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[摘要]广西的生态工业园正处在发展的起步阶段,现有的政策法规体系,在理论、实践、制度与技术等方面存在一些不科学、不完善之处。因此,需要通过进一步改进政府自身的调控手段及各种管制手段,以促进其更好、更快地发展。
[关键词]生态工业园;发展政策;建议
生态工业园区是继经济开发区、高新技术产业开发区之后一个更高层次的经济发展形式,是依据循环经济理念、工业生态学原理和清洁生产要求而设计建立的一种新型工业组织形态。它通过物流或能流传递等方式把不同工厂或企业连接起来,形成共享资源和互换副产品的产业共生组合,建立“生产者—消费者—分解者”的物质循环方式,使一家工厂的废物或副产品成为另一家工厂的原料或能源,寻求物质闭环循环、能量多级利用和废物产生最小化。生态工业园区是最具环境保护意义和生态绿色概念的工业园区,是最有发展前途的工业园。我国从1999年开始启动生态工业示范园区建设试点工作,2001年国家环保总局正式批准建设贵港生态工业(制糖)示范园,这是我区也是我国第一个国家生态工业示范园区。另外,还有联合国环境规划署在广西的试点工业园区,也正在积极筹备循环经济园区的规划和改造工作。
一、生态工业园区的政策实施现状
生态工业园区发展政策的出台,是为了规范和管理生态工业园区。它是政府机构、经济发展部门、环境部门等有关部门制定的影响生态工业园区发展的法规、制度、章程、标准、措施等的统称。生态工业园区政策法规对生态工业园区的良性发展起着至关重要的支持作用。生态工业园区政策由工业建设和生态环境两个部分组成,其政策内容可分为产业政策与环境政策。产业政策内容主要是促进环保产业以及其他产业生态化的发展,环境政策内容主要是指整个园区的环境政策及生态工业园区企业内部的环境政策。生态工业园区政策还分为中央政策和地方政策。中央政策主要指中央有关政府部门颁布的政策措施,如《国家生态工业示范园区管理办法(试行)》、《国家生态工业示范园区申报、命名和管理规定(试行)》和《生态工业示范园区规划指南》等。地方政策是指地方政府为配合当地生态工业园区的发展而颁布的政策措施,它是中央政策的有效补充,能发挥积极的促进作用,确保各项政策的顺利执行。
广西的生态工业发展政策虽然起步较晚,但一直在不断完善,并且在一定程度上促进了我区生态工业园区的发展。其中,2007年出台的《生态广西建设规划纲要》,提出建设以循环经济为主导的生态经济体系、可持续利用的资源保障体系、山川秀美的生态环境体系、人与自然和谐的人居环境体系、体现现代文明的生态文化体系以及科学、高效、稳定的能力保障体系等建设任务,有效推动了相关领域的构建,促进了生产技术的提高和推广。但由于广西在生态工业园区方面的工作正处于基本起步阶段,现有的政策法规体系,在理论、实践、制度与技术等方面存在一些不科学、不完善之处,不太适应生态工业园区发展的需求。
二、我区生态工业园区发展政策评价
(一)政策出台难以跟上实践的要求
为了配合广西生态工业示范园区的建设,有关部门出台了《生态广西建设规划纲要》等相关的政策法规。但是总体来说,广西有关生态工业园区的实践领先于政策,属于“先建设再指导”,这是广西生态工业园区发展政策最突出的问题。首先,时间上政策落后于实践。贵港国家生态工业(制糖)建设示范园区始建于1999年,批准成立的时间为2001年,而正式出台的《国家生态工业示范园区管理办法(试行)》却在2003年,《生态广西建设规划纲要》则是2007年出台。其次,效果上政策是“解决”而非“防范”。甘蔗是贵港生态工业园区的立足之本,在贵港生态工业园区建设初期,当地的甘蔗种植规模小且分散,甘蔗的生产成本高、效益低,农民种植积极性低。这成为了贵港生态工业园区继续发展的瓶颈。当地政政府为了稳定蔗糖生产,采取了一些措施,包括完善“公司+农户”的甘蔗种植机制,应用科技手段提高甘蔗单产和含糖量等,这些都是发现问题后的补救措施。再次,范围上政策难以涵盖所有类型的生态工业园区。《国家生态工业示范园区管理办法(试行)》只定义了两种生态工业园区,即具有行业特点的生态工业园区和具有区域特点的国家生态工业示范园区。对于综合类、跨行业的生态工业园区,缺乏定义和相应的政策规定。例如,联合国环境规划署在广西的试点工业园区以及广西首个综合类生态工业园区——南宁-东盟经济开发区生态工业园区就难以找到相应的政策规定,只能在其建设过程中摸着石头过河。
(二)不同类型生态功能分区的政策缺乏协调
广西不同类型的生态功能分区发展处于不同阶段及水平,各个功能分区所处的城市、涉及的行业各不相同,因而增加了政策之间的协调难度。首先,不同地区的园区发展政策还未实现统一协调。广西的工业园区处于不同地区,经济发展水平、环境情况、资源拥有状况相差较大,因而在政策上就应有所不同。在经济较发达的南宁、柳州、贵港等市,应该形成完整的工业生态链,采取高新技术进行生产,侧重财政税收政策以及配套设施政策;在经济较落后的河池、百色则应利用当地较好的资和形源环境成自然原始的生态工业园区,侧重保护和利用原生态环境。其次,不同行业之间、经济部门和环境部门之间政策千差万别,加大了总体政策设计以及政策之间协调的难度。广西生态功能分区涵盖行业非常复杂,涉及到火电、有色金属、化工、轻工等重要行业,行业的不同也会导致适合其发展的政策也不尽相同,部门之间制定的政策很容易相抵触。上述情况说明政策制定部门还未系统化地从全局角度制定相应政策。
(三)缺乏相应的配套政策和资金扶持
从广西首个生态工业园区建设至今,长期没有相应的政策和资金扶持。即使2007年出台的《生态广西建设规划纲要》,对于企业准入门槛、配套资金、资金来源,也只是模糊的概念,没有具体可操作的政策规定。由于缺少与生态工业园区建设相配套的经济政策,目前部分园区的资金来源渠道不畅和不确定,直接制约了部分园区建设规划中重点支撑项目的落实,影响了相关企业的积极性,造成废旧物资回收利用技术开发的投入严重不足,企业难以取得应有的效益,规模难以扩大。
(四)政策目标的定位与生态工业的要求不相符
一个合理的生态工业园区应该不需要从外界摄取能源,是一个闭合的系统。其目标应是总体的废物减量化,不是单个企业或者少数几个企业的减排,而且单个企业也难以达到“零废物排放”的理想效果。但广西现行的政策着重于促进单个排污者减少污染物的排放,这有悖于生态工业的理念。
(五)宣传政策不够,企业动力不足
由于生态工业在区内起步较晚,对生态工业的理论研究不够深入,广西对生态工业园区的宣传力度较弱,大部分企业与公众对生态工业的现状、生态工业的前景以及生态工业的价值和效益等缺乏认识和了解,缺少发展生态工业的内在动力和外在压力。
三、进一步完善生态工业园区政策的对策建议
(一)加强政府指导,提高政策导向的科学性
生态工业园区的建设是根据一定地域内的产业结构、产业优势和资源优势,进行产业间的链接、组合和补充,使之成为相互联系和互动的生态网或工业生态链。如果仅依靠企业自身对涉及多方利益的主体进行组合或协调,是很难实现的。因此需要政府通过环境法规、环境政策、环境标准、产业发展规划等进行宏观调控和管理。通过制定、完善生态工业园区发展的经济政策、税收政策,构建生态工业及循环经济的法律体系,建立生态工业园区建设、生态工业园区验收等方面的技术指标体系,加强政府政策的导向作用,使生态工业园区健康发展。
(二)因地制宜,完善相应配套制度
由于现有政策无法满足各地生态产业园区进一步发展的政策需求,各地政策缺乏科学的准入规范,造成入园的企业良莠不齐,实际上造成了新的资源浪费。建议各地应根据当地实际及资源现状,实行严格的区位准入制,如建立以绿色核算和生态创新为核心的区位准入规范,对申请进入园区的各经营主体进行严格的绿色审计和考察,以确保生态工业园区绿色生态和循环经济目标的实现。此外,各地应建立相应的配套政策,吸引有实力的企业入驻。例如通过建立投资激励,即对先投资者给予政策上的优惠和物质上的奖励,解决缺乏先行投资问题;或制定指定保护政策,以规范的法律法规减少投资者面临的投资风险,同时在一定期限内保护先行投资企业的创新技术和投资收益。
(三)重视人才,促进人才集聚
科技创新是生态工业园区发展的重要推动力。而科技创新的核心是人才。人才愿意来,并且留得住,才能谈创新。生态工业园区大多设在城市郊区,配套设施不足,生活不便,在吸引人才方面具有一定的劣势。因此,政府在制定或出台各类吸引人才的政策时,应适当向生态工业园区倾斜。例如,近年来各地相续出台了各类吸引归国高级人才入驻当地及创业的扶持政策,应把入驻生态工业园区作为一项重点内容予以推介。另外,可通过政府牵头,帮助园区建立与高校、研究部门等技术机构的紧密合作,把生态产业关键技术、产品开发纳入重点科技攻关项目,加速创新科技的产业化。
(四)打破现有的管理格局,明确一家综合管理部门
尽管生态工业园区是一项跨部门、跨行业、跨区域的综合性系统工程,涉及计划、财政、金融、土地管理、科技、环保、农林、水利等部门。但政出多头势必使园区发展无所适从,因此有关部门在各司其职的同时,应明确由一家部门牵头做好生态工业园区的建设和开发工作,并统筹协调园区建设中遇到的各类问题。
(五)改变观念,建立绿色国民经济核算体系
由于有关部门以往过于强调GDP的重要性,导致经济发展对资源环境造成了难以承受的破坏。尽管社会各界已经认识到这种倾向的严重性及不足,但是各地发展过程中仍把GDP增长作为发展的第一要务。唯有改变这一观念,通过建立不同层次的绿色经济核算体系,真实、准确地反映园区总体发展水平,才能有效促进园区的发展。在政府的经济核算体系中,要以绿色经济核算取代只看中经济指标而不考虑环境效益的评价方法。要进行全面的经济和环境核算,企业在生产建设和环境保护中的投入所产生的效益不能仅局限于项目本身。通过把绿色经济核算纳入政府的统计体系和干部考核体系,作为考核干部政绩的主要依据,实现对不可持续的短期行为进行一定程度的抑制。
(六)培养生态理念,引导绿色消费
只有政府把生态工业的理念贯彻到工业园区发展政策制定中,扩大生态工业的影响,才能使得政策和园区的发展有科学理论的保证和指导。因此,必须大力宣传生态工业和循环经济模式,引导企业把工业生态学和循环经济的理念融入到企业的经营管理活动中,使生态工业的观念深入人心;另一方面,通过提高公众的绿色消费意识,引导公众优先采购生态工艺制造或通过环境标识认证的产品,培养公众正确的生态价值观和生态消费观。
总之,发展生态经济,建设生态工业园区,必须明确政府的监督、管理、规范和引导等职责。在推行园区建设的过程中,政府需要营造良好的社会氛围,运用各种管制手段协助市场发挥作用,提高公众的可持续发展意识;其次,有条件和有原则地介入和调控,以制定公平的企业行为规则作为工作的主要职责,运用政府自身的调控手段,优化资源配置,调动一切积极因素扶助、支持园区企业的技术开发,激励生态创新,并为其健康发展提供保障。
[参考文献]
1.张文红,陈森发,向文武.我国工业园区发展生态工业的模式及途径[J].管理世界.2003,(3).
2.王桂华,周中平.我国建立生态工业园区的对策与实践[J].前沿,2002,(11).
3.周欣华,赵旭.西方工业生态园区的发展及对我国的启示[J].中国工业经济,2001,(3).
4.鲁成秀,尚金城.生态工业园规划建设的理论与方法初探[J].经济地理,2004.24(3)
5.熊文强,张洁等.生态工业园区建设思考[J].重庆大学学报(社会科学版),2005.11(6)
6.王兆华,王国红.生态工业园:我国工业可持续发展的战略抉择[J].科技导报,2002,(12).
7.段宁.生态工业园区规划理论与方法研究[M].北京:新华出版社,2006.
8.康定华.生态工业园的现状与发展对策探究——以广西为例[J].生产力研究,NO.13.2009
[作者简介]张莉莉(1981—),女,广西南宁人,广西经济管理干部学院讲师,研究方向:区域经济,企业管理。
[基金项目]本文系广西经济管理干部学院社科基金项目“广西生态工业园的现状与发展策略研究”(项目编号:09AJYF024)的阶段性研究成果。
[关键词]生态工业园;发展政策;建议
生态工业园区是继经济开发区、高新技术产业开发区之后一个更高层次的经济发展形式,是依据循环经济理念、工业生态学原理和清洁生产要求而设计建立的一种新型工业组织形态。它通过物流或能流传递等方式把不同工厂或企业连接起来,形成共享资源和互换副产品的产业共生组合,建立“生产者—消费者—分解者”的物质循环方式,使一家工厂的废物或副产品成为另一家工厂的原料或能源,寻求物质闭环循环、能量多级利用和废物产生最小化。生态工业园区是最具环境保护意义和生态绿色概念的工业园区,是最有发展前途的工业园。我国从1999年开始启动生态工业示范园区建设试点工作,2001年国家环保总局正式批准建设贵港生态工业(制糖)示范园,这是我区也是我国第一个国家生态工业示范园区。另外,还有联合国环境规划署在广西的试点工业园区,也正在积极筹备循环经济园区的规划和改造工作。
一、生态工业园区的政策实施现状
生态工业园区发展政策的出台,是为了规范和管理生态工业园区。它是政府机构、经济发展部门、环境部门等有关部门制定的影响生态工业园区发展的法规、制度、章程、标准、措施等的统称。生态工业园区政策法规对生态工业园区的良性发展起着至关重要的支持作用。生态工业园区政策由工业建设和生态环境两个部分组成,其政策内容可分为产业政策与环境政策。产业政策内容主要是促进环保产业以及其他产业生态化的发展,环境政策内容主要是指整个园区的环境政策及生态工业园区企业内部的环境政策。生态工业园区政策还分为中央政策和地方政策。中央政策主要指中央有关政府部门颁布的政策措施,如《国家生态工业示范园区管理办法(试行)》、《国家生态工业示范园区申报、命名和管理规定(试行)》和《生态工业示范园区规划指南》等。地方政策是指地方政府为配合当地生态工业园区的发展而颁布的政策措施,它是中央政策的有效补充,能发挥积极的促进作用,确保各项政策的顺利执行。
广西的生态工业发展政策虽然起步较晚,但一直在不断完善,并且在一定程度上促进了我区生态工业园区的发展。其中,2007年出台的《生态广西建设规划纲要》,提出建设以循环经济为主导的生态经济体系、可持续利用的资源保障体系、山川秀美的生态环境体系、人与自然和谐的人居环境体系、体现现代文明的生态文化体系以及科学、高效、稳定的能力保障体系等建设任务,有效推动了相关领域的构建,促进了生产技术的提高和推广。但由于广西在生态工业园区方面的工作正处于基本起步阶段,现有的政策法规体系,在理论、实践、制度与技术等方面存在一些不科学、不完善之处,不太适应生态工业园区发展的需求。
二、我区生态工业园区发展政策评价
(一)政策出台难以跟上实践的要求
为了配合广西生态工业示范园区的建设,有关部门出台了《生态广西建设规划纲要》等相关的政策法规。但是总体来说,广西有关生态工业园区的实践领先于政策,属于“先建设再指导”,这是广西生态工业园区发展政策最突出的问题。首先,时间上政策落后于实践。贵港国家生态工业(制糖)建设示范园区始建于1999年,批准成立的时间为2001年,而正式出台的《国家生态工业示范园区管理办法(试行)》却在2003年,《生态广西建设规划纲要》则是2007年出台。其次,效果上政策是“解决”而非“防范”。甘蔗是贵港生态工业园区的立足之本,在贵港生态工业园区建设初期,当地的甘蔗种植规模小且分散,甘蔗的生产成本高、效益低,农民种植积极性低。这成为了贵港生态工业园区继续发展的瓶颈。当地政政府为了稳定蔗糖生产,采取了一些措施,包括完善“公司+农户”的甘蔗种植机制,应用科技手段提高甘蔗单产和含糖量等,这些都是发现问题后的补救措施。再次,范围上政策难以涵盖所有类型的生态工业园区。《国家生态工业示范园区管理办法(试行)》只定义了两种生态工业园区,即具有行业特点的生态工业园区和具有区域特点的国家生态工业示范园区。对于综合类、跨行业的生态工业园区,缺乏定义和相应的政策规定。例如,联合国环境规划署在广西的试点工业园区以及广西首个综合类生态工业园区——南宁-东盟经济开发区生态工业园区就难以找到相应的政策规定,只能在其建设过程中摸着石头过河。
(二)不同类型生态功能分区的政策缺乏协调
广西不同类型的生态功能分区发展处于不同阶段及水平,各个功能分区所处的城市、涉及的行业各不相同,因而增加了政策之间的协调难度。首先,不同地区的园区发展政策还未实现统一协调。广西的工业园区处于不同地区,经济发展水平、环境情况、资源拥有状况相差较大,因而在政策上就应有所不同。在经济较发达的南宁、柳州、贵港等市,应该形成完整的工业生态链,采取高新技术进行生产,侧重财政税收政策以及配套设施政策;在经济较落后的河池、百色则应利用当地较好的资和形源环境成自然原始的生态工业园区,侧重保护和利用原生态环境。其次,不同行业之间、经济部门和环境部门之间政策千差万别,加大了总体政策设计以及政策之间协调的难度。广西生态功能分区涵盖行业非常复杂,涉及到火电、有色金属、化工、轻工等重要行业,行业的不同也会导致适合其发展的政策也不尽相同,部门之间制定的政策很容易相抵触。上述情况说明政策制定部门还未系统化地从全局角度制定相应政策。
(三)缺乏相应的配套政策和资金扶持
从广西首个生态工业园区建设至今,长期没有相应的政策和资金扶持。即使2007年出台的《生态广西建设规划纲要》,对于企业准入门槛、配套资金、资金来源,也只是模糊的概念,没有具体可操作的政策规定。由于缺少与生态工业园区建设相配套的经济政策,目前部分园区的资金来源渠道不畅和不确定,直接制约了部分园区建设规划中重点支撑项目的落实,影响了相关企业的积极性,造成废旧物资回收利用技术开发的投入严重不足,企业难以取得应有的效益,规模难以扩大。
(四)政策目标的定位与生态工业的要求不相符
一个合理的生态工业园区应该不需要从外界摄取能源,是一个闭合的系统。其目标应是总体的废物减量化,不是单个企业或者少数几个企业的减排,而且单个企业也难以达到“零废物排放”的理想效果。但广西现行的政策着重于促进单个排污者减少污染物的排放,这有悖于生态工业的理念。
(五)宣传政策不够,企业动力不足
由于生态工业在区内起步较晚,对生态工业的理论研究不够深入,广西对生态工业园区的宣传力度较弱,大部分企业与公众对生态工业的现状、生态工业的前景以及生态工业的价值和效益等缺乏认识和了解,缺少发展生态工业的内在动力和外在压力。
三、进一步完善生态工业园区政策的对策建议
(一)加强政府指导,提高政策导向的科学性
生态工业园区的建设是根据一定地域内的产业结构、产业优势和资源优势,进行产业间的链接、组合和补充,使之成为相互联系和互动的生态网或工业生态链。如果仅依靠企业自身对涉及多方利益的主体进行组合或协调,是很难实现的。因此需要政府通过环境法规、环境政策、环境标准、产业发展规划等进行宏观调控和管理。通过制定、完善生态工业园区发展的经济政策、税收政策,构建生态工业及循环经济的法律体系,建立生态工业园区建设、生态工业园区验收等方面的技术指标体系,加强政府政策的导向作用,使生态工业园区健康发展。
(二)因地制宜,完善相应配套制度
由于现有政策无法满足各地生态产业园区进一步发展的政策需求,各地政策缺乏科学的准入规范,造成入园的企业良莠不齐,实际上造成了新的资源浪费。建议各地应根据当地实际及资源现状,实行严格的区位准入制,如建立以绿色核算和生态创新为核心的区位准入规范,对申请进入园区的各经营主体进行严格的绿色审计和考察,以确保生态工业园区绿色生态和循环经济目标的实现。此外,各地应建立相应的配套政策,吸引有实力的企业入驻。例如通过建立投资激励,即对先投资者给予政策上的优惠和物质上的奖励,解决缺乏先行投资问题;或制定指定保护政策,以规范的法律法规减少投资者面临的投资风险,同时在一定期限内保护先行投资企业的创新技术和投资收益。
(三)重视人才,促进人才集聚
科技创新是生态工业园区发展的重要推动力。而科技创新的核心是人才。人才愿意来,并且留得住,才能谈创新。生态工业园区大多设在城市郊区,配套设施不足,生活不便,在吸引人才方面具有一定的劣势。因此,政府在制定或出台各类吸引人才的政策时,应适当向生态工业园区倾斜。例如,近年来各地相续出台了各类吸引归国高级人才入驻当地及创业的扶持政策,应把入驻生态工业园区作为一项重点内容予以推介。另外,可通过政府牵头,帮助园区建立与高校、研究部门等技术机构的紧密合作,把生态产业关键技术、产品开发纳入重点科技攻关项目,加速创新科技的产业化。
(四)打破现有的管理格局,明确一家综合管理部门
尽管生态工业园区是一项跨部门、跨行业、跨区域的综合性系统工程,涉及计划、财政、金融、土地管理、科技、环保、农林、水利等部门。但政出多头势必使园区发展无所适从,因此有关部门在各司其职的同时,应明确由一家部门牵头做好生态工业园区的建设和开发工作,并统筹协调园区建设中遇到的各类问题。
(五)改变观念,建立绿色国民经济核算体系
由于有关部门以往过于强调GDP的重要性,导致经济发展对资源环境造成了难以承受的破坏。尽管社会各界已经认识到这种倾向的严重性及不足,但是各地发展过程中仍把GDP增长作为发展的第一要务。唯有改变这一观念,通过建立不同层次的绿色经济核算体系,真实、准确地反映园区总体发展水平,才能有效促进园区的发展。在政府的经济核算体系中,要以绿色经济核算取代只看中经济指标而不考虑环境效益的评价方法。要进行全面的经济和环境核算,企业在生产建设和环境保护中的投入所产生的效益不能仅局限于项目本身。通过把绿色经济核算纳入政府的统计体系和干部考核体系,作为考核干部政绩的主要依据,实现对不可持续的短期行为进行一定程度的抑制。
(六)培养生态理念,引导绿色消费
只有政府把生态工业的理念贯彻到工业园区发展政策制定中,扩大生态工业的影响,才能使得政策和园区的发展有科学理论的保证和指导。因此,必须大力宣传生态工业和循环经济模式,引导企业把工业生态学和循环经济的理念融入到企业的经营管理活动中,使生态工业的观念深入人心;另一方面,通过提高公众的绿色消费意识,引导公众优先采购生态工艺制造或通过环境标识认证的产品,培养公众正确的生态价值观和生态消费观。
总之,发展生态经济,建设生态工业园区,必须明确政府的监督、管理、规范和引导等职责。在推行园区建设的过程中,政府需要营造良好的社会氛围,运用各种管制手段协助市场发挥作用,提高公众的可持续发展意识;其次,有条件和有原则地介入和调控,以制定公平的企业行为规则作为工作的主要职责,运用政府自身的调控手段,优化资源配置,调动一切积极因素扶助、支持园区企业的技术开发,激励生态创新,并为其健康发展提供保障。
[参考文献]
1.张文红,陈森发,向文武.我国工业园区发展生态工业的模式及途径[J].管理世界.2003,(3).
2.王桂华,周中平.我国建立生态工业园区的对策与实践[J].前沿,2002,(11).
3.周欣华,赵旭.西方工业生态园区的发展及对我国的启示[J].中国工业经济,2001,(3).
4.鲁成秀,尚金城.生态工业园规划建设的理论与方法初探[J].经济地理,2004.24(3)
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6.王兆华,王国红.生态工业园:我国工业可持续发展的战略抉择[J].科技导报,2002,(12).
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8.康定华.生态工业园的现状与发展对策探究——以广西为例[J].生产力研究,NO.13.2009
[作者简介]张莉莉(1981—),女,广西南宁人,广西经济管理干部学院讲师,研究方向:区域经济,企业管理。
[基金项目]本文系广西经济管理干部学院社科基金项目“广西生态工业园的现状与发展策略研究”(项目编号:09AJYF024)的阶段性研究成果。