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摘要：当前，公众参与不仅是在政府投资项目中作为发展社会主义民主的重要形式，而且也极为符合世界银行贷款项目在项目管理上“参与式”发展的理念。强调公众参与到公共行政决策过程中，对于促进我国行政决策的民主化、科学化的发展具有重要的意义。本文主要围绕世行贷款辽宁城市交通项目中公众参与这一中心问题，阐述公众参与行政决策的困境并提出相应的解决途径。
关键词：行政决策，公众参与，困境
在政府项目的行政决策过程中，公民的参与有利于使行政决策在民主化的基础上实现决策的科学化，可以充分保障广大人民群众的主人翁地位，真正贯彻公共决策的民主化原则。通过世行贷款辽宁城市交通项目的实施，唤起了公众的参与意识、热情和愿望。中共十七大报告明确提出："坚持国家一切权利属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事务"；"要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、表达权、监督权"[1]。"这为我们更好地研究公众参与公共行政决策问题提供了很好的解决思路。
一、当前项目中公众参与行政决策的困境分析
（一）思想意识和知识能力层面的困境
1.从公民自身角度来说
一是公众参与行政决策能力有限，参与意识较薄弱。对自己在项目中的作用不清楚，也没有参与项目活动的技能。特别是弱势群体的参与意识和参与能力均很弱，其利益容易被忽视，公共政策有可能失去公共性这个根本，失去其应有的公平和公正。
二是由于受教育程度和潜在利益的影响，不同的公民有着不同的认识能力和对客观事物的不同评判标准，在参与过程中不能做到完全中立地评价各种利益，因此，每个公民的选择都只限于有限理性。在选择时，容易造成利益冲突。
三是不了解项目实施过程，对项目所要解决的问题及背景没有清晰的认识，对项目目标实现的可能性和途径理解不深。信息搜集的成本和尚待提高的信息透明度，使得公民很难获得参与公共政策所必需的信息资源，在这种情况下，公民很难发挥出其应有作用。
四是公众个人和政府在利益、目标上有时并不完全一致。政府是从国家和全体人民的最高利益出发，综合考虑远期目标和近期目标，平衡全局和局部的利益，力争使远期和近期、全局和局部利益最大化。而公众则更多从自身角度出发，考虑自身的利益和眼前的利益，并且有限理性使其反映的问题常常带有片面性或者是提出不切实际的要求。
2.从政府自身角度來说
一是认为公众参与不重要。由于我国两千多年的封建传统，形成了我国"官本位"和臣民意识等传统的政治文化。"官本位"的传统政治文化造成一种"自上而下"的思维定势，这种定势理所当然地用在政策制定和决策过程中，使政府官员凌驾于公民之上，为民作主的观念比较浓厚。
二是认为公众参与影响经济发展的效率。虽然广泛的公众参与有利于利益的诉求表达，但是参与程序和参与过程会在一定程度上增大政治成本和行政成本，复杂的民意需求和政府经济发展的愿望有时不能够同时满足。
（二）公众参与制度的困境
1.公众参与行政决策缺乏制度保障，机制尚不成熟
当前，我国的制度安排和决策机制缺乏对公众参与行政决策的制度保障，行政决策大多以党政官员走群众路线、综合民意为基础。公众参与的角色制度化规定不健全，公众参与的操作性规定欠缺。在实际项目操作过程中，公众参与行政决策十分有限，一直处于较被动地位。
2.行政信息公开制度有待提高
我国的行政信息公开化程度较发达国家而言明显不足，主要的信息公开都是以政府的角度出发向公众提供信息的传播，其内容也大多是相关的规章制度和法律条文，都是替政府说话的"发言人"，从而形成了行政信息不对称，使行政信息不对称现象的产生不仅影响公众对政府行政工作的深入了解和认识，同时也可能使政府因为无法正确认识公众的真实意愿而导致行政决策的失败[2]。
二、世行贷款城市辽宁城市交通项目解决公众参与困境途径
（一）转变参与观念，提高决策能力
1.就广大公民而言，要转变传统的思想观念，树立参与意识，提高参与能力和技能。
在本项目中，世行与项目市政府达成一致意见，我们转变参与观念，树立参与意识。民众明白参与行政决策是自己的一项权利，积极履行自身职责。其次，项目市政府重视相关培训，积极提高公众的参与能力和技能。实现了公众参与的有效实施。
2.就决策者而言，要重视公众参与，学会与公民分享权利，相信合作。
在本项目中，项目市的政府转变对待公众参与行政决策的观念，重视公众参与的作用。因为公共管理者只有在思想上提高认识，才有可能在决策和管理实践中做出调整和改变。其次，政府提高自身的决策能力，主动引导公众参与，提高公众参与项目实施的质量和有序性，使行政决策科学民主，促使项目得以更好更快地执行和实施。再次，项目市政府学会了与公众分享公共决策权利，树立与公众参与合作的思想。尊重公众的意愿和想法，建立良好的合作互动关系。
（二）建立健全公众参与行政决策的法规和制度
1.通过项目的实施，我们认为强化公众参与离不开法律保障
《中华人民共和国》第二条规定：中华人民共和国的一切权利属于人民；人民行使国家权利的机关是人民代表大会和地方各级人民代表大会人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。因此，我国公众参与行政决策是得到法律保障的。通过强化公众参与行政决策的法律规范，可以防范和约束公共管理者进行危害公众参与行为的发生，将公众参与纳入有效的公共管理过程当中[4]。使公众参与行政决策能够按照一定的程序操作，做到有法可依，依法参与，有效保证公民民主参与的经常化、科学化、制度化和法制化。 2通过项目的实施，我们认为公众参与需要完善行政信息公开制度
在本项目中，信息公开是公众参与项目实施的前提和基础。项目市官员改变传统的信息封闭观念，保障畅通政府信息通道，通过网络、广播、电视、报纸等各种宣传渠道，大力推动行政信息的资源共享，切实保障公众的知情权。同时，切实提高信息系统的收集和处理能力，使项目的各项实施有更充分的信息和依据。
（三）公众参与的有效实施的离不开公民的监督和多种渠道的建设，
通过项目的实施，我们认为公众参与的有效实施离不开公民的监督权。虽然我国在法律和制度原则上肯定了公众参与行政决策的监督地位和作用，但是在实际操作过程中，监督制度和形式只停留在口头或文件中，并没有真正贯彻到实处，损害了公民的监督效力。因此，必须完善监督机制，加强各种形式的民主监督，使公民的监督能够深入到权利运行的各个环节，充分保障公众参与的有效实施。
此项目的借鑒意义在于政府要广开言路，切实了解百姓疾苦，使"下情"能够"上达"。政府要真正做到善解民意、善待群众。可以进一步建立健全社会公示制度、成立调查机构、专家咨询机构、网上论坛和投票制度、热线电话讨论平台制度等，便利公民清楚公共决策信息和广泛参与公共决策程序和渠道，使公民的舆论与需求不仅仅影响着公共决策的利益导向，也平等分享并决定着公共决策的最终结果。非政府组织的存在和发展，可以更好的组织和激发公众参与到行政决策中来，增加了公民表达利益和参与的有效渠道，使政策制定者更全面地考虑相关利益，实现行政决策的科学性与正当性，更好地形成政府与公民之间的良性互动，促成多元利益主体之间的妥协与让步，化解冲突与矛盾，实现社会和谐，达到善治的目标。
参考文献：
[1] 中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[G].北京：人民出版社， 2007：28-29.
[2] 郑书娟.走出公众参与行政决策阻滞之困境--基于行政信息不对称视觉下的研究[J].鸡西大学学报，2008-12：67-69.
[3] 贾西津.国家决策的适度人数[N].南方周末，2009-4-23（32）.
[4] 陈芳，陈振明.当代中国地方治理中的公众参与--历程、现状与前景[J].东南学术，2008（4）：118-119.
[5] 董春宇.公共选择理论对中国公共决策民主化的启示[J].辽宁师范大学学报（社会科学版），2008-7，31（4）：17-18.
关键词：行政决策，公众参与，困境
在政府项目的行政决策过程中，公民的参与有利于使行政决策在民主化的基础上实现决策的科学化，可以充分保障广大人民群众的主人翁地位，真正贯彻公共决策的民主化原则。通过世行贷款辽宁城市交通项目的实施，唤起了公众的参与意识、热情和愿望。中共十七大报告明确提出："坚持国家一切权利属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事务"；"要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、表达权、监督权"[1]。"这为我们更好地研究公众参与公共行政决策问题提供了很好的解决思路。
一、当前项目中公众参与行政决策的困境分析
（一）思想意识和知识能力层面的困境
1.从公民自身角度来说
一是公众参与行政决策能力有限，参与意识较薄弱。对自己在项目中的作用不清楚，也没有参与项目活动的技能。特别是弱势群体的参与意识和参与能力均很弱，其利益容易被忽视，公共政策有可能失去公共性这个根本，失去其应有的公平和公正。
二是由于受教育程度和潜在利益的影响，不同的公民有着不同的认识能力和对客观事物的不同评判标准，在参与过程中不能做到完全中立地评价各种利益，因此，每个公民的选择都只限于有限理性。在选择时，容易造成利益冲突。
三是不了解项目实施过程，对项目所要解决的问题及背景没有清晰的认识，对项目目标实现的可能性和途径理解不深。信息搜集的成本和尚待提高的信息透明度，使得公民很难获得参与公共政策所必需的信息资源，在这种情况下，公民很难发挥出其应有作用。
四是公众个人和政府在利益、目标上有时并不完全一致。政府是从国家和全体人民的最高利益出发，综合考虑远期目标和近期目标，平衡全局和局部的利益，力争使远期和近期、全局和局部利益最大化。而公众则更多从自身角度出发，考虑自身的利益和眼前的利益，并且有限理性使其反映的问题常常带有片面性或者是提出不切实际的要求。
2.从政府自身角度來说
一是认为公众参与不重要。由于我国两千多年的封建传统，形成了我国"官本位"和臣民意识等传统的政治文化。"官本位"的传统政治文化造成一种"自上而下"的思维定势，这种定势理所当然地用在政策制定和决策过程中，使政府官员凌驾于公民之上，为民作主的观念比较浓厚。
二是认为公众参与影响经济发展的效率。虽然广泛的公众参与有利于利益的诉求表达，但是参与程序和参与过程会在一定程度上增大政治成本和行政成本，复杂的民意需求和政府经济发展的愿望有时不能够同时满足。
（二）公众参与制度的困境
1.公众参与行政决策缺乏制度保障，机制尚不成熟
当前，我国的制度安排和决策机制缺乏对公众参与行政决策的制度保障，行政决策大多以党政官员走群众路线、综合民意为基础。公众参与的角色制度化规定不健全，公众参与的操作性规定欠缺。在实际项目操作过程中，公众参与行政决策十分有限，一直处于较被动地位。
2.行政信息公开制度有待提高
我国的行政信息公开化程度较发达国家而言明显不足，主要的信息公开都是以政府的角度出发向公众提供信息的传播，其内容也大多是相关的规章制度和法律条文，都是替政府说话的"发言人"，从而形成了行政信息不对称，使行政信息不对称现象的产生不仅影响公众对政府行政工作的深入了解和认识，同时也可能使政府因为无法正确认识公众的真实意愿而导致行政决策的失败[2]。
二、世行贷款城市辽宁城市交通项目解决公众参与困境途径
（一）转变参与观念，提高决策能力
1.就广大公民而言，要转变传统的思想观念，树立参与意识，提高参与能力和技能。
在本项目中，世行与项目市政府达成一致意见，我们转变参与观念，树立参与意识。民众明白参与行政决策是自己的一项权利，积极履行自身职责。其次，项目市政府重视相关培训，积极提高公众的参与能力和技能。实现了公众参与的有效实施。
2.就决策者而言，要重视公众参与，学会与公民分享权利，相信合作。
在本项目中，项目市的政府转变对待公众参与行政决策的观念，重视公众参与的作用。因为公共管理者只有在思想上提高认识，才有可能在决策和管理实践中做出调整和改变。其次，政府提高自身的决策能力，主动引导公众参与，提高公众参与项目实施的质量和有序性，使行政决策科学民主，促使项目得以更好更快地执行和实施。再次，项目市政府学会了与公众分享公共决策权利，树立与公众参与合作的思想。尊重公众的意愿和想法，建立良好的合作互动关系。
（二）建立健全公众参与行政决策的法规和制度
1.通过项目的实施，我们认为强化公众参与离不开法律保障
《中华人民共和国》第二条规定：中华人民共和国的一切权利属于人民；人民行使国家权利的机关是人民代表大会和地方各级人民代表大会人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。因此，我国公众参与行政决策是得到法律保障的。通过强化公众参与行政决策的法律规范，可以防范和约束公共管理者进行危害公众参与行为的发生，将公众参与纳入有效的公共管理过程当中[4]。使公众参与行政决策能够按照一定的程序操作，做到有法可依，依法参与，有效保证公民民主参与的经常化、科学化、制度化和法制化。 2通过项目的实施，我们认为公众参与需要完善行政信息公开制度
在本项目中，信息公开是公众参与项目实施的前提和基础。项目市官员改变传统的信息封闭观念，保障畅通政府信息通道，通过网络、广播、电视、报纸等各种宣传渠道，大力推动行政信息的资源共享，切实保障公众的知情权。同时，切实提高信息系统的收集和处理能力，使项目的各项实施有更充分的信息和依据。
（三）公众参与的有效实施的离不开公民的监督和多种渠道的建设，
通过项目的实施，我们认为公众参与的有效实施离不开公民的监督权。虽然我国在法律和制度原则上肯定了公众参与行政决策的监督地位和作用，但是在实际操作过程中，监督制度和形式只停留在口头或文件中，并没有真正贯彻到实处，损害了公民的监督效力。因此，必须完善监督机制，加强各种形式的民主监督，使公民的监督能够深入到权利运行的各个环节，充分保障公众参与的有效实施。
此项目的借鑒意义在于政府要广开言路，切实了解百姓疾苦，使"下情"能够"上达"。政府要真正做到善解民意、善待群众。可以进一步建立健全社会公示制度、成立调查机构、专家咨询机构、网上论坛和投票制度、热线电话讨论平台制度等，便利公民清楚公共决策信息和广泛参与公共决策程序和渠道，使公民的舆论与需求不仅仅影响着公共决策的利益导向，也平等分享并决定着公共决策的最终结果。非政府组织的存在和发展，可以更好的组织和激发公众参与到行政决策中来，增加了公民表达利益和参与的有效渠道，使政策制定者更全面地考虑相关利益，实现行政决策的科学性与正当性，更好地形成政府与公民之间的良性互动，促成多元利益主体之间的妥协与让步，化解冲突与矛盾，实现社会和谐，达到善治的目标。
参考文献：
[1] 中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[G].北京：人民出版社， 2007：28-29.
[2] 郑书娟.走出公众参与行政决策阻滞之困境--基于行政信息不对称视觉下的研究[J].鸡西大学学报，2008-12：67-69.
[3] 贾西津.国家决策的适度人数[N].南方周末，2009-4-23（32）.
[4] 陈芳，陈振明.当代中国地方治理中的公众参与--历程、现状与前景[J].东南学术，2008（4）：118-119.
[5] 董春宇.公共选择理论对中国公共决策民主化的启示[J].辽宁师范大学学报（社会科学版），2008-7，31（4）：17-18.