论文部分内容阅读
摘要：恐怖活动组织认定是反恐斗争的重要环节，只有在此基础上，反恐斗争才能有的放矢，否则可能会造成侵犯人权，冤枉无辜的后果。从反恐实际看，绝大多数的恐怖主义犯罪都具有“组织背景”，个体化的恐怖主义犯罪通常都依附于组织。各国的反恐立法都将恐怖组织的认定作为重要内容予以规范，在理论和实践中也形成了一定的模式。我国的反恐斗争任务艰巨、形势严峻，如何认定恐怖组织和人员是反恐实践中的一大难题。2011年10月24日，中国全国人大常委会第二十三次会议审议了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定（草案）》（下文简称《决定》）。该决定不仅对恐怖活动组织、恐怖活动人员的定义做了明确界定，还规定了相应的认定和公布主体。但实际上，我国的恐怖组织认定程序还存在诸多问题，因而在深入分析国际通行的司法认定模式和行政认定模式的基础上，对二者的制度背景和特点进行剖析，有助于立足现有法治基础对程序进行完善，从而实现有效反恐和保障人权的双重目的。
关键字：恐怖组织；反恐斗争；恐怖活动
中图分类号：D924 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）08-0060-01
一、恐怖组织认定的两种模式：司法认定模式与行政认定模式
认定恐怖组织及恐怖分子是防范和打击恐怖主义犯罪的前提。一方面通过国家行为的认定过程能 使民众了解恐怖组织的实质，认清其真面目；另一方面，通过规范化的认定使国家的反恐行为更具针对性、合法性和有效性。同时，通过法定程序认定恐怖组织也具有保障人权的重大意义。截止到 2003 年年底，世界主要国家都认定并公布了恐怖组织名单。如美国 2003 年的名单包含了“基地”组织、真主党、哈马斯、伊斯兰组织等近40个组织。英国 2003 年公布的名单也有“基地”组织等在内的 25 个组织。此外，俄罗斯、印 度以及欧盟等也认定和公布了一系列其认为的恐怖组织。就我国反恐法制而言，1997 年《刑法》第120条规定了“组织、领导、参加恐怖活动组织罪”，“9·11”之后又通过了 《刑法修正案 （三）》，提高了“组织、领导、参加恐怖活动组织罪”的法定刑幅度。现在， 《决定》 又明确了恐怖活动及其组织和人员的相关定义，为认定程序 奠定了法律基础。事实上，早在 2003 年，我国公安部就对外公布了第一批“东突”恐怖组织和恐怖分子名单，包括：“东突厥斯坦伊斯兰运动”、“东突厥斯坦解放组织”、“世界维吾尔青年代表大会”、“东突厥斯坦新闻信息中心”；认定恐怖分子艾山·买合苏木等 11 人。与此同时，公安部有关人员也在公开场合阐释了我国认定的标准和 法律依据。其中主要包括：《中华人民共和国刑法》及其《刑法修正案（三）》；《中华人民共和 国国家安全法》及其《实施细则》；上海合作组织通过的 《上海公约》。此外还有中国已经签署的制止恐怖主义爆炸的公约，制止向恐怖主义提供资助的国际公约等 11 项反恐国际公约和联合国安理会通过的一系列反恐协议。从法律依据及认定主体看，我国在认定恐怖组织问题上遵循的是司法认定和行政认定并存的模式。事实上，这也是各国的通行做法。（一）司法认定模式司法认定模式是指由法院在刑事审判过程中，依据事实和法律标准，通过特定程序来判定某一组织是否为恐怖组织，从而在此基础上对该组织予以制裁。其实质是个案的司法审查模式。司法认定模式是各国主要采用的认定方式之一。比如，《俄罗斯 2006 年反恐怖主义法》 第 24 条第 2 款规定，“……该组织应被认定为恐怖主义组织，并应根据法院在俄罗斯联邦总检察长或其下属检察长的声明基础上作出的判决予以取缔（禁止其活动）。法院关于取缔该组织（禁止其活动）的判决适用于该组织的地方分支机构和其他组织机构”。该条第5 款还规定，“联邦安全机关负责制定联邦统一恐怖主义组织名单，名单中应括俄罗斯联邦法院认定的外国和国际恐怖主义组织。名单应在俄罗斯联邦政府指定的官方出版物上公布。”由此可见，俄罗斯的认定程序由检察长发起，由联邦法院认定，并由联邦安全机关负责制定统一名单并公布。这是司法认定模式的代表。此外，还有一些国家的认定也由司法官进行。如《德国刑法典》129条b规定，“第129和第129条还应适用于在国外的组织。如果犯罪涉及欧洲联盟成员国境外的组织，则只有在犯罪通过在本法地域范围内开展的活动实施的情况下或者在犯罪人或受害人是德国人或在德国境内的情况下，才应适用这一规定。在属于第二句规定的情况下，只有经过联邦司法部授权，才能起诉犯罪。授权可以对个别案件发出，也可以为起诉某一具体组织今后的行为的目的一般地发出。在决定是否给予授权时，联邦司法部应当考虑该组织的活动所针对的是尊重人权的国家秩序中的基本价值，还是人民之间的和平共处，以及把整个情况加以权衡之后哪一种行为看起来更应当受到谴责。”该条实际上指出，认定恐怖组织和恐怖分子应当由联邦司法部起诉，由法官进行裁决。同样属于欧洲大陆的法国和意大利采取的也是司法认定模式，它们都只在各自 《刑法典》 中规定了相应的犯罪构成和处罚幅度，认定的结果都留待法官在 具体的诉讼中裁决。由上可知，司法认定模式遵循的是一般的“诉讼式”结构，即由“控方”提起申请，由司法官予以裁决，而且这种认定伴随个案的处理，认定是后续诉讼进程的前提，认定的结果将直接启动刑事制裁程序。
二、我国恐怖组织认定程序完善的初步设想
中国长期以来深受恐怖主义的危害，我们反对和打击一切形式的恐怖主义的立场是一贯而坚决的。但纵观我国的反恐立法和实践，总体上表现出应急性强而机制性弱、政策色彩浓而制度色彩淡的特点。我们认为，我国未来的认定制度应当作一些完善：第一，明确认定后的制裁权力。认定后的制裁权力主要是针对行政认定而言的，因为司法认定的后果是定罪，各国刑事法都依据罪刑法定和程序法定原则规定了相应的处罚。而行政认定具有综合性预防和打击的效果，因而必须明确认定主体的职权。鉴于各国反恐立法的经验，一般在行政认定 后国家有关部门可以对该“恐怖组织”实施下列行为：即公布认定结果；查封、扣押、冻结、没收属于该组织的财产；取缔该组织的相应活动；限制成员活动并制裁该组织成员等等。因此，我国的认定制度同样需要规定上述行政性制裁内 容，从而使反恐行为“有法可依”。《关于加强反 恐怖工作有关问题的决定（草案）》正是在此意图上确立了“涉恐资金同步冻结”制度。②此项制度有利于切断恐怖活动资金，也可作为未来设立“反恐基金”的经费来源。第二，进一步明确和完善认定权力机关。《决定》规定，“由国家反恐怖工作领导机构 认定恐怖活动组织、恐怖活动人员名单，由公安部予以公布”，这就在立法上明确了行政认定的权力主体，同时也明确了我国实行认定和公布相分离的做法。但对于司法认定的主体，笔者认为尚有进一步探讨的余地。司法认定本质是一种司法审查，因而其与具体案件的审理不可分割，其主体必然是法院或法官。但是我们认为，司法认定的主体应 当有一定的级别限制。因此，未来可以考虑由某 些特定级别的专门法院行使认定和审判的权力，这在国外有成熟的立法例。比如法国《刑事诉讼法》第四卷第15编专门规定了恐怖活动罪的追诉、预审和审判。该法第706-17条规定，对恐怖活动犯罪进行追诉、预审与审判，巴黎共和国检察官、预审法院、轻罪法庭及巴黎重罪法庭行使管辖权。案件涉及未成年人时，巴黎少年法庭 及未成年人重罪法庭、共和国检察官、预审法官、少年法官行使管辖权。巴黎共和国检察官及预审法官对恐怖主义犯罪的追诉与预审有管辖权时，得在全国领域内行使其职权。这实际上规定了专门管辖和全国管辖制度。由设在巴黎的专门法庭来处理涉及恐怖主义犯罪的追诉、预审及审判，一方面可以统一法律适用，避免不同主体之间认定差异过大；另一方面也有助于检察官和法官在 处理恐怖主义犯罪方面的专业化发展，提高处理效率。 当然，这种专门化认定涉及管辖制度的改革，而且鉴于我国国情，也不可能像法国那样只在巴 黎一个地方设置专门法院。但这也给我们一定的启示，即司法认定可以在级别和地域上作出限制，以增强法律适用的统一性，同时也有助于提高处理恐怖活动犯罪的专业化水平。第三，规定行政认定与司法认定之间的制度性衔接。公安部在作出认定之后可以对“恐怖组织”采 取综合性的防范和制裁，但这些与刑事诉讼意義上的定罪有本质区别。根据无罪推定原则，法院是确定被告人有罪无罪的唯一主体，被告人在被依法判决有罪前，应被视为无罪。因此，要想追究“恐怖组织”和“恐怖分子”的刑事法律责任必须经过司法认定。而我国的行政认定与司法认定之间衔接机制不畅的问题日益凸显，也已越来越引起学界的关注。我们认为，在严格划分二者各自功能的前提下，公安部作出集中统一的认定并不会侵犯司法权的行使，二者之间建立适当的衔接机制反而能更好地实现反恐的高效性。
参考文献：
[1]具体名单参见中国现代国际关系研究院反恐研究中心编著.2003 年国际恐怖主义与反恐斗争年鉴[M].北京：时事出版社，2004：131-139.
[2]实际上，除了公安部已经认定的“恐怖组织”外，“东突”恐怖势力主要还有“东突伊斯兰真主党”、“东突伊斯兰党”、“东突厥斯坦青年党”、“东突厥斯坦独立组织”、“东突厥斯坦人民革命党”、“东突厥斯坦中央执行委员会”等等。参见张弘.公安部首 批认定的恐怖组织恐怖分子名单[N].人民公安报，2003- 12- 16.
[3]张美英.德国与欧盟反恐对策及相关法律研究[M].北京：中国检察出版社，2007： 6.
[4]赵秉志.中国反恐立法专论[M].北京：中国人民公安大学 出版社，2007：140.
作者简介：张雪（1992-），女，汉族，新疆人，研究方向：西北政法大学反恐法学院（法硕）。
关键字：恐怖组织；反恐斗争；恐怖活动
中图分类号：D924 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）08-0060-01
一、恐怖组织认定的两种模式：司法认定模式与行政认定模式
认定恐怖组织及恐怖分子是防范和打击恐怖主义犯罪的前提。一方面通过国家行为的认定过程能 使民众了解恐怖组织的实质，认清其真面目；另一方面，通过规范化的认定使国家的反恐行为更具针对性、合法性和有效性。同时，通过法定程序认定恐怖组织也具有保障人权的重大意义。截止到 2003 年年底，世界主要国家都认定并公布了恐怖组织名单。如美国 2003 年的名单包含了“基地”组织、真主党、哈马斯、伊斯兰组织等近40个组织。英国 2003 年公布的名单也有“基地”组织等在内的 25 个组织。此外，俄罗斯、印 度以及欧盟等也认定和公布了一系列其认为的恐怖组织。就我国反恐法制而言，1997 年《刑法》第120条规定了“组织、领导、参加恐怖活动组织罪”，“9·11”之后又通过了 《刑法修正案 （三）》，提高了“组织、领导、参加恐怖活动组织罪”的法定刑幅度。现在， 《决定》 又明确了恐怖活动及其组织和人员的相关定义，为认定程序 奠定了法律基础。事实上，早在 2003 年，我国公安部就对外公布了第一批“东突”恐怖组织和恐怖分子名单，包括：“东突厥斯坦伊斯兰运动”、“东突厥斯坦解放组织”、“世界维吾尔青年代表大会”、“东突厥斯坦新闻信息中心”；认定恐怖分子艾山·买合苏木等 11 人。与此同时，公安部有关人员也在公开场合阐释了我国认定的标准和 法律依据。其中主要包括：《中华人民共和国刑法》及其《刑法修正案（三）》；《中华人民共和 国国家安全法》及其《实施细则》；上海合作组织通过的 《上海公约》。此外还有中国已经签署的制止恐怖主义爆炸的公约，制止向恐怖主义提供资助的国际公约等 11 项反恐国际公约和联合国安理会通过的一系列反恐协议。从法律依据及认定主体看，我国在认定恐怖组织问题上遵循的是司法认定和行政认定并存的模式。事实上，这也是各国的通行做法。（一）司法认定模式司法认定模式是指由法院在刑事审判过程中，依据事实和法律标准，通过特定程序来判定某一组织是否为恐怖组织，从而在此基础上对该组织予以制裁。其实质是个案的司法审查模式。司法认定模式是各国主要采用的认定方式之一。比如，《俄罗斯 2006 年反恐怖主义法》 第 24 条第 2 款规定，“……该组织应被认定为恐怖主义组织，并应根据法院在俄罗斯联邦总检察长或其下属检察长的声明基础上作出的判决予以取缔（禁止其活动）。法院关于取缔该组织（禁止其活动）的判决适用于该组织的地方分支机构和其他组织机构”。该条第5 款还规定，“联邦安全机关负责制定联邦统一恐怖主义组织名单，名单中应括俄罗斯联邦法院认定的外国和国际恐怖主义组织。名单应在俄罗斯联邦政府指定的官方出版物上公布。”由此可见，俄罗斯的认定程序由检察长发起，由联邦法院认定，并由联邦安全机关负责制定统一名单并公布。这是司法认定模式的代表。此外，还有一些国家的认定也由司法官进行。如《德国刑法典》129条b规定，“第129和第129条还应适用于在国外的组织。如果犯罪涉及欧洲联盟成员国境外的组织，则只有在犯罪通过在本法地域范围内开展的活动实施的情况下或者在犯罪人或受害人是德国人或在德国境内的情况下，才应适用这一规定。在属于第二句规定的情况下，只有经过联邦司法部授权，才能起诉犯罪。授权可以对个别案件发出，也可以为起诉某一具体组织今后的行为的目的一般地发出。在决定是否给予授权时，联邦司法部应当考虑该组织的活动所针对的是尊重人权的国家秩序中的基本价值，还是人民之间的和平共处，以及把整个情况加以权衡之后哪一种行为看起来更应当受到谴责。”该条实际上指出，认定恐怖组织和恐怖分子应当由联邦司法部起诉，由法官进行裁决。同样属于欧洲大陆的法国和意大利采取的也是司法认定模式，它们都只在各自 《刑法典》 中规定了相应的犯罪构成和处罚幅度，认定的结果都留待法官在 具体的诉讼中裁决。由上可知，司法认定模式遵循的是一般的“诉讼式”结构，即由“控方”提起申请，由司法官予以裁决，而且这种认定伴随个案的处理，认定是后续诉讼进程的前提，认定的结果将直接启动刑事制裁程序。
二、我国恐怖组织认定程序完善的初步设想
中国长期以来深受恐怖主义的危害，我们反对和打击一切形式的恐怖主义的立场是一贯而坚决的。但纵观我国的反恐立法和实践，总体上表现出应急性强而机制性弱、政策色彩浓而制度色彩淡的特点。我们认为，我国未来的认定制度应当作一些完善：第一，明确认定后的制裁权力。认定后的制裁权力主要是针对行政认定而言的，因为司法认定的后果是定罪，各国刑事法都依据罪刑法定和程序法定原则规定了相应的处罚。而行政认定具有综合性预防和打击的效果，因而必须明确认定主体的职权。鉴于各国反恐立法的经验，一般在行政认定 后国家有关部门可以对该“恐怖组织”实施下列行为：即公布认定结果；查封、扣押、冻结、没收属于该组织的财产；取缔该组织的相应活动；限制成员活动并制裁该组织成员等等。因此，我国的认定制度同样需要规定上述行政性制裁内 容，从而使反恐行为“有法可依”。《关于加强反 恐怖工作有关问题的决定（草案）》正是在此意图上确立了“涉恐资金同步冻结”制度。②此项制度有利于切断恐怖活动资金，也可作为未来设立“反恐基金”的经费来源。第二，进一步明确和完善认定权力机关。《决定》规定，“由国家反恐怖工作领导机构 认定恐怖活动组织、恐怖活动人员名单，由公安部予以公布”，这就在立法上明确了行政认定的权力主体，同时也明确了我国实行认定和公布相分离的做法。但对于司法认定的主体，笔者认为尚有进一步探讨的余地。司法认定本质是一种司法审查，因而其与具体案件的审理不可分割，其主体必然是法院或法官。但是我们认为，司法认定的主体应 当有一定的级别限制。因此，未来可以考虑由某 些特定级别的专门法院行使认定和审判的权力，这在国外有成熟的立法例。比如法国《刑事诉讼法》第四卷第15编专门规定了恐怖活动罪的追诉、预审和审判。该法第706-17条规定，对恐怖活动犯罪进行追诉、预审与审判，巴黎共和国检察官、预审法院、轻罪法庭及巴黎重罪法庭行使管辖权。案件涉及未成年人时，巴黎少年法庭 及未成年人重罪法庭、共和国检察官、预审法官、少年法官行使管辖权。巴黎共和国检察官及预审法官对恐怖主义犯罪的追诉与预审有管辖权时，得在全国领域内行使其职权。这实际上规定了专门管辖和全国管辖制度。由设在巴黎的专门法庭来处理涉及恐怖主义犯罪的追诉、预审及审判，一方面可以统一法律适用，避免不同主体之间认定差异过大；另一方面也有助于检察官和法官在 处理恐怖主义犯罪方面的专业化发展，提高处理效率。 当然，这种专门化认定涉及管辖制度的改革，而且鉴于我国国情，也不可能像法国那样只在巴 黎一个地方设置专门法院。但这也给我们一定的启示，即司法认定可以在级别和地域上作出限制，以增强法律适用的统一性，同时也有助于提高处理恐怖活动犯罪的专业化水平。第三，规定行政认定与司法认定之间的制度性衔接。公安部在作出认定之后可以对“恐怖组织”采 取综合性的防范和制裁，但这些与刑事诉讼意義上的定罪有本质区别。根据无罪推定原则，法院是确定被告人有罪无罪的唯一主体，被告人在被依法判决有罪前，应被视为无罪。因此，要想追究“恐怖组织”和“恐怖分子”的刑事法律责任必须经过司法认定。而我国的行政认定与司法认定之间衔接机制不畅的问题日益凸显，也已越来越引起学界的关注。我们认为，在严格划分二者各自功能的前提下，公安部作出集中统一的认定并不会侵犯司法权的行使，二者之间建立适当的衔接机制反而能更好地实现反恐的高效性。
参考文献：
[1]具体名单参见中国现代国际关系研究院反恐研究中心编著.2003 年国际恐怖主义与反恐斗争年鉴[M].北京：时事出版社，2004：131-139.
[2]实际上，除了公安部已经认定的“恐怖组织”外，“东突”恐怖势力主要还有“东突伊斯兰真主党”、“东突伊斯兰党”、“东突厥斯坦青年党”、“东突厥斯坦独立组织”、“东突厥斯坦人民革命党”、“东突厥斯坦中央执行委员会”等等。参见张弘.公安部首 批认定的恐怖组织恐怖分子名单[N].人民公安报，2003- 12- 16.
[3]张美英.德国与欧盟反恐对策及相关法律研究[M].北京：中国检察出版社，2007： 6.
[4]赵秉志.中国反恐立法专论[M].北京：中国人民公安大学 出版社，2007：140.
作者简介：张雪（1992-），女，汉族，新疆人，研究方向：西北政法大学反恐法学院（法硕）。