，在一些地区，这已经成为一个趋势。随着一些地方“黑车”再度兴起，发生重大安全事件的几率也在逐渐增大。
最后，“备案制”减小了执法压力，有望避免极端事件。《道路运输条例》第六十四条规定：未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，只是没收违法所得，处以违法所得2倍以上10倍以下的罚款，没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款，构成犯罪的，则依法追究刑事责任。
也就是说，即便网约车没有运营证或者司机证，只要不涉及犯罪，仅仅是经济处罚。非法运营并不涉及违反《道路交通安全法》，不涉及駕照、车辆，但有些地方，为了加大威慑力量，还规定了扣车、扣驾照、计入信用档案等一系列后果。这在加大威慑的同时，也使得网约车司机面对查处时，为了躲避处罚，一时冲动，驾车逃跑，往往造成惨痛悲剧。
由此来看，大庆经过一年多的探索，倾听群众意见，结合当地实际，实施“车证”和“人证”的备案登记管理，符合此轮出租车改革的方向，也符合相关的政策与法规，还顺应了“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）的大趋势，有利民生，有助于网约车业态的真正规范化和有效监管。
值得高兴的是，大庆“备案制”的做法，已经开始被其他城市所效仿。最近，贵阳市道路运输管理局修改了网约车政策，新政策降低了车辆与司机的“准入门槛”，并规定将网约车企业服务质量等测评结果向社会公布。国务院总理李克强一直强调“放管服”，对于网约车领域，就是要放松准入门槛，管好安全，服务好企业与消费者，剩下的事就让市场来决定。在这种趋势之下，大庆、贵阳的做法是否会普及开来，值得公众拭目以待。
（作者为上海金融与法律研究院研究员；编辑：鲁伟）
当前各地对网约车的严厉管制，使得合规非常之难，在此背景之下，大庆经过一年时间反复探索与论证之后推出的“备案制”无疑是一种积极且具有突破意义的新尝试。
按相关规划，从今年6月起，大庆利用自主研发的网约车管理平台，把发放网约车运营证的审批制，改为线上办理的“备案制”，网约车司机自行通过手机APP上传备案资料即可。7月31日前，大庆所有网约车都将完成电子备案登记。
作为“第一个吃螃蟹”的地方，大庆“备案制”的做法在获得广泛好评的同时，也不可避免遭受一些争议。最大的疑问在于，网约车“备案制”的做法是否与现行的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《网约车暂行办法》）冲突，“无证”车辆会不会涉嫌非法营运？事实上，大庆的做法不仅符合《网约车暂行办法》的有关规定，而且符合此轮出租车改革的方向。
“备案制”的由来与依据
大庆推出网约车“备案制”，是为了满足当地极具特点的需求，是一种因地制宜的办法。
根据相关规定，网约车从事运营，司机与车辆都需获得证件许可。从去年5月至今，大庆共有8700多名司机办理了从业资格证，但办理“网约车运营证”的仅有510辆车，不足2%。大庆市交通管理部门经过调研、走访发现，私家车办证成为运营车辆后，即便是偶尔出来开网约车，但近乎翻倍的交强险、商业险等费用，使得成本增加很多。而且，车辆改成营运后，贬值更快，甚至会提前报废。如此多的“坏处”，使得很多私家车主不愿意把车辆转为经营性质。
但另一方面，大庆又非常适合发展网约车。大庆300多万人口拥有近60万辆私家车，保有率之高堪比北京，发展网约车的基础条件好；此外，大庆石油石化大企业占比很高，工人多实行倒班制，闲暇时间相对较多；再者，从城市布局上看，大庆市属“组团式”城市布局，区和区之间距离较远，公交车难以高密度运行。一些城中村，不但公共交通很难布局，出租车也不愿意去。
上述这些地区特点导致了大庆客运具有“潮汐”的特点，高峰期对运力需求旺盛，而平峰期，运力需求很低。增加公交运力，增加出租车，都会造成平峰时期的浪费。而网约车共享的特征，刚好非常适合这种特性。市民兼职开网约车，高峰期出车，平峰期收车，既可解决高峰期运力不足的问题，又不会在平峰期与巡游车形成刚性竞争，很好地补充了公共交通系统。所以，面对当地的具体情况，大庆相关管理部门推出了“备案制”。
大庆的做法也引起一些争议，有观点认为，根据2016年7月实施的《网约车暂行办法》，网约车必须有证，否则涉嫌非法运营。
不过，上述观点并不正确。《网约车暂行办法》第十二条规定，从事网约车经营车辆有三个条件：一、七座及以下乘用车；二、安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；三、车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。不难发现，最初的政策门槛并不高。然而，在这三条之后，相关部门还给地方留了一个空间，即：“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”
这就给地方留下了非常大的操作空间，在《网约车暂行办法》实施后的数年内，一些地方推出了对网约车非常严厉，有些甚至是毫无必要的管制。车牌、轴距、车价、车龄、排量、网约车总量、网约车价格等都被行政权力纳入了准入资质的范围。
值得注意的是，对网约车的准入资质，最终落脚在网约车运营证上。《网约车暂行办法》第十三条规定，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》。所以，有人据此认为，有没有证成为是否合法的关键，没证则可视为涉嫌非法运营。
不过，《网约车暂行办法》第十三条还规定：“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定”。也就是说，虽然《网约车暂行办法》的第十二条给地方交通管理部门留下了很大的权力空间，使得他们可以收紧网约车的资质；但同时，《网约车暂行办法》的第十三条又做了一个完全的放权性的授权。简单的说，这个证，地方可以按自己的办法来发。
这正是此次大庆采取“备案制”的依据。首先，车辆要符合《网约车暂行办法》中的三条简单规定非常容易——第一条最基本，七座以下车辆；第二条，网约车都有手机，手机不但可以记录位置，现在还可以一键报警，同步录音、录像；第三条规定关于安全，这也是最关键的一条。在这个方面，大庆的相关规定，实际上比很多设立了准入标准的城市更加严格。为了确保车辆的安全，大庆规定，网约车要完成备案，必须到具有资质的车辆检测机构“盘实”车辆，检测报告随时上传，检测合格后，网约车才可以上路运营。大庆规定：车辆5年内每年检验1次，超过5年的，每6个月检验1次。
事实上，在满足《网约车暂行办法》规定的三条准入条件上，“备案制”虽然没有发纸质的网约车证，但可以被视为网约车证的电子化。所以，大庆的“备案制”，仍然是符合《网约车暂行办法》的，不存在所谓不合法、不合规的问题。
“备案制”符合出租车改革方向
从更深层次看，大庆推出的“备案制”不仅合法、合规，而且符合此轮出租车改革的方向。
网约车的合法化，本质上是属于新技术条件下的出租车改革。网约车合规的基本指导原则，是2016年7月国务院发布的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》。在这个意见中，提出了乘客为本、改革创新、统筹兼顾、依法规范、属地管理五项原则。其中属地管理原则就强调：要充分发挥自主权和创造性，探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式。那么，在乘客为本的前提下，积极进行因地制宜的创新，就是本轮改革的题中应有之义。
符合改革精神的创新，从来都是有利于民的。首先，“备案制”高效地解决了大庆的交通问题。大庆需要保持7000辆左右网约车运力，才能满足市民出行需求，“备案制”之前，办理了“两证”的车只有510辆，市场有6500辆车的运力缺口。目前，大庆每天高峰期有6000辆车在运营，而到平峰期仅有500辆车在运营，网约车接单量为6万单左右。市场数据显示出了网约车弹性的特征，支持了大庆相关部门的首创之举。
其次，“备案制”有助于抑制、乃至消除“黑车”，提升安全。网约车、共享单车，天然可以挤压“黑车”的空间，这不是理论的推导，而是实际发生过的市场行为。网约车本身有完善的登记、详细的信息记录，快速的事后追查机制，这都形成一种威慑，从而保障安全。不过，现在很多城市，迫于监管部门的压力，网约车平台做合规化，被迫淘汰了一些网约车辆与网约车司机。由于市场需求仍然存在，于是，一部分网约车再度“黑车化”。目前，在一些地区，这已经成为一个趋势。随着一些地方“黑车”再度兴起，发生重大安全事件的几率也在逐渐增大。
最后，“备案制”减小了执法压力，有望避免极端事件。《道路运输条例》第六十四条规定：未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，只是没收违法所得，处以违法所得2倍以上10倍以下的罚款，没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款，构成犯罪的，则依法追究刑事责任。
也就是说，即便网约车没有运营证或者司机证，只要不涉及犯罪，仅仅是经济处罚。非法运营并不涉及违反《道路交通安全法》，不涉及駕照、车辆，但有些地方，为了加大威慑力量，还规定了扣车、扣驾照、计入信用档案等一系列后果。这在加大威慑的同时，也使得网约车司机面对查处时，为了躲避处罚，一时冲动，驾车逃跑，往往造成惨痛悲剧。
由此来看，大庆经过一年多的探索，倾听群众意见，结合当地实际，实施“车证”和“人证”的备案登记管理，符合此轮出租车改革的方向，也符合相关的政策与法规，还顺应了“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）的大趋势，有利民生，有助于网约车业态的真正规范化和有效监管。
值得高兴的是，大庆“备案制”的做法，已经开始被其他城市所效仿。最近，贵阳市道路运输管理局修改了网约车政策，新政策降低了车辆与司机的“准入门槛”，并规定将网约车企业服务质量等测评结果向社会公布。国务院总理李克强一直强调“放管服”，对于网约车领域，就是要放松准入门槛，管好安全，服务好企业与消费者，剩下的事就让市场来决定。在这种趋势之下，大庆、贵阳的做法是否会普及开来，值得公众拭目以待。
（作者为上海金融与法律研究院研究员；编辑：鲁伟）