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摘要当前刑事立案工作的滞后,既与立法滞后,法律规定不完善有关,也与监督机制的不健全有关。刑事立案监督机制的完善应从立案监督权本身的内涵和法律特征出发,针对工作中存在的突出问题,有针对性地从线索获取、权力保障、侦查引導、案件跟踪处理、工作考评等多方面来加以完善。
关键词刑事立案 立案机关 刑事立案监督
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-123-03
一、我国刑事立案监督的特征及监督模式
(一)刑事立案监督的法律特征
刑事立案监督是检察机关对刑事立案机关的立案行为是否合法实施的法律监督,它是刑事诉讼法规定的一种“特别程序”,是1996年修改刑事诉讼法时,针对有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题而赋予了检察机关的一项重要监督职权,它与刑事侦查监督、刑事审判监督、刑事裁判监督、刑事执行监督共同构成检察机关刑事诉讼法律监督体系。
刑事立案监督具有程序性、救济性、主体的专门性和强制性四个显著特征。(1)程序性。立案监督具有检察权的一般特性,没有任何行政决定权和审判裁判权,只有作出某项程序性决定,引起一定程序的权力。这一程序性权力的基本内含包括提出意见或者作出决定,且被监督者须对这种意见或决定作出法律规定的反应。(2)救济性。刑事立案监督是一种司法救济程序,而不是刑事立案中必经的程序,只有当刑事立案活动可能造成司法不公时,检察机关才有必要介入并将依法提供司法救济。(3)主体的专门性。刑事立案监督的主体必须由宪法和法律予以确定,检察机作为专门行使国家法律监督权并具有独立法律地位的国家机关,故由检察机关行使立案监督职权,对违法行为提出纠正,保障刑事立案监督的权威性和严肃性。(4)强制性。检察机关发出的《要求说明不立案理由通知书》和《通知立案书》具有强制性和确定性,刑事立案机关必须按要求及时履行职责,否则即为违法。
(二)我国现行刑事立案监督的模式
我国刑事立案采取前苏联的程序性启动模式,程序启动之前须经过一个特定的成立刑事案件程序,即立案程序,包括审查立案材料的立案审查程序,立案的审批,法律文书的制作等。这和大多数国家实行的随机性启动模式不同,在随机性启动模式下,负有侦查职能的机构只要通过各种途径得到有犯罪行为发生的消息,就可以随机决定是否开始侦查活动,而无需履行特定的法律手续。如“德国的侦查程序的启动是基于检察官掌握的某些犯罪行为的信息,犯罪信息的记载,或受害人的控诉申请而启动”。日本《刑事诉讼法》第189条规定,司法警察职员在知悉有犯罪发生时,即应侦查犯罪及证据。
启动模式的差异,决定了监督模式的不同。我国检察机关刑事立案监督的法律依据主要体现在刑事诉讼法及相关的解释中。它们对刑事立案监督的内容、范围、对象、程序、方式、期限、案件来源、效力作出了规定。一是明确了刑事立案监督的主体和对象。检察机关是刑事立案监督的主体,公安机关是被监督的对象。《人民检察院刑事诉讼规则》将检察机关的自侦部门也列入了被监督对象。二是明确了刑事立案监督程序。即受理—说明不立案的理由—认为刑事立案机关说明的不立案的理由不成立时通知刑事立案机关立案侦查。三是明确了刑事立案监督的范围,将“应当立案而不立案的活动”和“不应当立案而立案的活动”都纳入了监督范围。四是明确了刑事立案监督方式。要求说明不立案理由或提出纠正意见等。
二、刑事立案监督工作中存在的主要问题分析
(一)案件线索来源渠道不畅,检察机关的知情权难以得到保障
能否发现线索,是有效开展刑事立案监督的首要环节。《刑事诉讼法》第87条规定,立案监督的线索来源有两个:一是检察机关通过办案自己发现;二是被害人向检察机关控告。司法实践表明,仅靠这两种渠道来获取立案监督线索是远远不够的。法律没有规定公安机关受案、立案或不立案、撤案等情况通知检察机关,结果检察机关只能通过审查批准、审查起诉、当事人控告申诉、有关部门移送等渠道发现问题,这必然存在相当大的偶然性和滞后性。在法无明文规定监督者享有知情权的情形下,期待被监督者自觉通报本身存在的问题无异于痴人说梦。
(二)缺乏对刑事立案监督调查权的规定
调查权则是检察机关掌握情况的手段性权力,没有明确的调查权,就难以掌握相关情况,监督的效力必将大打折扣。调查权不同于职务犯罪侦查部门的初查,初查的目的是为了查明职务犯罪事实,以明确是否应当立案;而立案监督调查的目的是为了获取立案机关是否应当立案的有关材料,通过材料的获取来证明立案机关的决定是否正确,证据调查只是检察机关开展立案监督的一种手段或者方式,调查的深度和广度都有别于立案机关的侦查行为。没有调查权检察院就无法获得立案活动是否合法的材料,监督也就无从谈起。
(三)缺乏对立案监督案件的后续跟踪监督
检察机关向立案机关发出立案通知书或建议书后,检察机关的监督任务并没有完成,要保证监督到位就必须密切掌握被监督主体的动态,也即要全程跟踪监督。当前普遍存在的刑事立案机关不在规定期限内立案、先立后撤、立而不侦等问题都和跟踪监督机制的缺失有关,这在一定程度上影响了刑事立案监督的权威性。
(四)检察机关监督手段较为乏力
检察权本身没有实体上的决定权或处分权,它是一种程序性的权力,通过行使检查督促和提请处分来发挥作用,其权力的最终实现依赖于其他有权机关的认可。我国刑事立案监督属于事后监督,法律没有规定立案机关如果拒绝执行检察机关决定时的法律后果,也即缺乏“罚则”,由此引发了一系列问题,如立而不侦、先立后撤、以罚代刑、通知立案后仍不立案。刑事诉讼法对立案机关拒不执行检察机关的立案通知和拒不说明不立案理由如何处理,立法无具体规定,仅靠向立案机关发纠正违法通知书和通过有关部门协调,其效力十分有限。因此检察机关的立案监督权实际上是一种“软权力”、弹性监督,其严肃性难以得到保障。
(五)检察机关职务犯罪立案工作缺乏有效监督
当前检察机关,既拥有对职务犯罪案件的立案权,又拥有对立案权的监督权。近年来,虽然高检院陆续出台了规范检察机关直接立案侦查工作的一系列规定,但对初查后是否立案的问题,由于本院侦监部门和职务犯罪侦查部门受同一检察长领导,自身所受的监督与制约不足在所难免,“无论何种监督制度,只要把监督者与被监督者合一为一体,一切监督都将化为乌有”,学术界对此争议很大。
(六)检察机关刑事立案监督组织结构体系配置不甚合理
根据《人民检察院刑事诉讼规则》第372、373条的规定,检察机关的立案监督职责,分别由侦查监督部门和控告申诉部门行使,混淆了立案监督与其他形式监督的界限,降低了立案监督的法律地位,极易造成监督不力,影响监督的质量和效果。
(七)刑事立案监督相关时限规定不明确
现行法律没有规定检察机关发出《纠正违法通知书》后,立案机关应在多长时限内反馈纠正情况,也没有规定立案机关在案发后的立案时限,不仅使得检察机关介入的时间不明确,而且也使得立案机关以正在审查决定是否立案为由而规避监督,有时还对立案机关正在进行立案前审查的案件造成不必要的干扰。
(八)立案标准过高,考评指标不科学
刑事证明的标准在不同的诉讼阶段有着不同的标准,立案标准是刑事诉讼活动中“第一位阶”的证明标准,与批捕、公诉、审判证明标准相比,立案的标准要求是最低的。然而,司法实践中却普遍存在着对立案标准把握过高的现象,往往以事实、证据是否足以批捕、提起公诉、能判实刑来决定是否实施立案监督,流失了一批本该进入立案监督范围的案件。
三、进一步加强刑事立案活动的法律监督机制建设
针对当前刑事立案监督活动中存在的诸多问题,笔者认为,在完善立法的同时,应从刑事立案监督的线索搜集、权力保障机制、侦查引导机制、跟踪监督、检察机关外部监督、立案监督机构设置等多方面建立完善刑事立案监督机制。
(一)完善刑事立案监督案件的线索获取机制
一是要拓宽刑事立案监督线索来源渠道,线索的获取不应局限于侦监部门自我发现和被害人及其家属的控告,一切主体发现有立案监督案件线索的,都有义务向检察机关反映;侦监部门也不应守株待兔,仅仅从案卷中发现蛛丝马迹,而应主动出击寻找线索。二是建立检察机关与公安侦查机关的信息共享机制,实现检察机关对侦查机关立案、破案及采取强制措施情况的掌握,发现和研究解决侦查和侦查监督工作中重大问题。三是与行政执法机关建立信息共享平台。行政执法机关要及时将所办案件信息和阶段情况录入信息共享平台,由检察机关进行审查,及时发现并督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,促进其依法行政。
(二)完善检察机关刑事立案监督的权力保障机制
刑事立案监督机关监督效力的高低,在很大程度上取决于监督机关权力的大小,合理的权力配置无疑对监督效能的发挥意义重大。通过赋予检察机关相应的权力,变当前的“弹性监督”为“刚性监督”,增强刑事立案监督的权威性和强制力。具体来说,要赋予检察机关对刑事立案的调查权和处罚建议权。
赋予检察机关对刑事立案监督案件的调查权。应进一步明确调查的内容、范围、程序和方法途径,如调查案件的管辖机关、立案机关作出决定的理由,调查的途径方法如书面审查、询问、勘验检查、鉴定、调取和查阅立案机关有关案卷等。
赋予检察机关对立案机关拒不执行其决定或意见的处罚建议权。处罚建议权是树立检察机关威信,确保有效实施监督的根基,包括纠正权和处分建议权。美国著名社会法学家庞德曾说:“法律的生命在于它的实行。”刑事诉讼法在规定检察机关对不应立而立案件和该立而不立案件具有监督权和决定权的同时,应进一步完善监督的手段和程序,有权要求立案机关说明“立案理由”,当认为理由不成立时可要求立案机关撤销案件。检察机关发现刑事立案机关办案人员在刑事立案活动中存在违法行为、对检察机关的决定据不执行或者虽立案但消极侦查,有权依照监督处罚程序,建议有关机关给予处罚。
(三)建立对应立而不立案件的侦查引导机制
刑事立案监督案件一般属于认识分歧大、定性困难、侦查成本较高的案件,立案后往往影响破案率指标,立案机关作为理性人,因考虑到与自身目标考核的关系,或多或少对其存在着抵触情绪,往往不愿意立案;即使按照检察机关的要求立案了,但常常表现为消极侦查。对此,笔者建议应建立健全检察引导侦查机制。
关于检察引导侦查法律上的依据,刑事诉讼法第66条和第107条作了笼统的法律规定,2000年8月,高检院与公安部联合下发的《关于公安机关刑侦部门、检察机关批捕部门、起诉部门加强工作联系的通知》明确了检察机关侦监部门提前介入,在充分了解案情的基础上,对侦查活动提出积极建议的职责。2008年10月,高检院发布的《人民检察院公诉工作操作规程》也明确规定了检察机关可以派员提前介入侦查活动以便引导侦查取证。应该说上述规定为检察引导侦查机制的建立提供了依据。
检察引导侦查机制,既有配合功能,也有监督功能。检察机关通过引导立案侦查机关,与其形成打击犯罪的合力,同时协助立案侦查机关提高侦查水平和提请批捕案件的质量;但更重要的是监督功能,不仅监督立案机关立案后客服消极情绪,认真积极侦查,而且指引侦查机关采取合法的手段进行侦查,发现其有违法行为时可及时予以纠正。
(四)完善检察机关对立案监督案件的跟踪处理机制
检察机关对立案权的监督,是一个动态的过程。在检察机关发出指令要求立案机关作出一定的行为之后,还要继续监督立案机关是否依法办案。在具体操作中,应与立案机关建立联系制度,加强沟通协调,双方可建立专门台账,将立案监督案件全部记录在案,便于及时掌握案件基本进展、证据收集情况,对案件从立案、侦查、批捕、起诉、判决等各个环节同步定向跟踪监督。为强化对立案监督案件的监督,立案机关需将立案监督的相关法律文书随案移送,并在提请批准逮捕、移送起诉卷宗上加盖立案监督案件标识,以便于对案件实施全程跟踪监测。
(五)完善对检察机关自侦案件立案权的监督机制
完善对检察机关自侦案件立案权的外部监督机制,既包括检察机关内设机构之间的横向监督和上下级检察机关之间的纵向监督,也包括人大、人民监督员、举报人、新闻媒体等外部监督。
1.检察系统和机关内部监督机制的完善。(1)建立健全职务犯罪案件不立案线索审查监督机制。检察机关的特定部门要对自侦部门不立案线索进行严格审查,强化对自侦部门的监督。(2)上级检察院对下级院侦查工作的纵向监督。完善加强线索备案和有关报批制度。对于线索的初查情况,下级检察院应及时向上级院备案汇报。上级院对备案资料应当及时审查。(3)要发挥一线办案人员在侦查决策中的作用,对检察长的权力进行一定的制约,适当分配检委会、检察长和办案人员在决策中的权力和地位,防止任何一方权力的滥用、误用。
2.充分发挥人大、人民监督员和举报人等主体的外部监督作用。(1)利用人大听取、审议、执法检查、执法评议等监督方式,着重对人民群众反映强烈的案件、具有重大影响的案件以及冤假错案等进行监督,促进检察机关正确适用法律,确保人民群众的正当权益不受侵犯。(2)进一步完善人民监督员制度,认真选拔人民监督员,充分保障人民监督员的知情权,强化其监督意见在定案决策中效力,对检察机关形成切实有效的监督制约。(3)充分发挥举报人的监督作用。只要与案件有“关系”的相关主体都应该享有复议申请权和提请检察机关监督的权利,并非仅局限于与案件有直接利害关系的控申人、被害人。
(六)完善刑事立案监督工作的考评机制
针对现行刑事立案监督考评工作中存在的问题,一方面应考虑对立案监督案件的成案标准进行修改,不应单从立案监督的数量和形式上作考核,而应将立案监督的社会效果、监督的真实性和对侦查机关宏观侦查运行是否有影响等纳入考核范围,以保證监督在客观真实的基础上进行和保证立案监督的实施能最大限度产生积极效应。另一方面,从考核的责任追究方面而言,立案监督工作本身属于正常的司法业务,监督与被监督的活动都应为正常的执法活动,只要依法开展且无过错的,则不应被追究责任。
(七)其他需要明确的问题
1.明确立案监督的相关时限。法律应明确规定立案机关的立案审查期限,以及针对立案前因存在特殊情况而难以在短时间内决定是否立案的特殊期限;同时,应明确检察机关在案发后的介入时限,检察机关发出《纠正违法通知书》后立案机关的反馈纠正时限。
2.设立独立的刑事立案监督机构。随着立案监督工作的不断深入开展,应当建立一个专司刑事立案监督工作职责的机构,这个机构独立于侦监、公诉、控申检察部门,以避免因兼职造成的任务过重、精力分散,进而使该项工作流于形式,或者侦监、公诉部门因过早介入而形成的先入为主等诸多弊病的发生。
注释:
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规定:“人民检察院发现公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查的”,由侦查监督部门负责审查。“被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查,向人民检察院提出的”由控告申诉部门负责审查。
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《刑事诉讼法》第66条规定:“……必要的时候,人民检察院可以派人参加侦查机关对于重大案件的讨论”。该法第107条还规定:“人民检察院审查案件的时候,对侦查机关的勘验、检查,认为需要复验、复查时,可以要求侦查机关复验、复查,并且可以派检察人员参加。”
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关键词刑事立案 立案机关 刑事立案监督
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-123-03
一、我国刑事立案监督的特征及监督模式
(一)刑事立案监督的法律特征
刑事立案监督是检察机关对刑事立案机关的立案行为是否合法实施的法律监督,它是刑事诉讼法规定的一种“特别程序”,是1996年修改刑事诉讼法时,针对有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题而赋予了检察机关的一项重要监督职权,它与刑事侦查监督、刑事审判监督、刑事裁判监督、刑事执行监督共同构成检察机关刑事诉讼法律监督体系。
刑事立案监督具有程序性、救济性、主体的专门性和强制性四个显著特征。(1)程序性。立案监督具有检察权的一般特性,没有任何行政决定权和审判裁判权,只有作出某项程序性决定,引起一定程序的权力。这一程序性权力的基本内含包括提出意见或者作出决定,且被监督者须对这种意见或决定作出法律规定的反应。(2)救济性。刑事立案监督是一种司法救济程序,而不是刑事立案中必经的程序,只有当刑事立案活动可能造成司法不公时,检察机关才有必要介入并将依法提供司法救济。(3)主体的专门性。刑事立案监督的主体必须由宪法和法律予以确定,检察机作为专门行使国家法律监督权并具有独立法律地位的国家机关,故由检察机关行使立案监督职权,对违法行为提出纠正,保障刑事立案监督的权威性和严肃性。(4)强制性。检察机关发出的《要求说明不立案理由通知书》和《通知立案书》具有强制性和确定性,刑事立案机关必须按要求及时履行职责,否则即为违法。
(二)我国现行刑事立案监督的模式
我国刑事立案采取前苏联的程序性启动模式,程序启动之前须经过一个特定的成立刑事案件程序,即立案程序,包括审查立案材料的立案审查程序,立案的审批,法律文书的制作等。这和大多数国家实行的随机性启动模式不同,在随机性启动模式下,负有侦查职能的机构只要通过各种途径得到有犯罪行为发生的消息,就可以随机决定是否开始侦查活动,而无需履行特定的法律手续。如“德国的侦查程序的启动是基于检察官掌握的某些犯罪行为的信息,犯罪信息的记载,或受害人的控诉申请而启动”。日本《刑事诉讼法》第189条规定,司法警察职员在知悉有犯罪发生时,即应侦查犯罪及证据。
启动模式的差异,决定了监督模式的不同。我国检察机关刑事立案监督的法律依据主要体现在刑事诉讼法及相关的解释中。它们对刑事立案监督的内容、范围、对象、程序、方式、期限、案件来源、效力作出了规定。一是明确了刑事立案监督的主体和对象。检察机关是刑事立案监督的主体,公安机关是被监督的对象。《人民检察院刑事诉讼规则》将检察机关的自侦部门也列入了被监督对象。二是明确了刑事立案监督程序。即受理—说明不立案的理由—认为刑事立案机关说明的不立案的理由不成立时通知刑事立案机关立案侦查。三是明确了刑事立案监督的范围,将“应当立案而不立案的活动”和“不应当立案而立案的活动”都纳入了监督范围。四是明确了刑事立案监督方式。要求说明不立案理由或提出纠正意见等。
二、刑事立案监督工作中存在的主要问题分析
(一)案件线索来源渠道不畅,检察机关的知情权难以得到保障
能否发现线索,是有效开展刑事立案监督的首要环节。《刑事诉讼法》第87条规定,立案监督的线索来源有两个:一是检察机关通过办案自己发现;二是被害人向检察机关控告。司法实践表明,仅靠这两种渠道来获取立案监督线索是远远不够的。法律没有规定公安机关受案、立案或不立案、撤案等情况通知检察机关,结果检察机关只能通过审查批准、审查起诉、当事人控告申诉、有关部门移送等渠道发现问题,这必然存在相当大的偶然性和滞后性。在法无明文规定监督者享有知情权的情形下,期待被监督者自觉通报本身存在的问题无异于痴人说梦。
(二)缺乏对刑事立案监督调查权的规定
调查权则是检察机关掌握情况的手段性权力,没有明确的调查权,就难以掌握相关情况,监督的效力必将大打折扣。调查权不同于职务犯罪侦查部门的初查,初查的目的是为了查明职务犯罪事实,以明确是否应当立案;而立案监督调查的目的是为了获取立案机关是否应当立案的有关材料,通过材料的获取来证明立案机关的决定是否正确,证据调查只是检察机关开展立案监督的一种手段或者方式,调查的深度和广度都有别于立案机关的侦查行为。没有调查权检察院就无法获得立案活动是否合法的材料,监督也就无从谈起。
(三)缺乏对立案监督案件的后续跟踪监督
检察机关向立案机关发出立案通知书或建议书后,检察机关的监督任务并没有完成,要保证监督到位就必须密切掌握被监督主体的动态,也即要全程跟踪监督。当前普遍存在的刑事立案机关不在规定期限内立案、先立后撤、立而不侦等问题都和跟踪监督机制的缺失有关,这在一定程度上影响了刑事立案监督的权威性。
(四)检察机关监督手段较为乏力
检察权本身没有实体上的决定权或处分权,它是一种程序性的权力,通过行使检查督促和提请处分来发挥作用,其权力的最终实现依赖于其他有权机关的认可。我国刑事立案监督属于事后监督,法律没有规定立案机关如果拒绝执行检察机关决定时的法律后果,也即缺乏“罚则”,由此引发了一系列问题,如立而不侦、先立后撤、以罚代刑、通知立案后仍不立案。刑事诉讼法对立案机关拒不执行检察机关的立案通知和拒不说明不立案理由如何处理,立法无具体规定,仅靠向立案机关发纠正违法通知书和通过有关部门协调,其效力十分有限。因此检察机关的立案监督权实际上是一种“软权力”、弹性监督,其严肃性难以得到保障。
(五)检察机关职务犯罪立案工作缺乏有效监督
当前检察机关,既拥有对职务犯罪案件的立案权,又拥有对立案权的监督权。近年来,虽然高检院陆续出台了规范检察机关直接立案侦查工作的一系列规定,但对初查后是否立案的问题,由于本院侦监部门和职务犯罪侦查部门受同一检察长领导,自身所受的监督与制约不足在所难免,“无论何种监督制度,只要把监督者与被监督者合一为一体,一切监督都将化为乌有”,学术界对此争议很大。
(六)检察机关刑事立案监督组织结构体系配置不甚合理
根据《人民检察院刑事诉讼规则》第372、373条的规定,检察机关的立案监督职责,分别由侦查监督部门和控告申诉部门行使,混淆了立案监督与其他形式监督的界限,降低了立案监督的法律地位,极易造成监督不力,影响监督的质量和效果。
(七)刑事立案监督相关时限规定不明确
现行法律没有规定检察机关发出《纠正违法通知书》后,立案机关应在多长时限内反馈纠正情况,也没有规定立案机关在案发后的立案时限,不仅使得检察机关介入的时间不明确,而且也使得立案机关以正在审查决定是否立案为由而规避监督,有时还对立案机关正在进行立案前审查的案件造成不必要的干扰。
(八)立案标准过高,考评指标不科学
刑事证明的标准在不同的诉讼阶段有着不同的标准,立案标准是刑事诉讼活动中“第一位阶”的证明标准,与批捕、公诉、审判证明标准相比,立案的标准要求是最低的。然而,司法实践中却普遍存在着对立案标准把握过高的现象,往往以事实、证据是否足以批捕、提起公诉、能判实刑来决定是否实施立案监督,流失了一批本该进入立案监督范围的案件。
三、进一步加强刑事立案活动的法律监督机制建设
针对当前刑事立案监督活动中存在的诸多问题,笔者认为,在完善立法的同时,应从刑事立案监督的线索搜集、权力保障机制、侦查引导机制、跟踪监督、检察机关外部监督、立案监督机构设置等多方面建立完善刑事立案监督机制。
(一)完善刑事立案监督案件的线索获取机制
一是要拓宽刑事立案监督线索来源渠道,线索的获取不应局限于侦监部门自我发现和被害人及其家属的控告,一切主体发现有立案监督案件线索的,都有义务向检察机关反映;侦监部门也不应守株待兔,仅仅从案卷中发现蛛丝马迹,而应主动出击寻找线索。二是建立检察机关与公安侦查机关的信息共享机制,实现检察机关对侦查机关立案、破案及采取强制措施情况的掌握,发现和研究解决侦查和侦查监督工作中重大问题。三是与行政执法机关建立信息共享平台。行政执法机关要及时将所办案件信息和阶段情况录入信息共享平台,由检察机关进行审查,及时发现并督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,促进其依法行政。
(二)完善检察机关刑事立案监督的权力保障机制
刑事立案监督机关监督效力的高低,在很大程度上取决于监督机关权力的大小,合理的权力配置无疑对监督效能的发挥意义重大。通过赋予检察机关相应的权力,变当前的“弹性监督”为“刚性监督”,增强刑事立案监督的权威性和强制力。具体来说,要赋予检察机关对刑事立案的调查权和处罚建议权。
赋予检察机关对刑事立案监督案件的调查权。应进一步明确调查的内容、范围、程序和方法途径,如调查案件的管辖机关、立案机关作出决定的理由,调查的途径方法如书面审查、询问、勘验检查、鉴定、调取和查阅立案机关有关案卷等。
赋予检察机关对立案机关拒不执行其决定或意见的处罚建议权。处罚建议权是树立检察机关威信,确保有效实施监督的根基,包括纠正权和处分建议权。美国著名社会法学家庞德曾说:“法律的生命在于它的实行。”刑事诉讼法在规定检察机关对不应立而立案件和该立而不立案件具有监督权和决定权的同时,应进一步完善监督的手段和程序,有权要求立案机关说明“立案理由”,当认为理由不成立时可要求立案机关撤销案件。检察机关发现刑事立案机关办案人员在刑事立案活动中存在违法行为、对检察机关的决定据不执行或者虽立案但消极侦查,有权依照监督处罚程序,建议有关机关给予处罚。
(三)建立对应立而不立案件的侦查引导机制
刑事立案监督案件一般属于认识分歧大、定性困难、侦查成本较高的案件,立案后往往影响破案率指标,立案机关作为理性人,因考虑到与自身目标考核的关系,或多或少对其存在着抵触情绪,往往不愿意立案;即使按照检察机关的要求立案了,但常常表现为消极侦查。对此,笔者建议应建立健全检察引导侦查机制。
关于检察引导侦查法律上的依据,刑事诉讼法第66条和第107条作了笼统的法律规定,2000年8月,高检院与公安部联合下发的《关于公安机关刑侦部门、检察机关批捕部门、起诉部门加强工作联系的通知》明确了检察机关侦监部门提前介入,在充分了解案情的基础上,对侦查活动提出积极建议的职责。2008年10月,高检院发布的《人民检察院公诉工作操作规程》也明确规定了检察机关可以派员提前介入侦查活动以便引导侦查取证。应该说上述规定为检察引导侦查机制的建立提供了依据。
检察引导侦查机制,既有配合功能,也有监督功能。检察机关通过引导立案侦查机关,与其形成打击犯罪的合力,同时协助立案侦查机关提高侦查水平和提请批捕案件的质量;但更重要的是监督功能,不仅监督立案机关立案后客服消极情绪,认真积极侦查,而且指引侦查机关采取合法的手段进行侦查,发现其有违法行为时可及时予以纠正。
(四)完善检察机关对立案监督案件的跟踪处理机制
检察机关对立案权的监督,是一个动态的过程。在检察机关发出指令要求立案机关作出一定的行为之后,还要继续监督立案机关是否依法办案。在具体操作中,应与立案机关建立联系制度,加强沟通协调,双方可建立专门台账,将立案监督案件全部记录在案,便于及时掌握案件基本进展、证据收集情况,对案件从立案、侦查、批捕、起诉、判决等各个环节同步定向跟踪监督。为强化对立案监督案件的监督,立案机关需将立案监督的相关法律文书随案移送,并在提请批准逮捕、移送起诉卷宗上加盖立案监督案件标识,以便于对案件实施全程跟踪监测。
(五)完善对检察机关自侦案件立案权的监督机制
完善对检察机关自侦案件立案权的外部监督机制,既包括检察机关内设机构之间的横向监督和上下级检察机关之间的纵向监督,也包括人大、人民监督员、举报人、新闻媒体等外部监督。
1.检察系统和机关内部监督机制的完善。(1)建立健全职务犯罪案件不立案线索审查监督机制。检察机关的特定部门要对自侦部门不立案线索进行严格审查,强化对自侦部门的监督。(2)上级检察院对下级院侦查工作的纵向监督。完善加强线索备案和有关报批制度。对于线索的初查情况,下级检察院应及时向上级院备案汇报。上级院对备案资料应当及时审查。(3)要发挥一线办案人员在侦查决策中的作用,对检察长的权力进行一定的制约,适当分配检委会、检察长和办案人员在决策中的权力和地位,防止任何一方权力的滥用、误用。
2.充分发挥人大、人民监督员和举报人等主体的外部监督作用。(1)利用人大听取、审议、执法检查、执法评议等监督方式,着重对人民群众反映强烈的案件、具有重大影响的案件以及冤假错案等进行监督,促进检察机关正确适用法律,确保人民群众的正当权益不受侵犯。(2)进一步完善人民监督员制度,认真选拔人民监督员,充分保障人民监督员的知情权,强化其监督意见在定案决策中效力,对检察机关形成切实有效的监督制约。(3)充分发挥举报人的监督作用。只要与案件有“关系”的相关主体都应该享有复议申请权和提请检察机关监督的权利,并非仅局限于与案件有直接利害关系的控申人、被害人。
(六)完善刑事立案监督工作的考评机制
针对现行刑事立案监督考评工作中存在的问题,一方面应考虑对立案监督案件的成案标准进行修改,不应单从立案监督的数量和形式上作考核,而应将立案监督的社会效果、监督的真实性和对侦查机关宏观侦查运行是否有影响等纳入考核范围,以保證监督在客观真实的基础上进行和保证立案监督的实施能最大限度产生积极效应。另一方面,从考核的责任追究方面而言,立案监督工作本身属于正常的司法业务,监督与被监督的活动都应为正常的执法活动,只要依法开展且无过错的,则不应被追究责任。
(七)其他需要明确的问题
1.明确立案监督的相关时限。法律应明确规定立案机关的立案审查期限,以及针对立案前因存在特殊情况而难以在短时间内决定是否立案的特殊期限;同时,应明确检察机关在案发后的介入时限,检察机关发出《纠正违法通知书》后立案机关的反馈纠正时限。
2.设立独立的刑事立案监督机构。随着立案监督工作的不断深入开展,应当建立一个专司刑事立案监督工作职责的机构,这个机构独立于侦监、公诉、控申检察部门,以避免因兼职造成的任务过重、精力分散,进而使该项工作流于形式,或者侦监、公诉部门因过早介入而形成的先入为主等诸多弊病的发生。
注释:
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规定:“人民检察院发现公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查的”,由侦查监督部门负责审查。“被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查,向人民检察院提出的”由控告申诉部门负责审查。
沈宗灵.法理学研究.北京:高等教育出版社.1994.260.
《刑事诉讼法》第66条规定:“……必要的时候,人民检察院可以派人参加侦查机关对于重大案件的讨论”。该法第107条还规定:“人民检察院审查案件的时候,对侦查机关的勘验、检查,认为需要复验、复查时,可以要求侦查机关复验、复查,并且可以派检察人员参加。”
雷建昌,薛培.立案监督:现实困境与法律完善——成都市检察机关2004-2008年立案监督案件调查.中国刑事法杂志.2009(7).