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摘要：我国的供销合作社自建国以来就一直处于不断地改制之中，目前正处于新一轮改制过程中，并取得了一定的成绩。文章结合中国的实际情况，借鉴国外发展模式，探讨了中国供销合作社的发展存在的问题，最后提出了一些对策和建议。
关键词：县级联社；基层合作社；发展模式
一、关于我国基层供销合作社问题的提出
中国供销合作社是以农民为主体组织起来的合作经济组织，目前，全国各级供销合作社都处于改制过程之中。我国基层供销合作社是特定历史条件下的产物，它的形式、地位和性质经历了多次沿革，现实的运作机制与理论上的设计存在显著的差异。
（一）合作社、基层供销合作社及其性质
目前，全国供销合作社的组织结构是，在农村基层供销合作社的基础上依次组建县级联合社、地市级联合社和省级联合社，在省级联合社的基础上组建一个中华全国供销合作总社。
由基层社自下而上逐级联系起来的各级联合社，是各级社员社联合起来为社员群众服务的办事机构，也是实行民主管理、集体领导的职能机构。社员是基层社的“老板”，社员社是上级联合社的“老板”。基层社与联合社是联合与被联合的整体关系。不仅如此。各级联合社还要让利于基层社，基层社要返利于社员。
根据2005年中华全国供销合作社第四次代表大会修订的《中华全国供销合作总社章程》第二条规定，“中国供销合作社是以农民社员为主体的集體所有制的合作经济组织。中华全国供销合作总社是国务院领导下的全国供销合作社的联合组织，并可接纳其他承认供销合作社章程、自愿加入的农民专业合作组织。总社对成员社负有组织、指导、协调、服务和监督的职责。”
根据2005年《中华全国供销合作总社章程》第九条规定，“凡承认总社章程、自愿履行各项义务的省、自治区、直辖市、计划单列市（单位）供销合作社联合社，其他具有独立法人资格、跨区域的专业合作经济组织，以及为农服务的各类行业协会、具有合作经济性质的大型农业产业化龙头企业，均可申请加入总社，成为成员社或成员单位（以下统称成员社）。”
根据2005年《中华全国供销合作总社章程》第五条规定，“总社实行团体社员制。总社依法具有独立的法人地位，其合法权益受国家法律保护。”
从法律规章文本上来看，与农村供销合作社相关的还有《中华人民共和国农民专业合作社法》（2006）、《农民专业合作社登记管理条例》（2007）、《农民专业合作社示范章程》（2007）、《民法通则》等。
（二）基层供销合作社的体制演变
我国基层供销合作社是特定历史条件下的产物，它的形式、地位和性质经历了多次沿革。
1949年1月26日，华北供销合作委员会。在1950年，中华全国合作社联合总社成立，到1954年时改名为中华全国供销合作总社。1958年，中国农业经济合作组织由集体所有制转变为全民所有制，农村基层供销合作社的经营管理权、人事管理权、资金管理权、商品管理权全部交给人民公社。1962年又恢复了民办性质的供销合作社。1966年以后又有所反复，供销合作社整体上处于混乱状态。
1978年我国开始改革开放，供销合作社的官僚作风受到巨大冲击。1982年后我国开始恢复农村供销合作社的民办商业性质，强调组织的群众性、管理的民主性和经营的灵活性逐步实现独立核算、自负盈亏，真正成为参与市场竞争的经济实体。全国供销合作总社在1996年印发了《基层供销社真正办成农民合作经济组织的基本要求》。
二、基层供销合作社管理体制方面存在的问题
近年来，通过改造，供销合作社初步摆脱了困境，逐步走出了低谷，各方面工作均取得显著进展，但基层供销社在管理体制方面仍旧存在一些重大问题。
（一）供销合作社登记复杂
各个省的做法极其不一样，非常复杂。一般的做法是：基层供销合作社全部登记为企业法人。县级以上联社，有的登记为社团法人，有的仍是作为类似于政府部门的机构存在（员工享受公务员待遇，但是联社不是政府机构），有的作为财政拨款的事业单位暂未登记，有的作为民间团体存在。
但是，根据相关法律法规，只有各级供销联社和总社的法律地位和性质得到了明确界定——独立的社团法人，而对基层供销合作社没有做出明确规定。从合作制的角度出发，基层供销合作社本质上应该属于社团法人，公益性和非赢利性是主要目标。形成这种状况的主要原因就在于有关方面对供销合作社的认识不统一，使得供销合作社的法律地位难以认定。
（二）县级联社持股基层供销合作社
县级联社的资金来源主要是基层社认缴的股金、政府部门财政拨款、及在此基础上形成的投资收益、合作基金和公积金等。县级联社形成的资产可以投资同级企事业或其他社会团体，但本质上这些资产属于包括基层社和县级联社在内的集体所有，这些资产的使用要为基层社服务。这里，县级联社将社有资产作为股金入股基层合作社，于理说不通。
县级联社持股基层供销合作社的弊端有：会强化县级联社的经济动机，造成过多追逐资产的增殖、升值，而忽略了县级联社对基层社的管理和服务功能；制约了基层合作社在联社事务中的平等权利，违背平等合作的初衷；将基层社与县级联社的资产关系复杂化，相互持股易导致资产负债的分隔困难等。
（三）县级联社职能分解有待优化
由于历史的原因，县级联社曾是一个政府机构，在改制的过程中，相关的政府职能没有从县级联社中分离出去。而且，还带有相当程度的计划经济色彩，使得政企不分。县级联社作为基层社的联合组织，它对基层社负有管理、协调、服务和社有资产的运营等职能。这就需要合理分解县级联社的政府职能、行政职能、服务职能和经济职能，使他们各归其位、各司其责。
目前，还没有对县级联社及基层社进行归口管理的专门政府机构，而县级联社既要对基层社进行社团法人内的管理和服务，还要承担部分政府行政管理的职能，这很容易使县级联社和基层社形成行政上的隶属关系，而不是合作制关系，制约了县级联社和基层社的独立运营。 三、国外农民合作组织模式及对我国的启示
从1805年丹麦农民组建第一个地方农民联盟算起，农民合作经济组织迄今已有200多年的历史，包括广大发达国家和发展中国家在内，各國都存在各种各样的合作社组织，有许多模式和做法值得我们借鉴。
（一）国外农民合作组织的两种模式
总结农民合作经济组织的发展历程，可以发现：依据合作经济组织产生和发展促动力量，世界各国的发展模式可以分为两种：市场推动模式，政府推动模式。
1.市场推动模式。在共同的市场需求下，农民为了提高竞争力、获取市场利益，通过加强组织化程度，共同联合起来自我服务的，这就是市场推动模式。市场推动模式的特点是：坚持“民办、民营、民管和民受益”原则，政府不干预，政府与合作社法律平等，政府通过法律法规为其创造良好的发展空间。欧美国家——比较典型的有美国、德国、法国、丹麦等的合作社成长模式基本属于市场推动模式。
2.政府推动模式。为贯彻和落实农业发展战略及其政策，政府组织农民联合起来组成具有合作性质的农村经济组织，这样的发展模式就是政府推动模式。该模式的特点是：政府在组织的成立和运行上起直接推动作用、甚至决定性的作用。因此，往往带有官办色彩。亚洲许多国家和地区——如日本、韩国、泰国、印度、越南等的合作社成长模式都属于此种模式。
（二）对我国的启示
国外农民合作经济组织发展的两种模式及其政府的行为特征对我们的启示是多方面的。
1.现阶段我国农民合作经济组织的发展应以政府推动为主。当前，我国农村经济的市场体制已经初步建立，正处于变革完善时期，农业生产力有较大程度的发展但是仍旧不均衡，各种区域性的市场发展阻力依然存在，在这种格局下，政府的宣传、组织和扶持在农民合作组织的成立之初具有巨大的正面意义，只有当合作组织建立和运行起来之后，区域性的农村市场才能真正有效发展起来；只有当农村市场发展起来之后，农村合作组织才能获得自我发展的空间和动力，不断自我革新，逐步回归“合作”本性。
2.从长远发展来看我国农民合作组织同样需要政府的立法保护。2007年7月1日我国正式出台《农民专业合作社法》，这部法律正式确立了农民专业合作社的“合作经济组织”的法人地位，它是我国农民经济合作组织的有力保障之一。与此同时，其他众多的多种形式的农民合作经济组织仍有待专门立法来规范和保障。长远来看，各种形式的合作组织法律法规需要进一步梳理和统一，从而促进我国合作经济的健康良性发展。
3.政府不仅应该大力支持，而且还要明确行为边界。政府对市场经济运行具有组织、调控和干预市场失灵的责任，在扶持和管理农民合作组织运营的过程中，要把握好政府的行为边界，掌握干预的力度，明确干预的权力和责任，既要避免干预过度，又要避免干预不足，既要充分考虑微观行为主体的利益驱动，又要兼顾国家长期发展的需要。
四、政策建议
选择基层社与县级联社的发展模式，要综合考虑各种因素，包括历史沿革、制度约束、改革取向和合作社自身的情况等因素。模式设计要为特定历史条件下的特定目标服务，要因势利导，因时而变。针对上述问题，我们可以采取如下措施来实施。
（一）加强相关法律的制订、修订和完善
目前关于县级以上联社的法律地位不是很明确，如果要纳入正式的国家行政机构的话，那么就需要相关的法律法规来确定和规范。通过建立和健全有关的法律和法规，完善监督执行机制，为供销合作社的健康有序发展创造良好的前提条件。
（二）建立和完善基层合作社内部控制制度
主要有强化企业内部各种牵制制度、强化企业内部审计制度、强化企业会计内部控制、强化企业内部稽核制度、强化内部报告制度等。
（三）规范县级联社社有资本管理
包括做好账务处理、建立资产出租和公开拍卖制度、建立全面预算管理系统、加强社有资本管理、全面评价企业资本的质量状况等。
（四）保护好供销合作社的资产权益
县供销合作社系统的资产构成方式复杂，各级各部门应从促进经济发展、维护社会稳定的大局出发，尊重历史、区别对待，维护供销合作社的合法权益和资产完整。
（五）进一步深化产权制度改革
体改、县社等部门要统筹规划，按照“有进有退，有所为有所不为”，“先保留后出售”的原则，制定改制方案。通过建立社有资产出资人制度和有限责任制度，优化资产配置，转变职工身份，改变企业形式，改革产权制度，逐步建立现代企业制度。
参考文献：
1.中华全国供销合作总社介绍[EB/OL].中华全国供销合作总社.
2.白志刚.把正式制度与非正式的规则结合起来解决流通问题[J].中国合作经济，2012（3）.
3.石秀和，陈阿兴.自组织与被组织——试论我国供销合作社组织变迁、经验及创新[J].商业时代，2002（11）.
4.曾淼，刘发志，曾磊.国外农民合作经济组织发展中的政府行为比较及其启示[J].金融与经济，2007（9）.
（作者单位：镇江船艇学院）
关键词：县级联社；基层合作社；发展模式
一、关于我国基层供销合作社问题的提出
中国供销合作社是以农民为主体组织起来的合作经济组织，目前，全国各级供销合作社都处于改制过程之中。我国基层供销合作社是特定历史条件下的产物，它的形式、地位和性质经历了多次沿革，现实的运作机制与理论上的设计存在显著的差异。
（一）合作社、基层供销合作社及其性质
目前，全国供销合作社的组织结构是，在农村基层供销合作社的基础上依次组建县级联合社、地市级联合社和省级联合社，在省级联合社的基础上组建一个中华全国供销合作总社。
由基层社自下而上逐级联系起来的各级联合社，是各级社员社联合起来为社员群众服务的办事机构，也是实行民主管理、集体领导的职能机构。社员是基层社的“老板”，社员社是上级联合社的“老板”。基层社与联合社是联合与被联合的整体关系。不仅如此。各级联合社还要让利于基层社，基层社要返利于社员。
根据2005年中华全国供销合作社第四次代表大会修订的《中华全国供销合作总社章程》第二条规定，“中国供销合作社是以农民社员为主体的集體所有制的合作经济组织。中华全国供销合作总社是国务院领导下的全国供销合作社的联合组织，并可接纳其他承认供销合作社章程、自愿加入的农民专业合作组织。总社对成员社负有组织、指导、协调、服务和监督的职责。”
根据2005年《中华全国供销合作总社章程》第九条规定，“凡承认总社章程、自愿履行各项义务的省、自治区、直辖市、计划单列市（单位）供销合作社联合社，其他具有独立法人资格、跨区域的专业合作经济组织，以及为农服务的各类行业协会、具有合作经济性质的大型农业产业化龙头企业，均可申请加入总社，成为成员社或成员单位（以下统称成员社）。”
根据2005年《中华全国供销合作总社章程》第五条规定，“总社实行团体社员制。总社依法具有独立的法人地位，其合法权益受国家法律保护。”
从法律规章文本上来看，与农村供销合作社相关的还有《中华人民共和国农民专业合作社法》（2006）、《农民专业合作社登记管理条例》（2007）、《农民专业合作社示范章程》（2007）、《民法通则》等。
（二）基层供销合作社的体制演变
我国基层供销合作社是特定历史条件下的产物，它的形式、地位和性质经历了多次沿革。
1949年1月26日，华北供销合作委员会。在1950年，中华全国合作社联合总社成立，到1954年时改名为中华全国供销合作总社。1958年，中国农业经济合作组织由集体所有制转变为全民所有制，农村基层供销合作社的经营管理权、人事管理权、资金管理权、商品管理权全部交给人民公社。1962年又恢复了民办性质的供销合作社。1966年以后又有所反复，供销合作社整体上处于混乱状态。
1978年我国开始改革开放，供销合作社的官僚作风受到巨大冲击。1982年后我国开始恢复农村供销合作社的民办商业性质，强调组织的群众性、管理的民主性和经营的灵活性逐步实现独立核算、自负盈亏，真正成为参与市场竞争的经济实体。全国供销合作总社在1996年印发了《基层供销社真正办成农民合作经济组织的基本要求》。
二、基层供销合作社管理体制方面存在的问题
近年来，通过改造，供销合作社初步摆脱了困境，逐步走出了低谷，各方面工作均取得显著进展，但基层供销社在管理体制方面仍旧存在一些重大问题。
（一）供销合作社登记复杂
各个省的做法极其不一样，非常复杂。一般的做法是：基层供销合作社全部登记为企业法人。县级以上联社，有的登记为社团法人，有的仍是作为类似于政府部门的机构存在（员工享受公务员待遇，但是联社不是政府机构），有的作为财政拨款的事业单位暂未登记，有的作为民间团体存在。
但是，根据相关法律法规，只有各级供销联社和总社的法律地位和性质得到了明确界定——独立的社团法人，而对基层供销合作社没有做出明确规定。从合作制的角度出发，基层供销合作社本质上应该属于社团法人，公益性和非赢利性是主要目标。形成这种状况的主要原因就在于有关方面对供销合作社的认识不统一，使得供销合作社的法律地位难以认定。
（二）县级联社持股基层供销合作社
县级联社的资金来源主要是基层社认缴的股金、政府部门财政拨款、及在此基础上形成的投资收益、合作基金和公积金等。县级联社形成的资产可以投资同级企事业或其他社会团体，但本质上这些资产属于包括基层社和县级联社在内的集体所有，这些资产的使用要为基层社服务。这里，县级联社将社有资产作为股金入股基层合作社，于理说不通。
县级联社持股基层供销合作社的弊端有：会强化县级联社的经济动机，造成过多追逐资产的增殖、升值，而忽略了县级联社对基层社的管理和服务功能；制约了基层合作社在联社事务中的平等权利，违背平等合作的初衷；将基层社与县级联社的资产关系复杂化，相互持股易导致资产负债的分隔困难等。
（三）县级联社职能分解有待优化
由于历史的原因，县级联社曾是一个政府机构，在改制的过程中，相关的政府职能没有从县级联社中分离出去。而且，还带有相当程度的计划经济色彩，使得政企不分。县级联社作为基层社的联合组织，它对基层社负有管理、协调、服务和社有资产的运营等职能。这就需要合理分解县级联社的政府职能、行政职能、服务职能和经济职能，使他们各归其位、各司其责。
目前，还没有对县级联社及基层社进行归口管理的专门政府机构，而县级联社既要对基层社进行社团法人内的管理和服务，还要承担部分政府行政管理的职能，这很容易使县级联社和基层社形成行政上的隶属关系，而不是合作制关系，制约了县级联社和基层社的独立运营。 三、国外农民合作组织模式及对我国的启示
从1805年丹麦农民组建第一个地方农民联盟算起，农民合作经济组织迄今已有200多年的历史，包括广大发达国家和发展中国家在内，各國都存在各种各样的合作社组织，有许多模式和做法值得我们借鉴。
（一）国外农民合作组织的两种模式
总结农民合作经济组织的发展历程，可以发现：依据合作经济组织产生和发展促动力量，世界各国的发展模式可以分为两种：市场推动模式，政府推动模式。
1.市场推动模式。在共同的市场需求下，农民为了提高竞争力、获取市场利益，通过加强组织化程度，共同联合起来自我服务的，这就是市场推动模式。市场推动模式的特点是：坚持“民办、民营、民管和民受益”原则，政府不干预，政府与合作社法律平等，政府通过法律法规为其创造良好的发展空间。欧美国家——比较典型的有美国、德国、法国、丹麦等的合作社成长模式基本属于市场推动模式。
2.政府推动模式。为贯彻和落实农业发展战略及其政策，政府组织农民联合起来组成具有合作性质的农村经济组织，这样的发展模式就是政府推动模式。该模式的特点是：政府在组织的成立和运行上起直接推动作用、甚至决定性的作用。因此，往往带有官办色彩。亚洲许多国家和地区——如日本、韩国、泰国、印度、越南等的合作社成长模式都属于此种模式。
（二）对我国的启示
国外农民合作经济组织发展的两种模式及其政府的行为特征对我们的启示是多方面的。
1.现阶段我国农民合作经济组织的发展应以政府推动为主。当前，我国农村经济的市场体制已经初步建立，正处于变革完善时期，农业生产力有较大程度的发展但是仍旧不均衡，各种区域性的市场发展阻力依然存在，在这种格局下，政府的宣传、组织和扶持在农民合作组织的成立之初具有巨大的正面意义，只有当合作组织建立和运行起来之后，区域性的农村市场才能真正有效发展起来；只有当农村市场发展起来之后，农村合作组织才能获得自我发展的空间和动力，不断自我革新，逐步回归“合作”本性。
2.从长远发展来看我国农民合作组织同样需要政府的立法保护。2007年7月1日我国正式出台《农民专业合作社法》，这部法律正式确立了农民专业合作社的“合作经济组织”的法人地位，它是我国农民经济合作组织的有力保障之一。与此同时，其他众多的多种形式的农民合作经济组织仍有待专门立法来规范和保障。长远来看，各种形式的合作组织法律法规需要进一步梳理和统一，从而促进我国合作经济的健康良性发展。
3.政府不仅应该大力支持，而且还要明确行为边界。政府对市场经济运行具有组织、调控和干预市场失灵的责任，在扶持和管理农民合作组织运营的过程中，要把握好政府的行为边界，掌握干预的力度，明确干预的权力和责任，既要避免干预过度，又要避免干预不足，既要充分考虑微观行为主体的利益驱动，又要兼顾国家长期发展的需要。
四、政策建议
选择基层社与县级联社的发展模式，要综合考虑各种因素，包括历史沿革、制度约束、改革取向和合作社自身的情况等因素。模式设计要为特定历史条件下的特定目标服务，要因势利导，因时而变。针对上述问题，我们可以采取如下措施来实施。
（一）加强相关法律的制订、修订和完善
目前关于县级以上联社的法律地位不是很明确，如果要纳入正式的国家行政机构的话，那么就需要相关的法律法规来确定和规范。通过建立和健全有关的法律和法规，完善监督执行机制，为供销合作社的健康有序发展创造良好的前提条件。
（二）建立和完善基层合作社内部控制制度
主要有强化企业内部各种牵制制度、强化企业内部审计制度、强化企业会计内部控制、强化企业内部稽核制度、强化内部报告制度等。
（三）规范县级联社社有资本管理
包括做好账务处理、建立资产出租和公开拍卖制度、建立全面预算管理系统、加强社有资本管理、全面评价企业资本的质量状况等。
（四）保护好供销合作社的资产权益
县供销合作社系统的资产构成方式复杂，各级各部门应从促进经济发展、维护社会稳定的大局出发，尊重历史、区别对待，维护供销合作社的合法权益和资产完整。
（五）进一步深化产权制度改革
体改、县社等部门要统筹规划，按照“有进有退，有所为有所不为”，“先保留后出售”的原则，制定改制方案。通过建立社有资产出资人制度和有限责任制度，优化资产配置，转变职工身份，改变企业形式，改革产权制度，逐步建立现代企业制度。
参考文献：
1.中华全国供销合作总社介绍[EB/OL].中华全国供销合作总社.
2.白志刚.把正式制度与非正式的规则结合起来解决流通问题[J].中国合作经济，2012（3）.
3.石秀和，陈阿兴.自组织与被组织——试论我国供销合作社组织变迁、经验及创新[J].商业时代，2002（11）.
4.曾淼，刘发志，曾磊.国外农民合作经济组织发展中的政府行为比较及其启示[J].金融与经济，2007（9）.
（作者单位：镇江船艇学院）