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预算单位在银行开设的账户，是财政收支活动的载体和出入口，它体现了财政管理的统一功能及预算管理和预算外资金管理的整体格局，反映了政府主要的经济行为和财政收支活动。近年来，一些预算单位在银行多头开户的问题引起了财政、审计及有关部门的重视。预算单位银行账户管理监督是财政审计监督的重要环节，对预算监督工作的真实性、准确性和全面性将会起到重要作用。因此，加强对预算单位银行账户的管理和监督，是加强财政性资金管理，确保资金安全，提高财政资金使用效益的重要环节之一。
一、预算单位在银行开户存在的突出问题及其危害
银行账户是指国家机关、团体、企业和事业单位经批准在有关银行和非银行金融机构开立的各种存款账户。行政事业单位实行集中支付管理办法以来，在银行开设的账户主要是财政部门指定的零余额账户和预算单位的基本账户。审计部门统计发现，预算单位多头开设银行账户的现象依然存在，如某预算单位及所属各项目建设办公室不仅在工商银行、中国银行开设账户，而且还在农业银行和农村合作银行分别开设账户，截止2010年末，共开设银行账户21个。预算单位开设银行账户过多，是预算内资金和预算外资金管理中的一个重要问题。这种做法弊端多，应引起重视。一是增加了单位财务核算量，支付过程中容易串户。本来一个户头进行资金收付的核算，则变为多家银行资金收付核算。二是财政资金的利用率不高。由于多头开户，分散了财务，影响了资金的集中使用。三是项目沉淀资金容易游离于监督之外，将其改变用途，用于其他支出。这是造成国家财政性资金分散、流失的一个严重漏洞，成为一些部门和单位违反财经法纪的主要手段。
预算单位在银行多头开户的危害性很大。首先，银行账户管理乱象，使预算管理和预算外资金管理的整体格局被打乱，作为政府主要经济行为的财政收支活动被分割肢解，造成国家财力分散秩序混乱，削弱了财政管理的统一功能；其次，银行账户管理乱象，使大量应上缴财政统一管理的财政性资金被部门和单位截留，导致国家财政资金分散和流失；第三，银行账户管理乱象，使部门和单位自主安排的财力增大，部分财政性资金成为一些部门和单位扩大基本建设规模、扩大消费基金的主要源头，干扰了国家宏观调控措施的落实；第四，银行账户管理乱象，使一些部门和单位为谋取小团体利益大开方便之门，少数人浑水摸鱼，借机非法敛财，助长了滥发钱物、公费旅游、挥霍浪费、贪污公款腐败现象的发生；第五，银行账户管理乱象，对审计监督带来诸多困难，造成重大审计风险。
二、分析银行账户乱象的产生原因
笔者以为，不外乎以下几点：一是自身利益的驱动，违纪违规的需要，逃避管理监督，掩盖非法活动，为团体谋福利，为个人捞好处，是一些预算执行单位形成银行账户管理乱象的主观原因。逃避有关部门的管理和监督，违法违纪办理收支事项；隐瞒财政收入，擅自将预算内资金转移到预算外；不按规定将行政事业性收费和罚没收入纳入预算管理，缴存财政专户；擅自开设收费和基金项目，违反规定乱罚款、乱收费；将财政性资金转作定期存款，甚至账外设账，私设“小金库”，把单位的资金以个人的名义存款，乱支滥用资金。二是一些商业银行为了自身利益，放松管理，不问来源，乱拉存款，滥开户、滥吸储、滥支付，是助长预算执行单位银行账户管理乱象的客观原因；三是人民银行、财政部门和审计机关放松了银行账户的管理监督和处理处罚，不能说不是预算执行单位银行账户管理乱象的外部原因之一。
三、加强预算单位银行开户管理监督工作的建议
？穴一？雪严格控制并规范行政事业单位银行账户开立、撤并的审批程序，保障国库管理制度改革健康运行
1.规范审批和备案程序。对行政事业性单位银行账户的设置进行分类管理，行政事业单位开立、变更、撤销银行账户一定要有申请报告，严格实行财政审批、备案制度。凡未经财政部门同意的，各单位一律不得随意开立、变更或撤销银行结算账户，经财政局审批备案后，行政事业单位持财政局的批复书才能到人民银行办理开户手续。
2.建立健全有效管理机制。通过国库管理系统，把所有纳入国库集中支付单位的银行账户全部纳入国库信息管理系统，并对银行账户实施动态监控，跟踪监督账户的开立、变更、撤销等情况。凡是自行开设没有经过财政审批的账户一律不拨付财政性资金。
？穴二？雪加大对行政事业单位银行账户监督检查力度，从源头上预防和治理腐败
1.采取自查与重点检查相结合以及人民银行逐个核查的形式，多管齐下实施清理整顿，有效地从源头上预防和治理腐败。实施清理整顿时应遵循以下原则：一是行政事业单位要求新开或保留原银行账户，必须符合文件规定的要求，严格按文件要求办理有关手续。二是允许开设一个零余额账户。对以纳入集中支付的单位，开设一个零余额账户作为单位的基本存款账户，核算预算内、外资金。三是按照政策允许设立专用账户。因特定用途需要对资金进行专项管理和使用的，允许开设专用存款账户。具体指基本建设资金，单位住房资金，单位设立党、团、工会、食堂以及其他需要独立核算的专项资金。四是不允许设立临时账户。因设立临时机构需要发生业务收支的，应在机构办公室所在行政事业单位的相关账户中单设账页核算。
2.对行政事业单位银行账户实施全程监管、责任到位。财政、审计、监察和人民银行等相关部门要形成合力，在对行政事业单位银行账户实施监管过程中，对违规开立和使用银行账户，不按规定变更、撤销银行账户或对批准开设、变更、撤销的银行账户不按规定报财政局审核、备案的和逾期不年检或在年检中漏报、瞒报银行账户等违规行为，将暂停或停止对违规单位拨付财政性资金，并依法给予相关单位处罚和追究相关人员责任。
3.财政、审计、银行等部门要密切配合，齐抓共管。预算单位银行账户过多违规，主要是由于一些部门和单位受自身利益影响所致。部门和单位多头开户，是为了逃避监督，掩盖不合法的资金收支活动，为小团体和个人谋取不正当利益；一些银行给单位多头开户开绿灯是受自身经济利益驱动和硬指标的压力，是为了多吸收存款。因此，解决账户不规范问题，最根本的是各部门和各单位要把国家和人民的利益摆在首位，相互支持，紧密配合，共同维护中央政令统一和国家经济秩序。坚决执行国务院关于加强预算外资金管理的决定，未经财政部门审核同意，银行不得为部门和单位开设预算外资金账户。关于预算资金的账户管理，财政部印发《财政机关总预算会计制度》和《银行开户管理办法》中都有具体规定。如江西省财政厅、人民银行南昌中心支行、江西省监察厅、江西省审计厅关于印发《江西省省级预算单位银行账户管理暂办法》的通知（赣财库【2004】7号）对预算单位开设银行账户有明确规定。这些规定，既有对预算单位的要求，也有对财政、银行的明确规定。 ？穴三？雪实行财政专项资金账户集中管理，不断提高财政综合控制能力
为了加强财政专项资金的管理和监督，规范财政专项资金的收付和核算，提高财政资金的综合调控能力，财政系统应对财政专项资金账户实行集中管理，即将原各业务部门管理的各项财政专项资金账户，包括各级预算安排的各项财政资金账户，如财政扶贫专户、预算周转金户等；上级财政部门拨入的财政专项资金的账户，如社保基金专户、国债专户、基建专户、基础设施建设资金专户等；以政府或财政部门名义设立的基金及专项资金专户，如多渠道筹措教育经费专户等。全部移交到国库部门集中管理，各项财政专户资金在保持原资金管理权、使用权不变的前提下，由国库部门统一办理资金收付业务和会计核算工作。
？穴四？雪强化账户管理过程中的内部监督管理机制，确保财政、财务资金安全运行
账户的日常管理，最重要的是印章管理。因此，建立内部监督管理机制尤为重要，在账户管理过程中，财政国库、单位财务部门应实行公章、印鉴分别保管制度。
1.对公章、印鉴使用实行部门领导负责制。印章的保管分别由分管该项业务的负责人保管。在日常业务中坚持“谁使用、谁保管、谁负责”的原则，做到人离落锁，下班入柜，不得随意借用。印章保管人短期离岗或出差时，应在部门负责人监督下办理交接手续，并登记备查，印章按规定启用或销毁，印模必须登记备案。
2.对印章使用的职能要明确。部门专用章，主要用于单位内部的业务往来。拨款专用章，主要用于预算内、预算外以及专户资金的拨付。
3.落实印章保管责任。部门负责人应对业务印章的管理情况经常进行监督、检查，发现问题及时纠正，因违反印章管理制度而发生的一切后果，按规定追究有关人员的责任。通过实行公章、印鉴分别保管制度，账户管理的内部监督管理机制逐步完善，相互牵制，财政资金安全运行会更加有保障。
通过以上措施促进部门建立和完善银行账户管理制度，进一步规范银行账户管理工作，确保财政资金安全、有序、科学、合理运行，提高财政资金的使用效益。同时加强对银行帐户的管理监督，有利于揭露和反映财政性资金分配、管理、使用和效益中存在的问题，提出完善和加强财政性资金管理的意见和建议，为财政资金的有效运行提供真实可靠的评价依据，为政府加强预算管理和加强财政监督提供决策依据。使预算单位银行帐户真正做到在预算内资金与预算外资金的活动中起着结算中心和总体控制反映的作用，真正使预算单位在银行开设的帐户及相应的各种会计帐目全面地、系统地、连续地、记录和反映预算执行的情况和结果。
一、预算单位在银行开户存在的突出问题及其危害
银行账户是指国家机关、团体、企业和事业单位经批准在有关银行和非银行金融机构开立的各种存款账户。行政事业单位实行集中支付管理办法以来，在银行开设的账户主要是财政部门指定的零余额账户和预算单位的基本账户。审计部门统计发现，预算单位多头开设银行账户的现象依然存在，如某预算单位及所属各项目建设办公室不仅在工商银行、中国银行开设账户，而且还在农业银行和农村合作银行分别开设账户，截止2010年末，共开设银行账户21个。预算单位开设银行账户过多，是预算内资金和预算外资金管理中的一个重要问题。这种做法弊端多，应引起重视。一是增加了单位财务核算量，支付过程中容易串户。本来一个户头进行资金收付的核算，则变为多家银行资金收付核算。二是财政资金的利用率不高。由于多头开户，分散了财务，影响了资金的集中使用。三是项目沉淀资金容易游离于监督之外，将其改变用途，用于其他支出。这是造成国家财政性资金分散、流失的一个严重漏洞，成为一些部门和单位违反财经法纪的主要手段。
预算单位在银行多头开户的危害性很大。首先，银行账户管理乱象，使预算管理和预算外资金管理的整体格局被打乱，作为政府主要经济行为的财政收支活动被分割肢解，造成国家财力分散秩序混乱，削弱了财政管理的统一功能；其次，银行账户管理乱象，使大量应上缴财政统一管理的财政性资金被部门和单位截留，导致国家财政资金分散和流失；第三，银行账户管理乱象，使部门和单位自主安排的财力增大，部分财政性资金成为一些部门和单位扩大基本建设规模、扩大消费基金的主要源头，干扰了国家宏观调控措施的落实；第四，银行账户管理乱象，使一些部门和单位为谋取小团体利益大开方便之门，少数人浑水摸鱼，借机非法敛财，助长了滥发钱物、公费旅游、挥霍浪费、贪污公款腐败现象的发生；第五，银行账户管理乱象，对审计监督带来诸多困难，造成重大审计风险。
二、分析银行账户乱象的产生原因
笔者以为，不外乎以下几点：一是自身利益的驱动，违纪违规的需要，逃避管理监督，掩盖非法活动，为团体谋福利，为个人捞好处，是一些预算执行单位形成银行账户管理乱象的主观原因。逃避有关部门的管理和监督，违法违纪办理收支事项；隐瞒财政收入，擅自将预算内资金转移到预算外；不按规定将行政事业性收费和罚没收入纳入预算管理，缴存财政专户；擅自开设收费和基金项目，违反规定乱罚款、乱收费；将财政性资金转作定期存款，甚至账外设账，私设“小金库”，把单位的资金以个人的名义存款，乱支滥用资金。二是一些商业银行为了自身利益，放松管理，不问来源，乱拉存款，滥开户、滥吸储、滥支付，是助长预算执行单位银行账户管理乱象的客观原因；三是人民银行、财政部门和审计机关放松了银行账户的管理监督和处理处罚，不能说不是预算执行单位银行账户管理乱象的外部原因之一。
三、加强预算单位银行开户管理监督工作的建议
？穴一？雪严格控制并规范行政事业单位银行账户开立、撤并的审批程序，保障国库管理制度改革健康运行
1.规范审批和备案程序。对行政事业性单位银行账户的设置进行分类管理，行政事业单位开立、变更、撤销银行账户一定要有申请报告，严格实行财政审批、备案制度。凡未经财政部门同意的，各单位一律不得随意开立、变更或撤销银行结算账户，经财政局审批备案后，行政事业单位持财政局的批复书才能到人民银行办理开户手续。
2.建立健全有效管理机制。通过国库管理系统，把所有纳入国库集中支付单位的银行账户全部纳入国库信息管理系统，并对银行账户实施动态监控，跟踪监督账户的开立、变更、撤销等情况。凡是自行开设没有经过财政审批的账户一律不拨付财政性资金。
？穴二？雪加大对行政事业单位银行账户监督检查力度，从源头上预防和治理腐败
1.采取自查与重点检查相结合以及人民银行逐个核查的形式，多管齐下实施清理整顿，有效地从源头上预防和治理腐败。实施清理整顿时应遵循以下原则：一是行政事业单位要求新开或保留原银行账户，必须符合文件规定的要求，严格按文件要求办理有关手续。二是允许开设一个零余额账户。对以纳入集中支付的单位，开设一个零余额账户作为单位的基本存款账户，核算预算内、外资金。三是按照政策允许设立专用账户。因特定用途需要对资金进行专项管理和使用的，允许开设专用存款账户。具体指基本建设资金，单位住房资金，单位设立党、团、工会、食堂以及其他需要独立核算的专项资金。四是不允许设立临时账户。因设立临时机构需要发生业务收支的，应在机构办公室所在行政事业单位的相关账户中单设账页核算。
2.对行政事业单位银行账户实施全程监管、责任到位。财政、审计、监察和人民银行等相关部门要形成合力，在对行政事业单位银行账户实施监管过程中，对违规开立和使用银行账户，不按规定变更、撤销银行账户或对批准开设、变更、撤销的银行账户不按规定报财政局审核、备案的和逾期不年检或在年检中漏报、瞒报银行账户等违规行为，将暂停或停止对违规单位拨付财政性资金，并依法给予相关单位处罚和追究相关人员责任。
3.财政、审计、银行等部门要密切配合，齐抓共管。预算单位银行账户过多违规，主要是由于一些部门和单位受自身利益影响所致。部门和单位多头开户，是为了逃避监督，掩盖不合法的资金收支活动，为小团体和个人谋取不正当利益；一些银行给单位多头开户开绿灯是受自身经济利益驱动和硬指标的压力，是为了多吸收存款。因此，解决账户不规范问题，最根本的是各部门和各单位要把国家和人民的利益摆在首位，相互支持，紧密配合，共同维护中央政令统一和国家经济秩序。坚决执行国务院关于加强预算外资金管理的决定，未经财政部门审核同意，银行不得为部门和单位开设预算外资金账户。关于预算资金的账户管理，财政部印发《财政机关总预算会计制度》和《银行开户管理办法》中都有具体规定。如江西省财政厅、人民银行南昌中心支行、江西省监察厅、江西省审计厅关于印发《江西省省级预算单位银行账户管理暂办法》的通知（赣财库【2004】7号）对预算单位开设银行账户有明确规定。这些规定，既有对预算单位的要求，也有对财政、银行的明确规定。 ？穴三？雪实行财政专项资金账户集中管理，不断提高财政综合控制能力
为了加强财政专项资金的管理和监督，规范财政专项资金的收付和核算，提高财政资金的综合调控能力，财政系统应对财政专项资金账户实行集中管理，即将原各业务部门管理的各项财政专项资金账户，包括各级预算安排的各项财政资金账户，如财政扶贫专户、预算周转金户等；上级财政部门拨入的财政专项资金的账户，如社保基金专户、国债专户、基建专户、基础设施建设资金专户等；以政府或财政部门名义设立的基金及专项资金专户，如多渠道筹措教育经费专户等。全部移交到国库部门集中管理，各项财政专户资金在保持原资金管理权、使用权不变的前提下，由国库部门统一办理资金收付业务和会计核算工作。
？穴四？雪强化账户管理过程中的内部监督管理机制，确保财政、财务资金安全运行
账户的日常管理，最重要的是印章管理。因此，建立内部监督管理机制尤为重要，在账户管理过程中，财政国库、单位财务部门应实行公章、印鉴分别保管制度。
1.对公章、印鉴使用实行部门领导负责制。印章的保管分别由分管该项业务的负责人保管。在日常业务中坚持“谁使用、谁保管、谁负责”的原则，做到人离落锁，下班入柜，不得随意借用。印章保管人短期离岗或出差时，应在部门负责人监督下办理交接手续，并登记备查，印章按规定启用或销毁，印模必须登记备案。
2.对印章使用的职能要明确。部门专用章，主要用于单位内部的业务往来。拨款专用章，主要用于预算内、预算外以及专户资金的拨付。
3.落实印章保管责任。部门负责人应对业务印章的管理情况经常进行监督、检查，发现问题及时纠正，因违反印章管理制度而发生的一切后果，按规定追究有关人员的责任。通过实行公章、印鉴分别保管制度，账户管理的内部监督管理机制逐步完善，相互牵制，财政资金安全运行会更加有保障。
通过以上措施促进部门建立和完善银行账户管理制度，进一步规范银行账户管理工作，确保财政资金安全、有序、科学、合理运行，提高财政资金的使用效益。同时加强对银行帐户的管理监督，有利于揭露和反映财政性资金分配、管理、使用和效益中存在的问题，提出完善和加强财政性资金管理的意见和建议，为财政资金的有效运行提供真实可靠的评价依据，为政府加强预算管理和加强财政监督提供决策依据。使预算单位银行帐户真正做到在预算内资金与预算外资金的活动中起着结算中心和总体控制反映的作用，真正使预算单位在银行开设的帐户及相应的各种会计帐目全面地、系统地、连续地、记录和反映预算执行的情况和结果。