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【内容提要】21世纪以来，随着印度的崛起，其“东向政策”发展到了新的阶段，首要意图已经从谋求经济利益转变为战略利益空间的扩展，经济利益与安全因素仍然是“东向政策”新阶段的重要意图。印度崛起背景下，“东向政策”在地理范围上不断扩展，合作领域也在不断深化。印度实施“东向政策”有制衡中国的考虑，但是“东向政策”在战略上更多的是对中国的“软制衡”而不是遏制中国发展。印度“东向政策”对中国的软制衡，也取决于中国怎样应对“东向政策”，中印可以通过“安全互构”的方式建立战略互信，中印应理性看待对方战略利益的扩展。
【关键词】印度 东向政策 中国因素
20世纪90年代，冷战终结以及苏联解体使印度面临的国际环境持续恶化。苏联解体不但使印度失去了重要的战略盟友，而且使印度失去了主要的经济和军事援助。在此背景下，印度在国内开始进行经济自由化改革。为了给经济发展提供新突破口，印度决定实施“东向政策”，最初目标主要是与经济相对发达的东南亚国家发展经贸联系。然而随着印度的崛起，进入21世纪后印度“东向政策”的目标已远远超出了东盟和经济领域。
印度“东向政策”初始阶段主要集中在东南亚地区。21世纪以来，印度“东向政策”实施的范围由东南亚地区向西太平洋地区扩展，印度与亚太国家的合作领域也从经济领域扩展到政治、安全等领域。随着印度的崛起，其“东向政策”也进入第二阶段。特别是近年来印度与亚太国家之间各领域互动频繁，“东向政策”在印度外交中的地位随着亚太地区的勃兴不断上升。
瓦杰帕伊最早提出“东向政策”不仅限于东南亚国家。2002年，时任印度总理的瓦杰帕伊在新加坡发表印度对东盟和亚太地区政策的演讲时曾表示：“从地理和政治现实角度来看，印度属于亚太地区，它不取决于地区机构是否接受其成为正式成员。”此后不久印度外长亚施旺特·辛哈（Yashwant Sinha）明确提出了印度“东向政策”已经进入第二阶段，他表示，“如果第一阶段‘东向政策’的重点是贸易、商业及东盟多边机构的会员国，那么第二阶段重点就是实质性的安全和政治合作。”2003年9月辛哈在哈佛大学的演讲中表示，“‘东向政策’新阶段的显著特征是‘东向’的范围将重新定义，包括从澳大利亚到东亚的广阔地带，其中东盟是该政策的核心基础。”印度“东向政策”第二阶段的外交目的有两个：一是扩展印度外交的地理空间，与东亚和南太平洋国家发展友好关系；二是从关注经济领域扩展到关注安全领域，如联合保证航线安全以及共同打击恐怖主义威胁等。此外，第二阶段另一个层面的考虑便是加快发展印度东北部地区。2003年10月印度总理瓦杰帕伊出席在巴厘岛举行的东盟峰会和第二届印度一东盟峰会期间与东盟国家及中日韩等国领导人进行了深入商谈，表明了印度推行“东向政策”第二阶段的决心。“东向政策”第二阶段具有如下几点特征：强调发展与东南亚的有形联系，使印度走出南亚和印度洋，中印关系的良性发展为其提供了新动力。
本文共分四个部分。第一部分阐述了印度“东向政策”的意图。第二部分从印度与亚太国家双边关系拓展及印度参与亚太多边机制的角度陈述印度实施“东向政策”的一系列措施。第三部分考察中国因素在印度“东向政策”中的作用。第四部分作为本文结论分析印度“东向政策”对中国外交的影响。
一、印度崛起背景下“东向政策”的意图
（一）21世纪以来，印度“东向政策”的首要意图已经从谋求经济利益转变为拓展战略空间
印度“东向政策”肇始于印度国内进行经济自由化改革时期，印度希冀借助东南亚国家经济腾飞拉动国内经济发展，提升国家实力。印度在“战略上介入东南亚地区是为了在1991年失去超级大国的保护后寻找新伙伴和合作者”，其中经济因素是“东向政策”提出的首要原因。然而随着21世纪初印度的崛起，“东向政策”的首要意图逐渐由经济因素转变为战略空间的拓展。
这一转变始于瓦杰帕伊政府上台后提出的“周边外交扩展政策”，是指随着印度的崛起，印度的战略空间要向南亚次大陆以外地区进行扩展，印度外交的“周边”概念不再仅仅指南盟国家，亚洲其他国家也将纳入印度“周边扩展外交”的范围。2004年国大党政府上台后重申了扩展周边在印度安全和外交政策形成中的重要性。在印度整体外交政策的指导下，“东向政策”成为“周边扩展外交”面向亚太地区的分支政策。在此背景下印度实施“东向政策”的意图也发生了某种变化，演变为印度希望与亚太国家建立战略联系，扩展战略空间。“东向政策”新阶段实施的另一个层面考虑是对南盟成立后南亚国家在经济合作领域和南亚地区主义停滞不前的反应，随着20世纪90年代末印度和巴基斯坦关系的恶化，印度也希望通过“东向政策”与亚太地区的国家建立战略联系，获得更多外交政策支持，从南亚僵局中走出来以赢得更大的战略空间。
（二）谋求更大范围的经济合作
随着全球化的推进以及印度经济的飞速发展，印度正在成为巨额投资的目的地和来源地，印度拥有的“人口红利”和广阔的市场前景是印度参与亚太经济的重要优势。相对于中国、美国和日本参与亚太经济的程度，印度属于亚太经济整合的边缘角色，但是随着印度国内经济自由化改革的推进，印度希望与经济勃兴的亚太地区深化联系，促进印度经济持续发展。
印度与东盟的经济合作始终是其“东向政策”的重要目标，特别是随着崛起步伐的加快，印度更加重视扩展与亚太国家之间的经济合作。对经济高速增长的印度而言，东盟拥有5亿多人口，是大有潜力的合作伙伴。在东盟看来，印度不仅是一个拥有十亿人口、超过8000亿美元国内生产总值的巨大市场，而且双方的经济互补性极强，尤其在软件及服务领域印度的优势明显。时任印度总理的瓦杰帕伊在东盟一印度峰会的演讲中曾表示印度正在努力消除贸易和投资障碍，同时他也列举了印度经济的优势，如大量讲英语的人力资源、信息科技、印度金融服务公司、医药产业、娱乐产业和基础设施。这些优势可以提升印度与东盟国家之间的贸易和投资。④虽然目前印度与日本、澳大利亚、美国等国家之间的合作以政治为主，但是印度在提升与这些国家战略关系的同时也在积极提升双边的经济关系。印度分析家认为，通过印度与亚太国家快速提升的经济关系可以让这些国家成为印度经济繁荣的相关利益者，这也成为印度向其他国家实施政治、外交、战略影响的重要途径。此外，印度与东南亚地区国家之间的能源合作也是经济合作的重要领域。东南亚国家丰富的能源资源对印度有着极大的吸引力，印度是一个能源匮乏的国家，而加速经济增长必须有充足的能源保障。 （三）提升与亚太国家之间的安全关系
冷战结束以来，印度积极加强与亚太国家之间的安全合作，尤其是随着印度的快速崛起，印度与亚太国家之间安全合作的领域不断扩展。印度希冀通过积极参与亚太地区安全事务的方式彰显其在亚太地区的战略存在，也希望通过军事存在使其大国地位得到亚太国家的认可。
尽管印度与东南亚国家陆路相连，然而最初安全问题并不是新德里和东盟之间合作的主要问题。东盟国家曾经对印度海军的扩张感到担忧，也担心印度会把与巴基斯坦和中国之间的问题带到东盟。然而随着印度与东盟之间经济合作的深入，印度与东南亚国家在安全领域的合作逐渐得到东南亚国家的认可，印度于1996年加入了东盟地区论坛。此后印度积极发展与东南亚国家之间的军事合作，多次主动提议与东南亚国家举行联合军事演习、军事人员交流、军舰互访等活动，得到东南亚国家的积极响应。此外，作为拥有核武器的国家，印度被认为有能力在地区事务中扮演平衡力量的角色，日本、韩国、澳大利亚等国基于该目的加强与印度的安全合作，而印度也希望通过提升与亚太地区国家的安全联系突出印度的大国地位。
（四）与亚太国家共同应对本地区的非传统安全威胁
随着非传统安全问题的日益突出，特别是“九一一事件”后全球恐怖主义的泛滥，印度与东盟国家在打击恐怖主义、维护航线安全等非传统安全领域逐渐展开深入合作。印度深受恐怖主义危害，恐怖主义在印度国内许多地区都有踪迹。根据华盛顿国家反恐中心的统计数据，从2004年1月至2007年3月恐怖主义袭击共造成印度国内3674人死亡，位居世界第二，仅次于伊拉克。东南亚国家同样深受恐怖主义危害，印度与东南亚国家在打击恐怖主义问题上有共同诉求。特别是2003年巴厘岛发生爆炸后，东盟更加重视打击恐怖主义和跨境犯罪问题，印度与东盟或与个别东南亚国家在打击恐怖主义和跨境恐怖主义领域的合作逐渐升温。印度与东盟国家在一系列安全威胁上有共同关切，并不仅仅面对跨境恐怖主义的威胁，但是打击恐怖主义为它们提供了特殊的合作机会，打击恐怖主义的共识成为它们建立互利伙伴关系的基础。东盟国家通过与印度联合打击恐怖主义发现印度可以作为东南亚安全中的积极因素出现。印度也通过“东向政策”的实施与缅甸、孟加拉国等国协作打击位于印度东北部地区的反叛武装，维护了东北部地区的稳定。
随着印度的崛起，印度更加重视能源供应安全和贸易通道安全，印度也被部分亚太国家认为是维护海上安全的战略伙伴。为了提高海上航行安全和保护海洋生态环境，印度与东盟通过合作方式维持海上交通线的安全。印度与东盟国家海军通过在搜救、海洋安全、海洋法及海洋秩序、海军合作等领域的信息交流和联合训练加深了了解。近年来印度与日本、澳大利亚、美国等国多次举行以保障海上安全为目的的军事演习，这极大地提升了印度与这些国家在非传统安全领域的合作。
（五）对快速崛起的中国进行“软制衡”
随着中国在亚洲的快速崛起，中国与东南亚国家之间的贸易关系与战略关系在20世纪90年代后逐渐提升，印度担心中国将会对其进行遏制，削弱印度的国际地位。印度自身实力发展很快，但是考虑到发展国内经济的重要性以及自身与中国实力的差距，印度希望以“软制衡”的方式应对中国快速崛起。
印度希望扩展在东亚地区的战略存在，同时避免公开与中国在本地区展开竞争，该原则成为印度“东向政策”的底线，在此背景下，对中国实施“软制衡”成为印度“东向政策”的选择。本文中的“软制衡”指一国实力尚不及与其竞争国家实力的情况下，同时实力较弱的国家主观上不希望以战争方式挑战与其竞争的强国，实力较弱的国家会通过经济、外交、文化等方式迂回地应对强国，软制衡是弱国与强国竞争的手段，是实力处于相对弱小的一方更好地维护自身国家利益的一种方式。如果弱国的实力逐渐增强甚至超过与其竞争的强国，那时则会放弃“软制衡”这种手段。软制衡与遏制战略有很大的不同，遏制战略指实力相对强大的一方对较弱的一方采取的全方位的战略安排，遏制战略的根本目标是阻碍实力较弱一方的实力增长与发展，软制衡则是弱国在与强国相互竞争、共同发展的前提下采取的策略和手段。此外，软制衡与制衡战略也有很大的不同，制衡主要指实力相对较弱的国家通过采取联盟战略应对强国的战略安排，而软制衡则指单一弱国相对于强国采取的战略手段，同时实力较弱的国家和政府主观上不希望军事对抗或联合其他盟友对抗强国。
印度并不希望与中国处在对抗状态，而是与快速崛起的中国进行竞争，“软制衡”中国成为竞争的策略和手段。虽然当前印度与亚太国家之间的贸易发展迅猛，但是印度与亚太国家间经济贸易等方面的联系还无法与中国相提并论，因此印度希望通过文化、多边机制等多种途径与中国在亚太地区展开竞争。由于中国在亚洲地区快速崛起，周边国家认为中国的强大造成了亚洲地区力量失衡，加之对中国战略意图不确定性的考虑，而同时与中国的贸易又使它们受益良多，因此周边国家也希望通过多边机制、经济、文化等为内容的多种方式应对中国的崛起，周边国家的策略与印度的战略安排不谋而合。在此背景下，印度加大了与亚太国家之间的合作力度，积极参与亚太地区的多边机制，希望借助其他国家的力量应对快速崛起的中国。印度考虑到自身力量的局限性，积极在亚太地区寻找潜在战略伙伴对中国进行“软制衡”。
二、印度崛起背景下“东向政策”的实践
“东向政策”的实施主要基于以下五个因素的考虑：与中国竞争、政治介入东亚事务、最大程度地与东亚经济整合及相互依存、强烈的安全联系、积极提升参与地区和多边机制安排。印度实施“东向政策”最初主要是出于经济因素，而在实施过程中，“其经济意义似乎并不如其设计者设想的那么成功。”然而由于其他四个因素在“东向政策”实施的过程中逐渐凸显，“东向政策”在印度对外战略中的地位不断提升。特别是21世纪以来，作为全球第三次权力转移的主要区域和全球最有经济活力的“新亚洲半球”的崛起，印度意识到全面介入亚太地区事务能为其大国崛起增加不可缺少的力量。本文将从政治、安全和参与多边机制的角度来陈述近年来印度实践“东向政策”的一系列措施。 （一）加强与亚太国家的政治合作
“东向政策”实施之初面向的是东南亚地区。印度与东南亚国家历史上拥有贸易联系和文化联系，这种传统联系成为印度实施“东向政策”的基础。冷战后印度介人东南亚事务的战略考虑就是不希望一个大国支配东南亚地区，如果一个大国主导东南亚地区将影响印度国家安全。在该战略的指导下，印度逐步开始与东南亚国家提升双边关系。“印度与新加坡的关系成为其‘东向政策’实施的核心基础，在新加坡的帮助下印度与东盟地区论坛建立了联系，而且新加坡公开支持印度成为安理会常任理事国。”新加坡更多地从战略角度考察印度的“东向政策”。新加坡地域狭小没有战略回旋空间，而且地处战略地位极为重要的马六甲海峡，地理位置决定了新加坡处于脆弱的安全环境中，因此新加坡希望在东南亚地区引入其他大国以防止东南亚国家为一国所支配。从战略角度看印度与新加坡拥有相近的战略目标，这成为新加坡支持印度“东向政策”的重要动因。
印度与越南在冷战时期就相互支持对方国家的政策，尤其是在1978年越南在苏联的支持下入侵柬埔寨，作为苏联准盟友的印度对越南的侵略给予支持，这一度曾是印度与东盟关系中的障碍因素。90年代印度与越南的战略联系在结构和制度安排下正式展开。2003年5月越共中央总书记农德孟访问印度期间，两国签署并发表“‘加强全面合作的框架联合宣言’，承诺大力发展‘战略伙伴关系’。”2007年7月越南总理访问新德里，两国在联合宣言中明确提出建立战略伙伴关系，保证提升两国在防务供应、联合项目、联合军演及情报交流方面的合作。此后，两国在上述声明的框架下保持了高规格的双边交流与往来。2010年印度总理辛格与国防部长安东尼访问越南。2011年10月越南国家主席张晋创对印度进行了为期三天的访问。两国不顾中国政府的反对签署了印度国有石油天然气公司与越南国家石油公司联合开发南中国海石油的协议。
作为东南亚国家中最有潜力的国家，印度尼西亚也一直支持印度参与东盟地区事务。印度与其他东南亚国家如马来西亚、菲律宾、泰国和缅甸也建立了密切的合作关系。20世纪90年代末期印度与缅甸的双边关系才有实质性转变，在此之前两国关系一直处于冷淡状态。两国关系改善的原因主要有以下几点。第一，印度东北部的安全问题。第二，经济崛起过程中的能源问题。印度经济崛起使其能源需求越来越大，缅甸丰富的天然气资源成为印缅关系改善的主要因素。第三，中国因素。2004年4月两国外交部长在泰国就加尔各答至曼谷高速公路的建设进行了进一步商谈；2006年印度总统卡拉姆访问缅甸，两国就缅甸使用印度卫星达成协议。2011年10月，缅甸总统吴登盛访问印度，两国同意加强边界安全管理、扩展经济与发展领域的合作，推进两国在石油和天然气领域的合作并就新的天然气管道进行了讨论。泰国同样支持印度介入东南亚事务。
印度“东向政策”第二阶段的主要目标是扩展战略空间，提升与东亚和南太平洋国家的外交关系。日本作为亚洲强国成为印度东向外交的主要目标，与其他亚洲国家不同，印日两国之间没有任何历史包袱。此外，两国政治、经济关系起点低，这也使两国关系的发展拥有极大的提升空间。潘特（Harsh V.Pant）认为印日两国关系的发展可从以下三个层面解释：第一，在结构层面，中国在亚太地区的快速崛起超过了印日两国的战略预期，使得两国重新审视各自的外交战略。第二，国家层面上，日本对印度经济崛起产生了浓厚的兴趣，希望成为印度的经贸伙伴。此外日本希望为本地区提供安全，而印度在所有邻国中最认可日本能在未来亚太安全秩序中成为中心角色。第三，个人角度上，印日两国新一代领导人都认识到对方的重要性，抛弃了以往的外交政策，因此改变了印日两国关系的轨道。1998年印度进行核试验后，两国关系降到了低点。日本强烈谴责此次核试验，并对印度进行经济制裁。2000年日本首相森喜朗访问印度，两国关系开始重新启动，决定建立“面向21世纪的日印全球伙伴关系”。2006年11月，辛格总理访问日本期间与日本首相安倍宣布两国建立“战略伙伴关系”。2011年10月，在印日第五次双边战略对话中，日本向印度承诺推进两国的民用核计划合作，两国还就举行双边联合军演和贸易问题进行了会谈。目前印日两国的合作主要集中在政治和安全领域，两国经济关系虽然持续发展，但是由于贸易和关税等问题，经济领域的合作依然有限。
亚太地区地缘政治的变化催生了印度和澳大利亚战略合作的深化。亚太地缘政治的这种变化主要有以下三个特征：第一，中印崛起为重要的战略力量；第二，新权力格局的出现；第三，东盟引导的多边合作进程的发展。印澳两国作为东亚地理上的边缘国家，一直在寻找战略伙伴，以提升其在今后亚太秩序中的地位。此外，印澳两国关系的发展与美国主导的亚太联盟体系有很大关系。2007年在日本提议下日、澳、美、印成立了“四国倡议”（Quadri—lateral Imtiative），以民主制为合作的基础。在该倡议下印澳两国找到了战略切合点，但由于具有明显的“反华”色彩，最终印度退出了该协议。但是通过“四国倡议”印澳明确了双方的战略目标。另外澳大利亚拥有丰富的铀矿，在印美两国签署民用核协议后，印度一直希望澳大利亚向其出售铀资源。
印度“东向政策”的外交目标是成为亚洲地区秩序的参与者，它与日本、澳大利亚等国家的战略安全关系的建立，离不开亚太地区最强大的国家美国的支持。印度希望借助美国的力量使其快速崛起，成为亚太地区的强权。与此同时，美国在东亚地区的主要目标是防止中国成为该地区挑战美国的力量，使中国的崛起受其亚太联盟体系的制约。面对中国的快速崛起以及亚太地区非传统安全因素不断上升的挑战，除了美国在亚太地区编织的“轮轴～辐条”同盟体系，美国还需要崛起的印度成为其战略合作者，通过制度性安全合作平衡快速崛起的中国。美印战略关系的努力在小布什政府执政初期便进入快速发展时期，“九一一事件”更是赋予美印关系另一种意义。小布什政府时期美印关系的最大进展便是《美印民用核协议》的签署，这也是美国亚洲势力平衡政策的主要表现。奥巴马上台后，曼莫汉·辛格成为白宫的首位国宴客人，美印关系进入一个新阶段。 （二）不断提升与亚太国家的安全联系
“东向政策”实施后印度与亚太国家之间的安全关系不断提升，重点发展与亚太地区主要国家之间的军事关系。从1993年开始，新加坡皇家海军与印度海军便开始进行定期军事演习（SIMBEX，Singapore—India Maritime Bilateral Exercise）。2009年3～4月，新加坡与印度在南中国海地区进行了双边海军演习（SIMBEX）。2003年印度与新加坡签署的双边防务协议（DCA，Defence Cooperation Agreement）加速了印新关系的发展。1994年9月印度与越南签署了双边防务谅解备忘录。但是备忘录内容并没有得到贯彻和执行，2000年3月，时任印度国防部长的费尔南德斯访问越南期间，正式向越南提出重启双边防务合作的建议，经过双方协商印度与越南签署了全面的防务合作协议。印度与印度尼西亚就联合研发武器装备进行了多次磋商。2001年两国签署防务合作协议，提升两国在安全领域的合作。2005年印尼总统访问新德里，两国在联合声明中宣布建立“战略伙伴关系”，印度将向印尼提供国防武器供应、高科技合作、联合研发等方面的支持。尽管当时印度的武器出口极为有限，然而印度最终拥有了东南亚国家武器出口国的地位。马来西亚是最早提出与印度建立防务关系的国家。早在1993年两国就签署了防务合作协议，90年代早期马来西亚从俄罗斯开始进口战斗机，此后印度便开始直接向马来西亚派出军事代表团帮助其训练驾驶员及维护修理相关设备。近年来两国还就出售布拉莫斯导弹及训练潜艇进行了协商。⑤1999年7月，印缅两国内政部部长在新德里就提升两国安全合作进行了会谈。2000年两国恢复了军方的交流机制。2005年印度海军与泰国皇家海军达成了海军联合巡逻的备忘录。2006年印度与菲律宾签署了防务合作协议以深化两国的海军合作和军事交流，印菲关系相对还不够成熟，未来还有很大的提升空间。
2001年7月，印度与日本在东京举行首次安全对话。2004年1月，印日两国第二次安全对话在新德里举行。2008年10月印度与日本签署安全合作的联合声明，声明承诺两国国防官员将进行定期对话和提升安全关系，印度成为继美国、澳大利亚之后第三个与日本签署此类协议的国家。此外，印度与美国在防务方面的合作也持续提升。在太平洋地区印度多次参与了由美国主导的军事演习。2004年2月印度空军编队越过太平洋在阿拉斯加与美国军队联合军演。2006年9月，印美两国在夏威夷举行了代号为“战争准备”的军事演习。从2005年开始美印军事关系的频度和范围得到极大提升，2006～2008年，印度开始向美国采购武器系统，虽然交易金额不大，但是意义重大。2009年7月希拉里访问印度期间签署了《终端用户协议》（End—Use Monitoring Agreement），扩展了美国对印度销售武器的范围。2007年9月，印度、澳大利亚、新加坡、日本和美国在安达曼海域举行了联合海军演习。2011年12月，美国、日本和印度举行了首次三边安全论坛，讨论东亚安全问题。海上航道安全、人道主义援助的协调、全球恐怖主义是会议的重点议题，但是中国崛起也是会议不言而喻的潜台词。印度通过与亚太国家进行一系列军事演习，购买美国武器加速提高军事实力，其目的便是提升在亚太国际格局中的地位，而这也迎合了美国希望印度成为亚太平衡力量的外交政策。
（三）印度积极参与亚太地区多边机制
印度“东向政策”在多边机制中的扩展主要以东盟为中心，参与多边机制合作在“东向政策”中扮演重要的角色。印度实践“东向政策”的重要措施是积极参与东盟主导的多边机制，东盟也对印度给予了积极回应。1992年1月，印度被东盟接纳为部分对话国，对话的范围被限定为贸易、投资和旅游。东盟同时给予印度与巴基斯坦部分对话伙伴国地位，但是不久，东盟发现巴基斯坦没有意愿或能力与东盟国家进行经济联系，与此同时印度努力发展与东盟国家的经济联系。因此，在1995年11月东盟第五次峰会上印度被接纳为全面对话伙伴国，同时被接纳为东盟地区论坛的会员国。1996年印度开始参与东盟外长扩大会议以及东盟地区论坛，这是印度50年来第一次参与亚太地区在政治、安全等领域的多边论坛。2002年，印度与东盟举行首届印度一东盟峰会，成为继中、日、韩之后与东盟建立“10+1”合作机制的第四个国家。2003年在巴厘岛举行的第二届印度一东盟峰会上，印度加入《东南亚合作条约》，双方正式签署了《印度与东盟全面经济合作框架协议》。2005年4月应新加坡、印尼和泰国的强烈要求，东盟国家的外长们同意支持印度加入东亚峰会，这成为印度加强与东亚国家间关系的重要里程碑，同时东盟也实现了让印度在战略和经济上融入该地区的努力，东盟希望印度在东亚地区作为应对中国的平衡因素。2010年，印度与东盟自由贸易协定在经过延迟之后正式实施，印度与东盟之间经济融合更加紧密。
印度参与亚太国家在多边领域的建设并不仅仅限于东盟。1997年印度与其南亚、东南亚邻国建立了孟印缅斯泰经济合作组织（BIMSTEC），泰国最早提出这项次区域合作的目的是为了有利于其在贸易、投资等领域的扩展，同时这也是泰国对印度“东向政策”的回应。而印度参与该协议也被认为是在南亚孤立巴基斯坦的表现。2004年不丹和尼泊尔加入该组织，组织也更名为环孟加拉湾经济合作组织，印度与该组织联系的政治色彩不浓，组织内各国的合作主要集中在经济领域。2000年，印度与湄公河流域国家泰国、缅甸、老挝、柬埔寨和越南建立了湄公河一恒河合作论坛（MGC），论坛的成立促使印度直接开始参与湄公河流域的开发。印度还与东面邻国孟加拉国、缅甸和中国成立了孟中印缅次区域论坛（BCIM）以加强对东北部地区的开发与建设。此外，印度一直努力成为亚太地区合作论坛会员国，但是鉴于其亚太身份的模糊性，这个愿望一直没能如愿。早在1991年，印度便开始进行此种努力，1997年印度提出加入亚太经合组织的申请遭到拒绝，此后印度一直就加入亚太经合组织进行着各种努力。 三、中国因素在印度“东向政策”中的作用
（一）中国因素在“东向政策”动因中的作用
两极格局的结束导致印度的不结盟政策失去了原有的色彩，主要战略伙伴苏联的解体使得印度外交更加孤立，但是印度并没有就此倒向美国及其西方盟国的怀抱。印度利用与东南亚国家在历史、地缘和文化上的联系，希望以“东向政策”为突破口开启印度外交的新局面。随着21世纪初印度崛起势头更加迅猛，“东向政策”逐渐成为印度发展与亚太国家关系的基石。印度最初实施“东向政策”的动因主要是：第一，与东南亚国家建立经济联系，摆脱外交孤立；第二，发展印度东北部地区；第三，消除在印缅边境的叛乱武装。②然而除了上述动因之外，中国因素在“东向政策”中也扮演了重要作用。特别是21世纪后，随着印度的崛起，中国因素在印度“东向政策”中的作用越来越明显。
中印两国同为亚洲大国，且都在不断崛起之中，冷战后两国在亚洲地区实现了“平行崛起”。中国实施改革开放之后，外交政策的目标主要服务于国内经济建设，希望周边地区拥有安全的战略环境。印度自经济自由化以来，也将致力于发展国内经济放在首要位置，因此与北部邻国的政治和经济合作成为“东向政策”的目标。2000年中国与印度的经济贸易总额仅为29亿美元，但是到2010年两国的双边贸易总额已经高达617亿美元。双边贸易的互惠有助于淡化以往两国之间的矛盾，转变两国的相互认知，使双方都认识到对方的发展对自己是机遇。与此同时，两国政治领域的合作同步发展，“2003年两国关系实现了全面正常化”，印度总理瓦杰帕伊访问中国，两国签署了《中印关系原则和全面合作的宣言》。2005年，中国总理温家宝访问印度，双方宣布建立面向和平与繁荣的战略合作伙伴关系，战略合作伙伴关系的确立使两国关系到达了一个新的层面。2006年，中国国家主席胡锦涛访问印度，深化了两国之间的战略伙伴关系。2008年印度总理辛格访华，双方签署了《中印关于二十一世纪的共同展望》。2010年中国总理温家宝访印并出席了中印建交60周年的闭幕式。除了双边交往，两国在二十国集团、金砖国家合作机制、气候变化大会等多边机制中也保持了密切的交流与合作。
印度“东向政策”的重要目标是确立印度的大国地位。中国与印度同时作为东南亚地区邻国的地缘事实导致了两国平行崛起的过程中必然出现竞争。冷战后苏联势力的退出使东南亚地区出现了权力真空，中国实力的快速崛起导致东南亚国家担心被中国控制，崛起后的印度被部分东南亚国家视为在亚太地区平衡中国的潜在力量。同时部分印度学者也认为中国与南亚国家关系的发展是在削弱印度作为南亚大国的基础。鉴于此，印度希望通过“东向政策”进入亚太地区，与中国实现某种程度的战略平衡。此外，随着中国与东南亚国家之间在经济贸易等领域的合作越来越密切，印度意识到如果不加紧发展与东亚国家的关系，就将被快速发展的亚太地区抛弃，因此这也导致了印度加速实施“东向政策”，与中国在东南亚地区竞争。中国经济和军事实力在亚洲的持续上升成为印度执行“东向政策”的决定性因素，②特别是近年来，印度“东向政策”针对中国的安全考虑逐渐增多。
（二）印度实施“东向政策”更多的是从与中国竞争的角度考虑而不是遏制中国
随着印度“东向政策”的不断扩展，“东向政策”的意图是与中国在亚太地区竞争，还是与美国、日本等国联合遏制中国成为讨论的焦点。1962年中印边界冲突一直是两国关系发展的重大障碍，印度的失败与中国的胜利“诱发了印度的‘受害者心态’”。针对中国轻视印度实力及其挑战的能力，印度的反应是通过一系列外交举动让中国重视印度的战略存在。特别是在印度崛起的背景下，印度寄希望于通过“东向政策”的实施保持在亚太的战略存在，使中国重视可作为亚洲的平衡力量的印度。
在“受害者心态”的作用下，中国与南亚国家发展关系被认为是中国在削弱印度的地区大国地位，最终让印度的影响限于南亚地区。中国与巴基斯坦双边关系的稳步发展是印度最担心的问题。印度认为中国的战略目的是让印度转移其在东亚的注意力，防止印度向南亚以外的区域延伸，中国利用巴基斯坦让印度在南亚无法抽身。中国与南亚其他国家发展双边关系也被印度认为是中国正在南亚地区实施所谓针对印度的“珍珠链战略”，目标是限制印度成为全球大国。中国主张的“多极世界”被印度理解为中国在全球层面主张多极，在亚洲层面则是追求它的主导地位，印度追寻大国地位是中国不愿意看到的。因此印度的“东向政策”是对中国的反制措施，最终目标是让中国重视印度的战略存在。印度希望通过自身国家实力的发展，提高印度的国家地位。印度对全球治理的兴趣仅限于通过高速增长、信息及通讯技术的专业化、核能力及太空梦想以提升在国际体系中的国家地位。面对中国大战略意图的不确定性，斯科特认为印度可以在不对抗中国的条件下，通过接触与软制衡的方式与中国打交道。虽然印度从没有明确表示遏制中国或在美国对抗中国的战略框架下给予美国任何帮助，但是印度仍然被美国与东南亚国家视为是在亚洲地区对抗中国的“地区平衡力量”。
从印度外交传统来看，印度强调其外交政策的独立性，冷战时期，印度通过不结盟运动强调其外交的独立性，借助不结盟运动的力量在美苏两大阵营之间左右逢源，不结盟是印度外交的核心原则。虽然冷战后不结盟运动式微，印度开始运用“实用主义”外交为其经济发展提供外交保证，但是印度并没有抛弃不结盟外交政策。印度更希望在大国之间保持平衡外交，利用自己的中间地位实现国家利益的最大化。
（三）近期印度与亚太国家的一系列举动在战略上是“软制衡”中国的延续。但是印度与亚太国家的关系已经从横向面向纵深方向发展
随着印度崛起步伐的加快，近年来印度加速推进“东向政策”，与越南、日本和美国等亚太国家的关系已经从横向面逐渐向纵深方向发展。印度向来视中国为其争做世界大国的主要障碍，为了对付来自中国的威胁，印度在亚太地区寻找制衡中国的潜在盟友，利用部分东盟国家和日本对中国存在防范心理的现状，通过发展与这些国家的防务关系，在军事上对中国进行牵制。 近年来印度与部分亚太国家政治军事互动频繁。2010年10月，印度总理辛格访问日本、越南和马来西亚，与这些国家达成了多项共识。2011年10月，印度与越南两国不顾中国反对，签署协议，开发南中国海石油资源。2011年10月，缅甸总统首次访问印度并签署多项协议以加强两国关系，提升两国合作水平。同月，印度外长访问日本协调合作立场，随后两国防长还就两国联合军演进行了磋商。除了双边的军事演习，印度近年来还与美国、日本、新加坡等国多次举行多国联合军演。虽然印度实施“东向政策”在向纵深方向发展，有某种防范中国的意图，但是印度没有遏制中国发展的意图，“东向政策”依然停留在“软制衡”中国的战略层面。
印度近年加快实施“东向政策”与亚太国家建立战略联系在另一种层面上是对中国与南亚国家发展关系的激烈反应。中国与巴基斯坦“比海深，比山高”的友谊，“全天候战略伙伴关系”的不断深化，以及中国与斯里兰卡、尼泊尔、孟加拉国等国发展双边关系都被印度认为是中国正在组建针对印度的“珍珠链”。部分印度学者认为中国经营与印度邻国的关系是在精心挑战印度外交，它遵循着以下的逻辑，“将印度限制在次大陆仍然是中国的政策，策略十分简单：保持中印边界的安宁但是不解决它，与印度进行贸易的同时，军事援助巴基斯坦，与尼泊尔、孟加拉国和缅甸保持密切关系。”印度战略分析家马利克（Malik）、卡皮拉（Kapila）、潘特（Pant）、乌尔马（Verma）等同样认为中国正在对印度实施战略包围，尽管中国否认，但是印度无论是在陆地上还是在海上正在面临中国实力的不断增长。为了跳出中国在南亚地区针对“印度的包围”，印度要在亚太地区寻找战略伙伴对中国进行“软制衡式”的“反包围策略”，该策略成为指导近期印度“东向政策”的纲领性方针。在该方针的指导下，印度与亚太地区同样对中国崛起感到焦虑并与中国有争端的部分东南亚国家、日本和美国等政治、军事互动频繁。
结语
21世纪以来，随着印度的崛起，“东向政策”实施的地理范围在不断扩展，战略意图也有一定转变。虽然制衡中国在印度“东向政策”实施的过程中扮演了十分重要的角色，但是我们也应当更理性地看待印度的“东向政策”。伴随着印度国内经济的飞速发展，其活动范围扩展是必然趋势，印度崛起后活动范围的扩展不仅仅局限在亚太地区，其在中亚、西亚和非洲等地区实力的增长也非常明显。
中印两国出现视对方战略利益扩展为自身发展威胁的观点，主要原因是随着中印崛起，两国的战略利益逐渐超出了传统活动区域，中国战略利益开始“向西看”，印度开始“向东看”，结果出现了战略利益交叉。双方都对对方深入自己的战略利益范围本能地警觉，尤其是与对方的邻国开展频繁的政治、安全合作。印度的“东向政策”与中国在印度洋地区的活动其实是相互交叉的战略安排，双方应理性看待对方战略利益的扩展，而不应当从零和博弈的角度看待对方发展。如果中印两国都把对方的战略安排视为对方采取的战略包围策略，则很难赢得对方的信任。中印两国都曾强调“亚洲有足够空间容纳中印同时崛起”，其实印度的“东向”战略与中国在南亚和印度洋地区的活动，本身就是两国在亚洲同时崛起的表现。此外，我们也应该看到虽然印度在实施“东向政策”的过程中与美国、日本和澳大利亚等国政治、军事互动频繁，但是独立外交政策一直是其外交政策的基石，因此从印度外交政策延续性上考虑印度不会加入美国在亚洲地区的“轮轴一辐条”同盟体系。
虽然印度实施“东向政策”制衡中国的安全考虑不断上升，但是未来中印关系的发展，也取决于中国怎样应对印度“东向政策”的措施，中国可以通过在安全领域的“安全互构”建立战略信任。“安全互构”指中印两国应通过积极方式处理双方的战略疑虑，通过各种实际行动和措施消除中印对对方长期战略的疑虑，夯实两国合作和信任的基础。以往经贸关系在中印两国关系中扮演了重要的平衡作用，但是近年来随着双边贸易不平衡问题越来越严重，双边贸易作为中印两国关系“稳定器”的作用在逐渐失效，在此背景下中印两国怎样在政治领域赢得对方信任成为中印关系面临的重要任务。因此面对印度崛起后的“东向政策”，中国应当理性看待印度崛起过程中战略利益的扩展，与此同时在“安全互构”的过程中也让印度正视中国在南亚的战略利益存在。
（编辑 毛悦）
【关键词】印度 东向政策 中国因素
20世纪90年代，冷战终结以及苏联解体使印度面临的国际环境持续恶化。苏联解体不但使印度失去了重要的战略盟友，而且使印度失去了主要的经济和军事援助。在此背景下，印度在国内开始进行经济自由化改革。为了给经济发展提供新突破口，印度决定实施“东向政策”，最初目标主要是与经济相对发达的东南亚国家发展经贸联系。然而随着印度的崛起，进入21世纪后印度“东向政策”的目标已远远超出了东盟和经济领域。
印度“东向政策”初始阶段主要集中在东南亚地区。21世纪以来，印度“东向政策”实施的范围由东南亚地区向西太平洋地区扩展，印度与亚太国家的合作领域也从经济领域扩展到政治、安全等领域。随着印度的崛起，其“东向政策”也进入第二阶段。特别是近年来印度与亚太国家之间各领域互动频繁，“东向政策”在印度外交中的地位随着亚太地区的勃兴不断上升。
瓦杰帕伊最早提出“东向政策”不仅限于东南亚国家。2002年，时任印度总理的瓦杰帕伊在新加坡发表印度对东盟和亚太地区政策的演讲时曾表示：“从地理和政治现实角度来看，印度属于亚太地区，它不取决于地区机构是否接受其成为正式成员。”此后不久印度外长亚施旺特·辛哈（Yashwant Sinha）明确提出了印度“东向政策”已经进入第二阶段，他表示，“如果第一阶段‘东向政策’的重点是贸易、商业及东盟多边机构的会员国，那么第二阶段重点就是实质性的安全和政治合作。”2003年9月辛哈在哈佛大学的演讲中表示，“‘东向政策’新阶段的显著特征是‘东向’的范围将重新定义，包括从澳大利亚到东亚的广阔地带，其中东盟是该政策的核心基础。”印度“东向政策”第二阶段的外交目的有两个：一是扩展印度外交的地理空间，与东亚和南太平洋国家发展友好关系；二是从关注经济领域扩展到关注安全领域，如联合保证航线安全以及共同打击恐怖主义威胁等。此外，第二阶段另一个层面的考虑便是加快发展印度东北部地区。2003年10月印度总理瓦杰帕伊出席在巴厘岛举行的东盟峰会和第二届印度一东盟峰会期间与东盟国家及中日韩等国领导人进行了深入商谈，表明了印度推行“东向政策”第二阶段的决心。“东向政策”第二阶段具有如下几点特征：强调发展与东南亚的有形联系，使印度走出南亚和印度洋，中印关系的良性发展为其提供了新动力。
本文共分四个部分。第一部分阐述了印度“东向政策”的意图。第二部分从印度与亚太国家双边关系拓展及印度参与亚太多边机制的角度陈述印度实施“东向政策”的一系列措施。第三部分考察中国因素在印度“东向政策”中的作用。第四部分作为本文结论分析印度“东向政策”对中国外交的影响。
一、印度崛起背景下“东向政策”的意图
（一）21世纪以来，印度“东向政策”的首要意图已经从谋求经济利益转变为拓展战略空间
印度“东向政策”肇始于印度国内进行经济自由化改革时期，印度希冀借助东南亚国家经济腾飞拉动国内经济发展，提升国家实力。印度在“战略上介入东南亚地区是为了在1991年失去超级大国的保护后寻找新伙伴和合作者”，其中经济因素是“东向政策”提出的首要原因。然而随着21世纪初印度的崛起，“东向政策”的首要意图逐渐由经济因素转变为战略空间的拓展。
这一转变始于瓦杰帕伊政府上台后提出的“周边外交扩展政策”，是指随着印度的崛起，印度的战略空间要向南亚次大陆以外地区进行扩展，印度外交的“周边”概念不再仅仅指南盟国家，亚洲其他国家也将纳入印度“周边扩展外交”的范围。2004年国大党政府上台后重申了扩展周边在印度安全和外交政策形成中的重要性。在印度整体外交政策的指导下，“东向政策”成为“周边扩展外交”面向亚太地区的分支政策。在此背景下印度实施“东向政策”的意图也发生了某种变化，演变为印度希望与亚太国家建立战略联系，扩展战略空间。“东向政策”新阶段实施的另一个层面考虑是对南盟成立后南亚国家在经济合作领域和南亚地区主义停滞不前的反应，随着20世纪90年代末印度和巴基斯坦关系的恶化，印度也希望通过“东向政策”与亚太地区的国家建立战略联系，获得更多外交政策支持，从南亚僵局中走出来以赢得更大的战略空间。
（二）谋求更大范围的经济合作
随着全球化的推进以及印度经济的飞速发展，印度正在成为巨额投资的目的地和来源地，印度拥有的“人口红利”和广阔的市场前景是印度参与亚太经济的重要优势。相对于中国、美国和日本参与亚太经济的程度，印度属于亚太经济整合的边缘角色，但是随着印度国内经济自由化改革的推进，印度希望与经济勃兴的亚太地区深化联系，促进印度经济持续发展。
印度与东盟的经济合作始终是其“东向政策”的重要目标，特别是随着崛起步伐的加快，印度更加重视扩展与亚太国家之间的经济合作。对经济高速增长的印度而言，东盟拥有5亿多人口，是大有潜力的合作伙伴。在东盟看来，印度不仅是一个拥有十亿人口、超过8000亿美元国内生产总值的巨大市场，而且双方的经济互补性极强，尤其在软件及服务领域印度的优势明显。时任印度总理的瓦杰帕伊在东盟一印度峰会的演讲中曾表示印度正在努力消除贸易和投资障碍，同时他也列举了印度经济的优势，如大量讲英语的人力资源、信息科技、印度金融服务公司、医药产业、娱乐产业和基础设施。这些优势可以提升印度与东盟国家之间的贸易和投资。④虽然目前印度与日本、澳大利亚、美国等国家之间的合作以政治为主，但是印度在提升与这些国家战略关系的同时也在积极提升双边的经济关系。印度分析家认为，通过印度与亚太国家快速提升的经济关系可以让这些国家成为印度经济繁荣的相关利益者，这也成为印度向其他国家实施政治、外交、战略影响的重要途径。此外，印度与东南亚地区国家之间的能源合作也是经济合作的重要领域。东南亚国家丰富的能源资源对印度有着极大的吸引力，印度是一个能源匮乏的国家，而加速经济增长必须有充足的能源保障。 （三）提升与亚太国家之间的安全关系
冷战结束以来，印度积极加强与亚太国家之间的安全合作，尤其是随着印度的快速崛起，印度与亚太国家之间安全合作的领域不断扩展。印度希冀通过积极参与亚太地区安全事务的方式彰显其在亚太地区的战略存在，也希望通过军事存在使其大国地位得到亚太国家的认可。
尽管印度与东南亚国家陆路相连，然而最初安全问题并不是新德里和东盟之间合作的主要问题。东盟国家曾经对印度海军的扩张感到担忧，也担心印度会把与巴基斯坦和中国之间的问题带到东盟。然而随着印度与东盟之间经济合作的深入，印度与东南亚国家在安全领域的合作逐渐得到东南亚国家的认可，印度于1996年加入了东盟地区论坛。此后印度积极发展与东南亚国家之间的军事合作，多次主动提议与东南亚国家举行联合军事演习、军事人员交流、军舰互访等活动，得到东南亚国家的积极响应。此外，作为拥有核武器的国家，印度被认为有能力在地区事务中扮演平衡力量的角色，日本、韩国、澳大利亚等国基于该目的加强与印度的安全合作，而印度也希望通过提升与亚太地区国家的安全联系突出印度的大国地位。
（四）与亚太国家共同应对本地区的非传统安全威胁
随着非传统安全问题的日益突出，特别是“九一一事件”后全球恐怖主义的泛滥，印度与东盟国家在打击恐怖主义、维护航线安全等非传统安全领域逐渐展开深入合作。印度深受恐怖主义危害，恐怖主义在印度国内许多地区都有踪迹。根据华盛顿国家反恐中心的统计数据，从2004年1月至2007年3月恐怖主义袭击共造成印度国内3674人死亡，位居世界第二，仅次于伊拉克。东南亚国家同样深受恐怖主义危害，印度与东南亚国家在打击恐怖主义问题上有共同诉求。特别是2003年巴厘岛发生爆炸后，东盟更加重视打击恐怖主义和跨境犯罪问题，印度与东盟或与个别东南亚国家在打击恐怖主义和跨境恐怖主义领域的合作逐渐升温。印度与东盟国家在一系列安全威胁上有共同关切，并不仅仅面对跨境恐怖主义的威胁，但是打击恐怖主义为它们提供了特殊的合作机会，打击恐怖主义的共识成为它们建立互利伙伴关系的基础。东盟国家通过与印度联合打击恐怖主义发现印度可以作为东南亚安全中的积极因素出现。印度也通过“东向政策”的实施与缅甸、孟加拉国等国协作打击位于印度东北部地区的反叛武装，维护了东北部地区的稳定。
随着印度的崛起，印度更加重视能源供应安全和贸易通道安全，印度也被部分亚太国家认为是维护海上安全的战略伙伴。为了提高海上航行安全和保护海洋生态环境，印度与东盟通过合作方式维持海上交通线的安全。印度与东盟国家海军通过在搜救、海洋安全、海洋法及海洋秩序、海军合作等领域的信息交流和联合训练加深了了解。近年来印度与日本、澳大利亚、美国等国多次举行以保障海上安全为目的的军事演习，这极大地提升了印度与这些国家在非传统安全领域的合作。
（五）对快速崛起的中国进行“软制衡”
随着中国在亚洲的快速崛起，中国与东南亚国家之间的贸易关系与战略关系在20世纪90年代后逐渐提升，印度担心中国将会对其进行遏制，削弱印度的国际地位。印度自身实力发展很快，但是考虑到发展国内经济的重要性以及自身与中国实力的差距，印度希望以“软制衡”的方式应对中国快速崛起。
印度希望扩展在东亚地区的战略存在，同时避免公开与中国在本地区展开竞争，该原则成为印度“东向政策”的底线，在此背景下，对中国实施“软制衡”成为印度“东向政策”的选择。本文中的“软制衡”指一国实力尚不及与其竞争国家实力的情况下，同时实力较弱的国家主观上不希望以战争方式挑战与其竞争的强国，实力较弱的国家会通过经济、外交、文化等方式迂回地应对强国，软制衡是弱国与强国竞争的手段，是实力处于相对弱小的一方更好地维护自身国家利益的一种方式。如果弱国的实力逐渐增强甚至超过与其竞争的强国，那时则会放弃“软制衡”这种手段。软制衡与遏制战略有很大的不同，遏制战略指实力相对强大的一方对较弱的一方采取的全方位的战略安排，遏制战略的根本目标是阻碍实力较弱一方的实力增长与发展，软制衡则是弱国在与强国相互竞争、共同发展的前提下采取的策略和手段。此外，软制衡与制衡战略也有很大的不同，制衡主要指实力相对较弱的国家通过采取联盟战略应对强国的战略安排，而软制衡则指单一弱国相对于强国采取的战略手段，同时实力较弱的国家和政府主观上不希望军事对抗或联合其他盟友对抗强国。
印度并不希望与中国处在对抗状态，而是与快速崛起的中国进行竞争，“软制衡”中国成为竞争的策略和手段。虽然当前印度与亚太国家之间的贸易发展迅猛，但是印度与亚太国家间经济贸易等方面的联系还无法与中国相提并论，因此印度希望通过文化、多边机制等多种途径与中国在亚太地区展开竞争。由于中国在亚洲地区快速崛起，周边国家认为中国的强大造成了亚洲地区力量失衡，加之对中国战略意图不确定性的考虑，而同时与中国的贸易又使它们受益良多，因此周边国家也希望通过多边机制、经济、文化等为内容的多种方式应对中国的崛起，周边国家的策略与印度的战略安排不谋而合。在此背景下，印度加大了与亚太国家之间的合作力度，积极参与亚太地区的多边机制，希望借助其他国家的力量应对快速崛起的中国。印度考虑到自身力量的局限性，积极在亚太地区寻找潜在战略伙伴对中国进行“软制衡”。
二、印度崛起背景下“东向政策”的实践
“东向政策”的实施主要基于以下五个因素的考虑：与中国竞争、政治介入东亚事务、最大程度地与东亚经济整合及相互依存、强烈的安全联系、积极提升参与地区和多边机制安排。印度实施“东向政策”最初主要是出于经济因素，而在实施过程中，“其经济意义似乎并不如其设计者设想的那么成功。”然而由于其他四个因素在“东向政策”实施的过程中逐渐凸显，“东向政策”在印度对外战略中的地位不断提升。特别是21世纪以来，作为全球第三次权力转移的主要区域和全球最有经济活力的“新亚洲半球”的崛起，印度意识到全面介入亚太地区事务能为其大国崛起增加不可缺少的力量。本文将从政治、安全和参与多边机制的角度来陈述近年来印度实践“东向政策”的一系列措施。 （一）加强与亚太国家的政治合作
“东向政策”实施之初面向的是东南亚地区。印度与东南亚国家历史上拥有贸易联系和文化联系，这种传统联系成为印度实施“东向政策”的基础。冷战后印度介人东南亚事务的战略考虑就是不希望一个大国支配东南亚地区，如果一个大国主导东南亚地区将影响印度国家安全。在该战略的指导下，印度逐步开始与东南亚国家提升双边关系。“印度与新加坡的关系成为其‘东向政策’实施的核心基础，在新加坡的帮助下印度与东盟地区论坛建立了联系，而且新加坡公开支持印度成为安理会常任理事国。”新加坡更多地从战略角度考察印度的“东向政策”。新加坡地域狭小没有战略回旋空间，而且地处战略地位极为重要的马六甲海峡，地理位置决定了新加坡处于脆弱的安全环境中，因此新加坡希望在东南亚地区引入其他大国以防止东南亚国家为一国所支配。从战略角度看印度与新加坡拥有相近的战略目标，这成为新加坡支持印度“东向政策”的重要动因。
印度与越南在冷战时期就相互支持对方国家的政策，尤其是在1978年越南在苏联的支持下入侵柬埔寨，作为苏联准盟友的印度对越南的侵略给予支持，这一度曾是印度与东盟关系中的障碍因素。90年代印度与越南的战略联系在结构和制度安排下正式展开。2003年5月越共中央总书记农德孟访问印度期间，两国签署并发表“‘加强全面合作的框架联合宣言’，承诺大力发展‘战略伙伴关系’。”2007年7月越南总理访问新德里，两国在联合宣言中明确提出建立战略伙伴关系，保证提升两国在防务供应、联合项目、联合军演及情报交流方面的合作。此后，两国在上述声明的框架下保持了高规格的双边交流与往来。2010年印度总理辛格与国防部长安东尼访问越南。2011年10月越南国家主席张晋创对印度进行了为期三天的访问。两国不顾中国政府的反对签署了印度国有石油天然气公司与越南国家石油公司联合开发南中国海石油的协议。
作为东南亚国家中最有潜力的国家，印度尼西亚也一直支持印度参与东盟地区事务。印度与其他东南亚国家如马来西亚、菲律宾、泰国和缅甸也建立了密切的合作关系。20世纪90年代末期印度与缅甸的双边关系才有实质性转变，在此之前两国关系一直处于冷淡状态。两国关系改善的原因主要有以下几点。第一，印度东北部的安全问题。第二，经济崛起过程中的能源问题。印度经济崛起使其能源需求越来越大，缅甸丰富的天然气资源成为印缅关系改善的主要因素。第三，中国因素。2004年4月两国外交部长在泰国就加尔各答至曼谷高速公路的建设进行了进一步商谈；2006年印度总统卡拉姆访问缅甸，两国就缅甸使用印度卫星达成协议。2011年10月，缅甸总统吴登盛访问印度，两国同意加强边界安全管理、扩展经济与发展领域的合作，推进两国在石油和天然气领域的合作并就新的天然气管道进行了讨论。泰国同样支持印度介入东南亚事务。
印度“东向政策”第二阶段的主要目标是扩展战略空间，提升与东亚和南太平洋国家的外交关系。日本作为亚洲强国成为印度东向外交的主要目标，与其他亚洲国家不同，印日两国之间没有任何历史包袱。此外，两国政治、经济关系起点低，这也使两国关系的发展拥有极大的提升空间。潘特（Harsh V.Pant）认为印日两国关系的发展可从以下三个层面解释：第一，在结构层面，中国在亚太地区的快速崛起超过了印日两国的战略预期，使得两国重新审视各自的外交战略。第二，国家层面上，日本对印度经济崛起产生了浓厚的兴趣，希望成为印度的经贸伙伴。此外日本希望为本地区提供安全，而印度在所有邻国中最认可日本能在未来亚太安全秩序中成为中心角色。第三，个人角度上，印日两国新一代领导人都认识到对方的重要性，抛弃了以往的外交政策，因此改变了印日两国关系的轨道。1998年印度进行核试验后，两国关系降到了低点。日本强烈谴责此次核试验，并对印度进行经济制裁。2000年日本首相森喜朗访问印度，两国关系开始重新启动，决定建立“面向21世纪的日印全球伙伴关系”。2006年11月，辛格总理访问日本期间与日本首相安倍宣布两国建立“战略伙伴关系”。2011年10月，在印日第五次双边战略对话中，日本向印度承诺推进两国的民用核计划合作，两国还就举行双边联合军演和贸易问题进行了会谈。目前印日两国的合作主要集中在政治和安全领域，两国经济关系虽然持续发展，但是由于贸易和关税等问题，经济领域的合作依然有限。
亚太地区地缘政治的变化催生了印度和澳大利亚战略合作的深化。亚太地缘政治的这种变化主要有以下三个特征：第一，中印崛起为重要的战略力量；第二，新权力格局的出现；第三，东盟引导的多边合作进程的发展。印澳两国作为东亚地理上的边缘国家，一直在寻找战略伙伴，以提升其在今后亚太秩序中的地位。此外，印澳两国关系的发展与美国主导的亚太联盟体系有很大关系。2007年在日本提议下日、澳、美、印成立了“四国倡议”（Quadri—lateral Imtiative），以民主制为合作的基础。在该倡议下印澳两国找到了战略切合点，但由于具有明显的“反华”色彩，最终印度退出了该协议。但是通过“四国倡议”印澳明确了双方的战略目标。另外澳大利亚拥有丰富的铀矿，在印美两国签署民用核协议后，印度一直希望澳大利亚向其出售铀资源。
印度“东向政策”的外交目标是成为亚洲地区秩序的参与者，它与日本、澳大利亚等国家的战略安全关系的建立，离不开亚太地区最强大的国家美国的支持。印度希望借助美国的力量使其快速崛起，成为亚太地区的强权。与此同时，美国在东亚地区的主要目标是防止中国成为该地区挑战美国的力量，使中国的崛起受其亚太联盟体系的制约。面对中国的快速崛起以及亚太地区非传统安全因素不断上升的挑战，除了美国在亚太地区编织的“轮轴～辐条”同盟体系，美国还需要崛起的印度成为其战略合作者，通过制度性安全合作平衡快速崛起的中国。美印战略关系的努力在小布什政府执政初期便进入快速发展时期，“九一一事件”更是赋予美印关系另一种意义。小布什政府时期美印关系的最大进展便是《美印民用核协议》的签署，这也是美国亚洲势力平衡政策的主要表现。奥巴马上台后，曼莫汉·辛格成为白宫的首位国宴客人，美印关系进入一个新阶段。 （二）不断提升与亚太国家的安全联系
“东向政策”实施后印度与亚太国家之间的安全关系不断提升，重点发展与亚太地区主要国家之间的军事关系。从1993年开始，新加坡皇家海军与印度海军便开始进行定期军事演习（SIMBEX，Singapore—India Maritime Bilateral Exercise）。2009年3～4月，新加坡与印度在南中国海地区进行了双边海军演习（SIMBEX）。2003年印度与新加坡签署的双边防务协议（DCA，Defence Cooperation Agreement）加速了印新关系的发展。1994年9月印度与越南签署了双边防务谅解备忘录。但是备忘录内容并没有得到贯彻和执行，2000年3月，时任印度国防部长的费尔南德斯访问越南期间，正式向越南提出重启双边防务合作的建议，经过双方协商印度与越南签署了全面的防务合作协议。印度与印度尼西亚就联合研发武器装备进行了多次磋商。2001年两国签署防务合作协议，提升两国在安全领域的合作。2005年印尼总统访问新德里，两国在联合声明中宣布建立“战略伙伴关系”，印度将向印尼提供国防武器供应、高科技合作、联合研发等方面的支持。尽管当时印度的武器出口极为有限，然而印度最终拥有了东南亚国家武器出口国的地位。马来西亚是最早提出与印度建立防务关系的国家。早在1993年两国就签署了防务合作协议，90年代早期马来西亚从俄罗斯开始进口战斗机，此后印度便开始直接向马来西亚派出军事代表团帮助其训练驾驶员及维护修理相关设备。近年来两国还就出售布拉莫斯导弹及训练潜艇进行了协商。⑤1999年7月，印缅两国内政部部长在新德里就提升两国安全合作进行了会谈。2000年两国恢复了军方的交流机制。2005年印度海军与泰国皇家海军达成了海军联合巡逻的备忘录。2006年印度与菲律宾签署了防务合作协议以深化两国的海军合作和军事交流，印菲关系相对还不够成熟，未来还有很大的提升空间。
2001年7月，印度与日本在东京举行首次安全对话。2004年1月，印日两国第二次安全对话在新德里举行。2008年10月印度与日本签署安全合作的联合声明，声明承诺两国国防官员将进行定期对话和提升安全关系，印度成为继美国、澳大利亚之后第三个与日本签署此类协议的国家。此外，印度与美国在防务方面的合作也持续提升。在太平洋地区印度多次参与了由美国主导的军事演习。2004年2月印度空军编队越过太平洋在阿拉斯加与美国军队联合军演。2006年9月，印美两国在夏威夷举行了代号为“战争准备”的军事演习。从2005年开始美印军事关系的频度和范围得到极大提升，2006～2008年，印度开始向美国采购武器系统，虽然交易金额不大，但是意义重大。2009年7月希拉里访问印度期间签署了《终端用户协议》（End—Use Monitoring Agreement），扩展了美国对印度销售武器的范围。2007年9月，印度、澳大利亚、新加坡、日本和美国在安达曼海域举行了联合海军演习。2011年12月，美国、日本和印度举行了首次三边安全论坛，讨论东亚安全问题。海上航道安全、人道主义援助的协调、全球恐怖主义是会议的重点议题，但是中国崛起也是会议不言而喻的潜台词。印度通过与亚太国家进行一系列军事演习，购买美国武器加速提高军事实力，其目的便是提升在亚太国际格局中的地位，而这也迎合了美国希望印度成为亚太平衡力量的外交政策。
（三）印度积极参与亚太地区多边机制
印度“东向政策”在多边机制中的扩展主要以东盟为中心，参与多边机制合作在“东向政策”中扮演重要的角色。印度实践“东向政策”的重要措施是积极参与东盟主导的多边机制，东盟也对印度给予了积极回应。1992年1月，印度被东盟接纳为部分对话国，对话的范围被限定为贸易、投资和旅游。东盟同时给予印度与巴基斯坦部分对话伙伴国地位，但是不久，东盟发现巴基斯坦没有意愿或能力与东盟国家进行经济联系，与此同时印度努力发展与东盟国家的经济联系。因此，在1995年11月东盟第五次峰会上印度被接纳为全面对话伙伴国，同时被接纳为东盟地区论坛的会员国。1996年印度开始参与东盟外长扩大会议以及东盟地区论坛，这是印度50年来第一次参与亚太地区在政治、安全等领域的多边论坛。2002年，印度与东盟举行首届印度一东盟峰会，成为继中、日、韩之后与东盟建立“10+1”合作机制的第四个国家。2003年在巴厘岛举行的第二届印度一东盟峰会上，印度加入《东南亚合作条约》，双方正式签署了《印度与东盟全面经济合作框架协议》。2005年4月应新加坡、印尼和泰国的强烈要求，东盟国家的外长们同意支持印度加入东亚峰会，这成为印度加强与东亚国家间关系的重要里程碑，同时东盟也实现了让印度在战略和经济上融入该地区的努力，东盟希望印度在东亚地区作为应对中国的平衡因素。2010年，印度与东盟自由贸易协定在经过延迟之后正式实施，印度与东盟之间经济融合更加紧密。
印度参与亚太国家在多边领域的建设并不仅仅限于东盟。1997年印度与其南亚、东南亚邻国建立了孟印缅斯泰经济合作组织（BIMSTEC），泰国最早提出这项次区域合作的目的是为了有利于其在贸易、投资等领域的扩展，同时这也是泰国对印度“东向政策”的回应。而印度参与该协议也被认为是在南亚孤立巴基斯坦的表现。2004年不丹和尼泊尔加入该组织，组织也更名为环孟加拉湾经济合作组织，印度与该组织联系的政治色彩不浓，组织内各国的合作主要集中在经济领域。2000年，印度与湄公河流域国家泰国、缅甸、老挝、柬埔寨和越南建立了湄公河一恒河合作论坛（MGC），论坛的成立促使印度直接开始参与湄公河流域的开发。印度还与东面邻国孟加拉国、缅甸和中国成立了孟中印缅次区域论坛（BCIM）以加强对东北部地区的开发与建设。此外，印度一直努力成为亚太地区合作论坛会员国，但是鉴于其亚太身份的模糊性，这个愿望一直没能如愿。早在1991年，印度便开始进行此种努力，1997年印度提出加入亚太经合组织的申请遭到拒绝，此后印度一直就加入亚太经合组织进行着各种努力。 三、中国因素在印度“东向政策”中的作用
（一）中国因素在“东向政策”动因中的作用
两极格局的结束导致印度的不结盟政策失去了原有的色彩，主要战略伙伴苏联的解体使得印度外交更加孤立，但是印度并没有就此倒向美国及其西方盟国的怀抱。印度利用与东南亚国家在历史、地缘和文化上的联系，希望以“东向政策”为突破口开启印度外交的新局面。随着21世纪初印度崛起势头更加迅猛，“东向政策”逐渐成为印度发展与亚太国家关系的基石。印度最初实施“东向政策”的动因主要是：第一，与东南亚国家建立经济联系，摆脱外交孤立；第二，发展印度东北部地区；第三，消除在印缅边境的叛乱武装。②然而除了上述动因之外，中国因素在“东向政策”中也扮演了重要作用。特别是21世纪后，随着印度的崛起，中国因素在印度“东向政策”中的作用越来越明显。
中印两国同为亚洲大国，且都在不断崛起之中，冷战后两国在亚洲地区实现了“平行崛起”。中国实施改革开放之后，外交政策的目标主要服务于国内经济建设，希望周边地区拥有安全的战略环境。印度自经济自由化以来，也将致力于发展国内经济放在首要位置，因此与北部邻国的政治和经济合作成为“东向政策”的目标。2000年中国与印度的经济贸易总额仅为29亿美元，但是到2010年两国的双边贸易总额已经高达617亿美元。双边贸易的互惠有助于淡化以往两国之间的矛盾，转变两国的相互认知，使双方都认识到对方的发展对自己是机遇。与此同时，两国政治领域的合作同步发展，“2003年两国关系实现了全面正常化”，印度总理瓦杰帕伊访问中国，两国签署了《中印关系原则和全面合作的宣言》。2005年，中国总理温家宝访问印度，双方宣布建立面向和平与繁荣的战略合作伙伴关系，战略合作伙伴关系的确立使两国关系到达了一个新的层面。2006年，中国国家主席胡锦涛访问印度，深化了两国之间的战略伙伴关系。2008年印度总理辛格访华，双方签署了《中印关于二十一世纪的共同展望》。2010年中国总理温家宝访印并出席了中印建交60周年的闭幕式。除了双边交往，两国在二十国集团、金砖国家合作机制、气候变化大会等多边机制中也保持了密切的交流与合作。
印度“东向政策”的重要目标是确立印度的大国地位。中国与印度同时作为东南亚地区邻国的地缘事实导致了两国平行崛起的过程中必然出现竞争。冷战后苏联势力的退出使东南亚地区出现了权力真空，中国实力的快速崛起导致东南亚国家担心被中国控制，崛起后的印度被部分东南亚国家视为在亚太地区平衡中国的潜在力量。同时部分印度学者也认为中国与南亚国家关系的发展是在削弱印度作为南亚大国的基础。鉴于此，印度希望通过“东向政策”进入亚太地区，与中国实现某种程度的战略平衡。此外，随着中国与东南亚国家之间在经济贸易等领域的合作越来越密切，印度意识到如果不加紧发展与东亚国家的关系，就将被快速发展的亚太地区抛弃，因此这也导致了印度加速实施“东向政策”，与中国在东南亚地区竞争。中国经济和军事实力在亚洲的持续上升成为印度执行“东向政策”的决定性因素，②特别是近年来，印度“东向政策”针对中国的安全考虑逐渐增多。
（二）印度实施“东向政策”更多的是从与中国竞争的角度考虑而不是遏制中国
随着印度“东向政策”的不断扩展，“东向政策”的意图是与中国在亚太地区竞争，还是与美国、日本等国联合遏制中国成为讨论的焦点。1962年中印边界冲突一直是两国关系发展的重大障碍，印度的失败与中国的胜利“诱发了印度的‘受害者心态’”。针对中国轻视印度实力及其挑战的能力，印度的反应是通过一系列外交举动让中国重视印度的战略存在。特别是在印度崛起的背景下，印度寄希望于通过“东向政策”的实施保持在亚太的战略存在，使中国重视可作为亚洲的平衡力量的印度。
在“受害者心态”的作用下，中国与南亚国家发展关系被认为是中国在削弱印度的地区大国地位，最终让印度的影响限于南亚地区。中国与巴基斯坦双边关系的稳步发展是印度最担心的问题。印度认为中国的战略目的是让印度转移其在东亚的注意力，防止印度向南亚以外的区域延伸，中国利用巴基斯坦让印度在南亚无法抽身。中国与南亚其他国家发展双边关系也被印度认为是中国正在南亚地区实施所谓针对印度的“珍珠链战略”，目标是限制印度成为全球大国。中国主张的“多极世界”被印度理解为中国在全球层面主张多极，在亚洲层面则是追求它的主导地位，印度追寻大国地位是中国不愿意看到的。因此印度的“东向政策”是对中国的反制措施，最终目标是让中国重视印度的战略存在。印度希望通过自身国家实力的发展，提高印度的国家地位。印度对全球治理的兴趣仅限于通过高速增长、信息及通讯技术的专业化、核能力及太空梦想以提升在国际体系中的国家地位。面对中国大战略意图的不确定性，斯科特认为印度可以在不对抗中国的条件下，通过接触与软制衡的方式与中国打交道。虽然印度从没有明确表示遏制中国或在美国对抗中国的战略框架下给予美国任何帮助，但是印度仍然被美国与东南亚国家视为是在亚洲地区对抗中国的“地区平衡力量”。
从印度外交传统来看，印度强调其外交政策的独立性，冷战时期，印度通过不结盟运动强调其外交的独立性，借助不结盟运动的力量在美苏两大阵营之间左右逢源，不结盟是印度外交的核心原则。虽然冷战后不结盟运动式微，印度开始运用“实用主义”外交为其经济发展提供外交保证，但是印度并没有抛弃不结盟外交政策。印度更希望在大国之间保持平衡外交，利用自己的中间地位实现国家利益的最大化。
（三）近期印度与亚太国家的一系列举动在战略上是“软制衡”中国的延续。但是印度与亚太国家的关系已经从横向面向纵深方向发展
随着印度崛起步伐的加快，近年来印度加速推进“东向政策”，与越南、日本和美国等亚太国家的关系已经从横向面逐渐向纵深方向发展。印度向来视中国为其争做世界大国的主要障碍，为了对付来自中国的威胁，印度在亚太地区寻找制衡中国的潜在盟友，利用部分东盟国家和日本对中国存在防范心理的现状，通过发展与这些国家的防务关系，在军事上对中国进行牵制。 近年来印度与部分亚太国家政治军事互动频繁。2010年10月，印度总理辛格访问日本、越南和马来西亚，与这些国家达成了多项共识。2011年10月，印度与越南两国不顾中国反对，签署协议，开发南中国海石油资源。2011年10月，缅甸总统首次访问印度并签署多项协议以加强两国关系，提升两国合作水平。同月，印度外长访问日本协调合作立场，随后两国防长还就两国联合军演进行了磋商。除了双边的军事演习，印度近年来还与美国、日本、新加坡等国多次举行多国联合军演。虽然印度实施“东向政策”在向纵深方向发展，有某种防范中国的意图，但是印度没有遏制中国发展的意图，“东向政策”依然停留在“软制衡”中国的战略层面。
印度近年加快实施“东向政策”与亚太国家建立战略联系在另一种层面上是对中国与南亚国家发展关系的激烈反应。中国与巴基斯坦“比海深，比山高”的友谊，“全天候战略伙伴关系”的不断深化，以及中国与斯里兰卡、尼泊尔、孟加拉国等国发展双边关系都被印度认为是中国正在组建针对印度的“珍珠链”。部分印度学者认为中国经营与印度邻国的关系是在精心挑战印度外交，它遵循着以下的逻辑，“将印度限制在次大陆仍然是中国的政策，策略十分简单：保持中印边界的安宁但是不解决它，与印度进行贸易的同时，军事援助巴基斯坦，与尼泊尔、孟加拉国和缅甸保持密切关系。”印度战略分析家马利克（Malik）、卡皮拉（Kapila）、潘特（Pant）、乌尔马（Verma）等同样认为中国正在对印度实施战略包围，尽管中国否认，但是印度无论是在陆地上还是在海上正在面临中国实力的不断增长。为了跳出中国在南亚地区针对“印度的包围”，印度要在亚太地区寻找战略伙伴对中国进行“软制衡式”的“反包围策略”，该策略成为指导近期印度“东向政策”的纲领性方针。在该方针的指导下，印度与亚太地区同样对中国崛起感到焦虑并与中国有争端的部分东南亚国家、日本和美国等政治、军事互动频繁。
结语
21世纪以来，随着印度的崛起，“东向政策”实施的地理范围在不断扩展，战略意图也有一定转变。虽然制衡中国在印度“东向政策”实施的过程中扮演了十分重要的角色，但是我们也应当更理性地看待印度的“东向政策”。伴随着印度国内经济的飞速发展，其活动范围扩展是必然趋势，印度崛起后活动范围的扩展不仅仅局限在亚太地区，其在中亚、西亚和非洲等地区实力的增长也非常明显。
中印两国出现视对方战略利益扩展为自身发展威胁的观点，主要原因是随着中印崛起，两国的战略利益逐渐超出了传统活动区域，中国战略利益开始“向西看”，印度开始“向东看”，结果出现了战略利益交叉。双方都对对方深入自己的战略利益范围本能地警觉，尤其是与对方的邻国开展频繁的政治、安全合作。印度的“东向政策”与中国在印度洋地区的活动其实是相互交叉的战略安排，双方应理性看待对方战略利益的扩展，而不应当从零和博弈的角度看待对方发展。如果中印两国都把对方的战略安排视为对方采取的战略包围策略，则很难赢得对方的信任。中印两国都曾强调“亚洲有足够空间容纳中印同时崛起”，其实印度的“东向”战略与中国在南亚和印度洋地区的活动，本身就是两国在亚洲同时崛起的表现。此外，我们也应该看到虽然印度在实施“东向政策”的过程中与美国、日本和澳大利亚等国政治、军事互动频繁，但是独立外交政策一直是其外交政策的基石，因此从印度外交政策延续性上考虑印度不会加入美国在亚洲地区的“轮轴一辐条”同盟体系。
虽然印度实施“东向政策”制衡中国的安全考虑不断上升，但是未来中印关系的发展，也取决于中国怎样应对印度“东向政策”的措施，中国可以通过在安全领域的“安全互构”建立战略信任。“安全互构”指中印两国应通过积极方式处理双方的战略疑虑，通过各种实际行动和措施消除中印对对方长期战略的疑虑，夯实两国合作和信任的基础。以往经贸关系在中印两国关系中扮演了重要的平衡作用，但是近年来随着双边贸易不平衡问题越来越严重，双边贸易作为中印两国关系“稳定器”的作用在逐渐失效，在此背景下中印两国怎样在政治领域赢得对方信任成为中印关系面临的重要任务。因此面对印度崛起后的“东向政策”，中国应当理性看待印度崛起过程中战略利益的扩展，与此同时在“安全互构”的过程中也让印度正视中国在南亚的战略利益存在。
（编辑 毛悦）