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摘要：通过引入情景构建的概念，分析情景构建对于加强应急预防和准备工作的重要实践意义，研究基于情景构建的应急预案与传统应急预案的区别，重点从理念认识、制度建设、体系结构等方面思考如何建设基于情景构建的应急预案体系，切实解决我国应急预案体系现存的瓶颈问题。
关键词：情景构建；应急预案；应急准备
为全面加强应急预防和准备工作，切实解决我国应急预案体系存在的瓶颈问题，国内学者充分借鉴国外特别是美国的重大突发事件情景构建的科学研究和成功实践，结合我国应急管理实际，提出基于情景构建的应急预案编制方法。
一、情景构建实践意义分析
1.情景构建明确应急准备目标。情景构建作为风险管理的工具，从“极端事件”和“峰值需求”角度出发进行危害识别和风险分析，可获得本地区（行业）未来可能发生的最严重威胁的情景，依此设置应急预防和准备工作的最优先目标，既为应急准备规划的设计提供了重要依据，又给应急准备能力的建设提出了具体需求。
2.情景构建指导应急预案编制。建立与风险相匹配的应急准备能力是应急预案编制的核心目标，而应急准备目标可通过情景构建体现。情景所在的地理、环境、气象等条件以及对事件预期发生、发展、演变过程的描述，这些都可成为编制应急预案的重要参考，对任务设置、资源分配、应急能力评估等内容具有指导意义，有利于解决应急预案灵活性、针对性和实用性不足等问题。
3.情景构建指导应急培训和演练。情景构建可为各类应急培训和演练工作提供实操指导和技术支撑。在基于情景的应急培训和演练中，参加人员针对某一情景事件共同展开研讨和推演，借此发现自身风险识别能力、处置能力及协同作战能力的不足，促进地区（行业）逐步提升应对复杂多变的重大突发事件的能力。此外，情景的可变性使应急培训和演练的内容更多样化、形式更灵活，有助于不断完善、优化应急培训和演练的规划、内容、效果等。
二、基于情景构建应急预案与传统应急预案的区别分析
（一）侧重方向不同。传统应急预案面向的是“事中”，侧重于应急响应过程，把工作重心放在应急救援上，对应急准备的强调不够。基于情景构建的应急预案面向的是“事前”，強调优先解决应急准备问题，做好突发事件前的准备方案，为后续应急处置阶段提供指导依据。
（二）编制导向不同。传统应急预案是基于原则导向编制的，一般有固定的编制格式，内容多侧重于对相关应急主体在突发事件应对处置中的权责作出原则性规定，发挥类似法律的规范作用。这种“类法律”的应急预案往往指导性过强，缺乏可操作性。基于情景构建的应急预案是基于操作导向编制的，通过对应急处置各环节的任务分解，明确做什么、谁来做、怎么做，应急预案的可操作性和实效性大大提高。
（三）分级分层不同。传统应急预案依照死伤人数、损失程度等标准，将突发事件分为特别重大、重大、较大、一般级别，同时相对应地将处置主体分为国家、省、市、县（区）四级，一旦突发事件影响程度超出一定范围，应急响应级别即上调一级，处置权也随即转移至上一级处置主体。基于情景构建应急预案的分级，主要强调突发事件本身的强度和应对的难易程度，尤其关注应急准备和应急响应能力与之相匹配的能力。因此，基于情景构建应急预案特别强调事发地最底层政府的应对能力，基层政府第一时间响应能力越强，突发事件处置效率就越高，应急响应成本也越低。
三、对于建设基于情景构建应急预案体系的思考
（一）转变应急管理理念认识。美国认真总结应对“9？11”恐怖袭击、卡特里娜飓风等重大事故灾难的经验和教训，深刻认识到应急准备对于应对重大灾难性威胁的重要性，将应急准备视为支撑应急管理全过程的基础性行动，并组织实施了《国家应急规划情景》。
借鉴美国经验，建设基于情景构建的应急预案体系首先应转变应急管理理念认识，立足“防巨灾、避大险”的思路，要将底线思维和风险管理的理念摆在首位，彻底改变我国长久以往重应急、轻预防的现状。要从国家层面总结和反思应对重大突发事件的经验教训，组织有关部门和专家开展重大突发事件情景构建工作，研究应对特大地震洪水、极端气象灾害、大规模群体性事件等最严重威胁公共安全的风险，尽早做好重大突发事件的应急准备工作，从整体上提升我国应对重大突发事件的能力。
（二）加强应急管理制度建设。美国应急管理法律主要有《国土安全法》等5部法律和法案，均属于应急处置方面的基本法，为应急管理各项工作提供基础的法律支持和授权。同时建立了一套完整的技术标准规范，保证应急响应工作的标准化和流程化，从而实现高效处置。我国已建立以《突发事件应对法》为基本法，大量单行法、行政法规、应急预案等并存的应急管理制度体系，为依法实施应急管理提供了制度保障，但仍不能完全适应当今应急管理的需求。
借鉴美国经验，根据应急管理实践中出现的新情况、新问题，建议对我国现存的应急法律规范进行全面、系统的清理，抓紧修订《突发事件应对法》，尽快出台相应的实施细则，同时加强重要领域单行法的立法，优化整合整个应急管理法律体系，为应急管理提供权威、统一、规范的法律保障。进一步修订《突发事件应急预案管理办法》，尤其要改变过去自上而下强力推动的模式，不拘泥于通用框架和统一模板，研究制定基于“情景—任务—能力”为技术路线的应急预案编制程序，逐步改变应急预案“类法律”的性质，切实提高应急预案的针对性和可操作性。
（三）优化应急预案体系结构。一是优化应急预案体系的规划设计。首先，应急预案的编制应以风险分析为基础，对于那些评估为非常规、危害性极高的风险应重点关注，优先安排制定应急预案。其次，针对应急预案之间衔接程度低的问题，应通过重新整合现有的应急预案体系的方法进行解决。因此，各地区（行业）应根据实际情况，从全局着眼，统筹设计与优化应急预案体系，确保前后体系之间保持连续性和衔接性。二是找准应急预案的功能定位。应急预案层级越高，越具有宏观性、战略性、指导性；应急预案层级越低，越强调实操性、技巧性。因此，在应急预案编制前，应找准应急预案的功能定位，明确“预案是什么、干什么”的问题。三是应急预案编制应有专业人员参与。应急预案编制是一项涉及面广、专业性强的程序性工作。然而当前，大部分应急预案编制人员没有参与过应急救援或接受过专业培训，而承担应急指挥决策的人员很少甚至从没参与应急预案的编制工作，导致应急预案内容空洞，与实际脱节。为保证应急预案的科学性、权威性和可操作性，应急预案的编制决不能靠凭空想象或照抄照搬，必须由相关领域的专家和部门专业救援人员组成应急预案编制工作小组，经过多轮的研讨、推演、修改后，方可按程序送审报批。
参考文献：
[1]刘铁明.重大突发事件情景规划与构建研究[J].中国应急管理，2012，（04）：18-23.
[2]王永明.重大突发事件情景构建理论框架与技术路线[J].中国应急管理，2015，（08）：53-57.
[3]王明亮，孙静，王亚东，张靖，刘雨佳，梁万年.以情景构建为基础的美国应急预案体系建设对我国应急管理的启示[J].医学教育管理，2016，2（02）：458-463.
[4]钟开斌.中国应急预案体系建设的四个基本问题[J].政治学研究，2012，（06）：87-98
[5]张明.美国应急预案体系建设经验借鉴研究[J].中国安全生产科学技术.2015.11（05）：154-158.
关键词：情景构建；应急预案；应急准备
为全面加强应急预防和准备工作，切实解决我国应急预案体系存在的瓶颈问题，国内学者充分借鉴国外特别是美国的重大突发事件情景构建的科学研究和成功实践，结合我国应急管理实际，提出基于情景构建的应急预案编制方法。
一、情景构建实践意义分析
1.情景构建明确应急准备目标。情景构建作为风险管理的工具，从“极端事件”和“峰值需求”角度出发进行危害识别和风险分析，可获得本地区（行业）未来可能发生的最严重威胁的情景，依此设置应急预防和准备工作的最优先目标，既为应急准备规划的设计提供了重要依据，又给应急准备能力的建设提出了具体需求。
2.情景构建指导应急预案编制。建立与风险相匹配的应急准备能力是应急预案编制的核心目标，而应急准备目标可通过情景构建体现。情景所在的地理、环境、气象等条件以及对事件预期发生、发展、演变过程的描述，这些都可成为编制应急预案的重要参考，对任务设置、资源分配、应急能力评估等内容具有指导意义，有利于解决应急预案灵活性、针对性和实用性不足等问题。
3.情景构建指导应急培训和演练。情景构建可为各类应急培训和演练工作提供实操指导和技术支撑。在基于情景的应急培训和演练中，参加人员针对某一情景事件共同展开研讨和推演，借此发现自身风险识别能力、处置能力及协同作战能力的不足，促进地区（行业）逐步提升应对复杂多变的重大突发事件的能力。此外，情景的可变性使应急培训和演练的内容更多样化、形式更灵活，有助于不断完善、优化应急培训和演练的规划、内容、效果等。
二、基于情景构建应急预案与传统应急预案的区别分析
（一）侧重方向不同。传统应急预案面向的是“事中”，侧重于应急响应过程，把工作重心放在应急救援上，对应急准备的强调不够。基于情景构建的应急预案面向的是“事前”，強调优先解决应急准备问题，做好突发事件前的准备方案，为后续应急处置阶段提供指导依据。
（二）编制导向不同。传统应急预案是基于原则导向编制的，一般有固定的编制格式，内容多侧重于对相关应急主体在突发事件应对处置中的权责作出原则性规定，发挥类似法律的规范作用。这种“类法律”的应急预案往往指导性过强，缺乏可操作性。基于情景构建的应急预案是基于操作导向编制的，通过对应急处置各环节的任务分解，明确做什么、谁来做、怎么做，应急预案的可操作性和实效性大大提高。
（三）分级分层不同。传统应急预案依照死伤人数、损失程度等标准，将突发事件分为特别重大、重大、较大、一般级别，同时相对应地将处置主体分为国家、省、市、县（区）四级，一旦突发事件影响程度超出一定范围，应急响应级别即上调一级，处置权也随即转移至上一级处置主体。基于情景构建应急预案的分级，主要强调突发事件本身的强度和应对的难易程度，尤其关注应急准备和应急响应能力与之相匹配的能力。因此，基于情景构建应急预案特别强调事发地最底层政府的应对能力，基层政府第一时间响应能力越强，突发事件处置效率就越高，应急响应成本也越低。
三、对于建设基于情景构建应急预案体系的思考
（一）转变应急管理理念认识。美国认真总结应对“9？11”恐怖袭击、卡特里娜飓风等重大事故灾难的经验和教训，深刻认识到应急准备对于应对重大灾难性威胁的重要性，将应急准备视为支撑应急管理全过程的基础性行动，并组织实施了《国家应急规划情景》。
借鉴美国经验，建设基于情景构建的应急预案体系首先应转变应急管理理念认识，立足“防巨灾、避大险”的思路，要将底线思维和风险管理的理念摆在首位，彻底改变我国长久以往重应急、轻预防的现状。要从国家层面总结和反思应对重大突发事件的经验教训，组织有关部门和专家开展重大突发事件情景构建工作，研究应对特大地震洪水、极端气象灾害、大规模群体性事件等最严重威胁公共安全的风险，尽早做好重大突发事件的应急准备工作，从整体上提升我国应对重大突发事件的能力。
（二）加强应急管理制度建设。美国应急管理法律主要有《国土安全法》等5部法律和法案，均属于应急处置方面的基本法，为应急管理各项工作提供基础的法律支持和授权。同时建立了一套完整的技术标准规范，保证应急响应工作的标准化和流程化，从而实现高效处置。我国已建立以《突发事件应对法》为基本法，大量单行法、行政法规、应急预案等并存的应急管理制度体系，为依法实施应急管理提供了制度保障，但仍不能完全适应当今应急管理的需求。
借鉴美国经验，根据应急管理实践中出现的新情况、新问题，建议对我国现存的应急法律规范进行全面、系统的清理，抓紧修订《突发事件应对法》，尽快出台相应的实施细则，同时加强重要领域单行法的立法，优化整合整个应急管理法律体系，为应急管理提供权威、统一、规范的法律保障。进一步修订《突发事件应急预案管理办法》，尤其要改变过去自上而下强力推动的模式，不拘泥于通用框架和统一模板，研究制定基于“情景—任务—能力”为技术路线的应急预案编制程序，逐步改变应急预案“类法律”的性质，切实提高应急预案的针对性和可操作性。
（三）优化应急预案体系结构。一是优化应急预案体系的规划设计。首先，应急预案的编制应以风险分析为基础，对于那些评估为非常规、危害性极高的风险应重点关注，优先安排制定应急预案。其次，针对应急预案之间衔接程度低的问题，应通过重新整合现有的应急预案体系的方法进行解决。因此，各地区（行业）应根据实际情况，从全局着眼，统筹设计与优化应急预案体系，确保前后体系之间保持连续性和衔接性。二是找准应急预案的功能定位。应急预案层级越高，越具有宏观性、战略性、指导性；应急预案层级越低，越强调实操性、技巧性。因此，在应急预案编制前，应找准应急预案的功能定位，明确“预案是什么、干什么”的问题。三是应急预案编制应有专业人员参与。应急预案编制是一项涉及面广、专业性强的程序性工作。然而当前，大部分应急预案编制人员没有参与过应急救援或接受过专业培训，而承担应急指挥决策的人员很少甚至从没参与应急预案的编制工作，导致应急预案内容空洞，与实际脱节。为保证应急预案的科学性、权威性和可操作性，应急预案的编制决不能靠凭空想象或照抄照搬，必须由相关领域的专家和部门专业救援人员组成应急预案编制工作小组，经过多轮的研讨、推演、修改后，方可按程序送审报批。
参考文献：
[1]刘铁明.重大突发事件情景规划与构建研究[J].中国应急管理，2012，（04）：18-23.
[2]王永明.重大突发事件情景构建理论框架与技术路线[J].中国应急管理，2015，（08）：53-57.
[3]王明亮，孙静，王亚东，张靖，刘雨佳，梁万年.以情景构建为基础的美国应急预案体系建设对我国应急管理的启示[J].医学教育管理，2016，2（02）：458-463.
[4]钟开斌.中国应急预案体系建设的四个基本问题[J].政治学研究，2012，（06）：87-98
[5]张明.美国应急预案体系建设经验借鉴研究[J].中国安全生产科学技术.2015.11（05）：154-158.